Tema 15. Ley de Seguridad Ciudadana. Disposiciones generales. Documentación e identificación personal. Actuaciones para el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana. Potestades especiales de policía administrativa de seguridad. Régimen sancionador.

El tema se estudia con la Ley Orgánica 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana (LO4-2015), que regula un conjunto de actuaciones orientadas a la tutela de la seguridad ciudadana mediante la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad de los ciudadanos [LO4-2015, art. 1.2]. Entró en vigor el 1 de julio de 2015 [LO4-2015, disp. final quinta] y derogó la Ley Orgánica 1/1992, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana [LO4-2015, disp. derogatoria única]. El resumen sigue el orden del título: disposiciones generales, documentación e identificación, actuaciones de mantenimiento y restablecimiento de la seguridad, potestades especiales de policía administrativa y régimen sancionador.

1. Disposiciones generales

1.1 Objeto y ámbito

• La seguridad ciudadana es un requisito indispensable para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas, y su salvaguarda, como bien jurídico de carácter colectivo, es función del Estado, con sujeción a la Constitución y a las Leyes [LO4-2015, art. 1.1].
• La Ley se aplica en todo el territorio nacional, sin perjuicio de las competencias asumidas por las comunidades autónomas [LO4-2015, art. 2.1].

1.2 Fines

Son fines de la Ley y de la acción de los poderes públicos en su ámbito [LO4-2015, art. 3]:

• La protección del libre ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas, el normal funcionamiento de las instituciones y la preservación de la seguridad y la convivencia ciudadanas [LO4-2015, art. 3.a), b) y c)].
• La protección de las personas y bienes, con especial atención a los menores y a las personas con discapacidad necesitadas de especial protección [LO4-2015, art. 3.e)].
• La pacífica utilización de vías y demás bienes demaniales y la normalidad en la prestación de los servicios básicos para la comunidad [LO4-2015, art. 3.f) y g)].
• La prevención de delitos e infracciones administrativas relacionadas con esos fines y la transparencia de los poderes públicos en materia de seguridad ciudadana [LO4-2015, art. 3.h) e i)].

1.3 Principios rectores

• Las potestades de la Ley se rigen por los principios de legalidad, igualdad de trato y no discriminación, oportunidad, proporcionalidad, eficacia, eficiencia y responsabilidad, y se someten al control administrativo y jurisdiccional [LO4-2015, art. 4.1].
• Los capítulos III y V deberán interpretarse del modo más favorable a la plena efectividad de los derechos fundamentales, singularmente de reunión y manifestación, expresión e información, libertad sindical y huelga [LO4-2015, art. 4.1].
• La actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad está sujeta a los principios básicos de actuación del artículo 5 de la Ley Orgánica 2/1986 [LO4-2015, art. 4.2].
• La intervención se justifica por una amenaza concreta o un comportamiento objetivamente peligroso que, razonablemente, pueda provocar un perjuicio real para la seguridad ciudadana [LO4-2015, art. 4.3].

1.4 Autoridades y órganos competentes

Corresponde al Gobierno, a través del Ministerio del Interior, la preparación, dirección y ejecución de la política de seguridad ciudadana [LO4-2015, art. 5.1]. En la Administración General del Estado son autoridades competentes el Ministro del Interior, el Secretario de Estado de Seguridad, los titulares de órganos directivos del Ministerio con esa condición, los Delegados del Gobierno en las comunidades autónomas y en Ceuta y Melilla, y los Subdelegados del Gobierno y los Directores Insulares [LO4-2015, art. 5.2].

También lo son los órganos de las comunidades autónomas con competencias en protección de personas y bienes y cuerpo de policía propio [LO4-2015, art. 5.3]. Las autoridades locales ejercerán las facultades que les correspondan según la Ley Orgánica 2/1986 y la legislación de régimen local, espectáculos públicos, actividades recreativas y actividades clasificadas [LO4-2015, art. 5.4].

1.5 Deber de colaboración

• Todas las autoridades y funcionarios deberán colaborar con las autoridades del artículo 5 y, si por su cargo conocen hechos que perturben gravemente la seguridad ciudadana, estarán obligados a comunicarlo inmediatamente [LO4-2015, art. 7.1].
• Las autoridades y los agentes podrán recabar la ayuda de los particulares, especialmente en grave calamidad pública o catástrofe extraordinaria, siempre que no implique riesgo personal; quienes sufran daños serán indemnizados [LO4-2015, art. 7.2].
• El personal con funciones de policía administrativa tiene el especial deber de colaborar en los fines de la Ley [LO4-2015, art. 7.4].

2. Documentación e identificación personal

2.1 Documento Nacional de Identidad

• Los españoles tienen derecho a que se les expida el DNI, documento público y el único con suficiente valor por sí solo para acreditar la identidad y los datos personales de su titular [LO4-2015, art. 8.1].
• Figuran la fotografía, la firma y los datos que se determinen reglamentariamente, que nunca podrán referirse a raza, etnia, religión, creencias, opinión, ideología, discapacidad, orientación o identidad sexual, o afiliación política o sindical [LO4-2015, art. 8.2].
• Es obligatorio a partir de los catorce años, personal e intransferible; su titular debe mantenerlo en vigor y custodiarlo con la debida diligencia, y no podrá ser privado de él, ni siquiera temporalmente, salvo sustitución por otro documento conforme a la ley [LO4-2015, art. 9.1].
• Quienes están obligados a obtenerlo lo están también a exhibirlo cuando lo requieran la autoridad o sus agentes para los fines del artículo 16.1, y su sustracción o extravío deberá comunicarse tan pronto como sea posible [LO4-2015, art. 9.2].
• La competencia exclusiva sobre su confección y expedición es del Ministerio del Interior [LO4-2015, art. 10.1], que la ejerce por la Dirección General de la Policía [LO4-2015, art. 10.2], y su expedición está sujeta al pago de una tasa [LO4-2015, art. 10.3].
• Es obligatoria la comparecencia del interesado para obtener el DNI y el pasaporte [LO4-2015, disp. adicional tercera].

2.2 Pasaporte

• El pasaporte español es un documento público, personal, individual e intransferible que, salvo prueba en contrario, acredita la identidad y nacionalidad de los españoles fuera de España y, dentro, las de los españoles no residentes [LO4-2015, art. 11.1].
• Solo puede denegarse su expedición a quien esté condenado a penas o medidas privativas de libertad no extinguidas, tenga acordada judicialmente su retirada, esté en libertad vigilada con prohibición de salir del territorio nacional o, siendo menor o persona con la capacidad modificada judicialmente, tenga judicialmente prohibida la salida de España o la expedición del pasaporte [LO4-2015, art. 11.2].
• Sus titulares deben exhibirlo cuando lo requieran la autoridad o sus agentes, y comunicar de manera inmediata su sustracción o extravío [LO4-2015, art. 11.4].
• Lo expide en España la Dirección General de la Policía y en el extranjero las Representaciones Diplomáticas y Consulares [LO4-2015, art. 12.1].

2.3 Extranjeros

Los extranjeros en España tienen el derecho y la obligación de conservar y portar la documentación de identidad de su país y la que acredite su situación regular [LO4-2015, art. 13.1]; no podrán ser privados de su documentación de origen salvo en investigaciones judiciales de carácter penal [LO4-2015, art. 13.2], y deberán exhibirla cuando se les requiera, por el tiempo imprescindible para comprobarla [LO4-2015, art. 13.3].

3. Actuaciones para el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana

3.1 Órdenes y entrada en domicilio

• Las autoridades podrán dictar las órdenes y prohibiciones estrictamente necesarias mediante resolución debidamente motivada [LO4-2015, art. 14].
• Los agentes solo podrán entrar y registrar un domicilio en los casos permitidos por la Constitución y en los términos de las Leyes [LO4-2015, art. 15.1].
• Es causa legítima suficiente evitar daños inminentes y graves a las personas y a las cosas en supuestos de catástrofe, calamidad, ruina inminente u otros de extrema y urgente necesidad [LO4-2015, art. 15.2]; en ese caso se remitirá sin dilación el acta o atestado a la autoridad judicial [LO4-2015, art. 15.4].
• Para entrar en edificios de organismos oficiales no es preciso el consentimiento de la autoridad o funcionario a su cargo [LO4-2015, art. 15.3].

3.2 Identificación de personas

Los agentes podrán requerir la identificación de las personas cuando existan indicios de que han podido participar en una infracción, o cuando se considere razonablemente necesario para prevenir un delito [LO4-2015, art. 16.1]. Pueden hacer las comprobaciones en la vía pública o en el lugar del requerimiento, incluida la identificación de personas con el rostro cubierto, respetando estrictamente los principios de proporcionalidad, igualdad de trato y no discriminación [LO4-2015, art. 16.1].

Si no es posible identificar a la persona por ningún medio, o se niega, los agentes podrán requerirle que les acompañe a las dependencias policiales más próximas [LO4-2015, art. 16.2]:

• En las dependencias se llevará un libro-registro con las diligencias, sus motivos, circunstancias y duración, cuyos datos solo se comunican a la autoridad judicial y al Ministerio Fiscal; se remite mensualmente un extracto al Ministerio Fiscal y los asientos se cancelan de oficio a los tres años [LO4-2015, art. 16.3].
• A la salida se expedirá un volante acreditativo del tiempo de permanencia, la causa y la identidad de los agentes [LO4-2015, art. 16.4].

3.3 Controles, comprobaciones y registros

• Los agentes podrán limitar la circulación o permanencia en vías o lugares públicos y establecer zonas de seguridad ante alteraciones de la seguridad ciudadana o indicios racionales de ellas, por el tiempo imprescindible [LO4-2015, art. 17.1].
• Para prevenir delitos de especial gravedad o generadores de alarma social se podrán establecer controles en vías, lugares o establecimientos públicos para identificar personas, registrar vehículos o controlar superficialmente efectos personales [LO4-2015, art. 17.2].
• Podrán comprobar personas, bienes y vehículos para impedir que se porten ilegalmente armas, explosivos u otros objetos peligrosos [LO4-2015, art. 18.1], y ocupar temporalmente cualquier medio de agresión, incluso armas con licencia [LO4-2015, art. 18.2].
• Estas diligencias no están sujetas a las mismas formalidades que la detención [LO4-2015, art. 19.1]; la aprehensión de armas o drogas se hace constar en acta firmada por el interesado, que goza de presunción de veracidad salvo prueba en contrario [LO4-2015, art. 19.2].

El registro corporal externo y superficial cabe cuando haya indicios racionales de que puede conducir al hallazgo de objetos relevantes [LO4-2015, art. 20.1]. Salvo urgencia por riesgo grave e inminente para los agentes, lo hará un agente del mismo sexo y, si deja a la vista partes del cuerpo normalmente cubiertas, en lugar reservado y con constancia escrita [LO4-2015, art. 20.2]. Respetará el principio de injerencia mínima [LO4-2015, art. 20.3] y podrá hacerse contra la voluntad del afectado, con las medidas de compulsión indispensables [LO4-2015, art. 20.4].

3.4 Medidas extraordinarias y reuniones

• En situaciones de emergencia, las autoridades podrán acordar el cierre o desalojo de locales, la prohibición del paso, la evacuación de inmuebles o el depósito de explosivos, por el tiempo estrictamente necesario; los agentes podrán adoptarlas si la urgencia lo hace imprescindible, incluso con órdenes verbales [LO4-2015, art. 21].
• Las autoridades protegerán las reuniones y manifestaciones y podrán disolverlas en los supuestos del artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983 [LO4-2015, art. 23.1].
• Las medidas serán graduales y proporcionadas, y la disolución constituirá el último recurso [LO4-2015, art. 23.2].
• Antes deberán avisar a los afectados, incluso verbalmente; si hay alteración con armas, explosivos u objetos contundentes o peligrosos, podrán disolver sin previo aviso [LO4-2015, art. 23.3].

4. Potestades especiales de policía administrativa de seguridad

• Las actividades relevantes para la seguridad ciudadana, como hospedaje, transporte de personas, comercio o reparación de objetos usados, alquiler o desguace de vehículos, compraventa de joyas y metales u obras de arte, cerrajería de seguridad o venta de productos químicos peligrosos, quedan sujetas a obligaciones de registro documental e información [LO4-2015, art. 25.1].
• Las autoridades podrán prohibir y, si se están celebrando, suspender espectáculos y actividades recreativas cuando exista un peligro cierto para personas y bienes o graves alteraciones de la seguridad ciudadana [LO4-2015, art. 27.2].
• Corresponde al Gobierno regular los requisitos de fabricación, comercio, tenencia y utilización de armas, explosivos, cartuchería y artículos pirotécnicos [LO4-2015, art. 28.1]; su intervención corresponde al Ministerio del Interior, que la ejerce a través de la Dirección General de la Guardia Civil [LO4-2015, art. 28.2].
• El Gobierno regulará como medida de control la obligatoria titularidad de licencias, permisos o autorizaciones para adquirir, tener y usar armas de fuego; para las de defensa personal, su expedición tendrá carácter restrictivo y se limitará a supuestos de estricta necesidad [LO4-2015, art. 29.1].

5. Régimen sancionador

5.1 Sujetos responsables y concurso

• La responsabilidad recae directamente en el autor del hecho [LO4-2015, art. 30.1].
• Están exentos los menores de catorce años; si cometen la infracción, la autoridad lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal [LO4-2015, art. 30.2].
• Son organizadores o promotores de reuniones y manifestaciones quienes suscriban la comunicación y, aun sin suscribirla, quienes de hecho las presidan o dirijan [LO4-2015, art. 30.3].
• Si un hecho encaja en varios preceptos, se aplica el especial antes que el general, el más amplio absorbe al consumido y, en su defecto, el más grave excluye al de menor sanción [LO4-2015, art. 31.1].

5.2 Órganos competentes

Los alcaldes podrán imponer las sanciones y adoptar las medidas de esta Ley cuando las infracciones se cometan en espacios públicos municipales o afecten a bienes de titularidad local, siempre que tengan competencia sobre la materia según la legislación específica [LO4-2015, art. 32.3]. Las ordenanzas municipales podrán introducir especificaciones o graduaciones en el cuadro de infracciones y sanciones, en los términos del artículo 41 [LO4-2015, art. 32.3], es decir, sin constituir nuevas infracciones ni alterar su naturaleza y límites [LO4-2015, art. 41].

5.3 Infracciones

Las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves [LO4-2015, art. 34]. Son muy graves, entre otras [LO4-2015, art. 35]:

• Las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en infraestructuras de servicios básicos o sus inmediaciones, y la intrusión en ellas, cuando se genere un riesgo para la vida o la integridad física [LO4-2015, art. 35.1].
• La celebración de espectáculos quebrantando la prohibición o suspensión ordenada por razones de seguridad pública [LO4-2015, art. 35.3].
• La proyección de haces de luz sobre pilotos o conductores que pueda deslumbrarles y provocar accidentes [LO4-2015, art. 35.4].

Son graves, entre otras [LO4-2015, art. 36]:

• La perturbación grave de la seguridad ciudadana en reuniones o manifestaciones frente a las sedes del Congreso, el Senado y las asambleas legislativas autonómicas, aunque no estén reunidas, sin ser infracción penal [LO4-2015, art. 36.2].
• Los actos de obstrucción que pretendan impedir a cualquier autoridad, empleado público o corporación el ejercicio legítimo de sus funciones, al margen de los procedimientos legales y sin ser delito [LO4-2015, art. 36.4].
• La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes, sin ser delito, y la negativa a identificarse o la alegación de datos falsos o inexactos [LO4-2015, art. 36.6].
• Portar, exhibir o usar armas prohibidas, o armas de modo negligente, temerario o intimidatorio, sin ser infracción penal [LO4-2015, art. 36.10].
• El uso público e indebido de uniformes, insignias o condecoraciones oficiales que pueda generar engaño sobre la condición de quien los use [LO4-2015, art. 36.14].
• El consumo o la tenencia ilícitos de drogas en lugares, vías, establecimientos públicos o transportes colectivos, aunque no estén destinadas al tráfico [LO4-2015, art. 36.16].
• El uso no autorizado de imágenes o datos de autoridades o agentes que pueda poner en peligro su seguridad o la de una operación [LO4-2015, art. 36.23].

Son leves, entre otras [LO4-2015, art. 37]:

• Las faltas de respeto y consideración a un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el ejercicio de sus funciones, sin ser infracción penal [LO4-2015, art. 37.4].
• La ocupación de inmuebles ajenos contra la voluntad de su titular, y la ocupación de la vía pública para la venta ambulante no autorizada [LO4-2015, art. 37.7].
• La negligencia en la custodia de la documentación personal, considerándose como tal la tercera y posteriores pérdidas en el plazo de un año [LO4-2015, art. 37.11].
• Los daños o el deslucimiento de bienes de uso o servicio público, sin ser infracción penal [LO4-2015, art. 37.13].
• El consumo de bebidas alcohólicas en lugares públicos cuando perturbe gravemente la tranquilidad ciudadana [LO4-2015, art. 37.17].

5.4 Sanciones y su graduación

Las infracciones muy graves se sancionarán con multa de 30.001 a 600.000 euros; las graves, de 601 a 30.000 euros, y las leves, de 100 a 600 euros, con estos grados [LO4-2015, art. 39.1]:

• La comisión de la infracción determina la multa en grado mínimo; el grado medio exige al menos una circunstancia: reincidencia en dos años declarada en resolución firme, violencia o intimidación, rostro cubierto o utilización de menores o personas vulnerables [LO4-2015, art. 33.2].
• El grado máximo solo procede cuando los hechos revistan especial gravedad y así se justifique [LO4-2015, art. 33.2]; la multa leve se determina directamente según esas circunstancias y criterios [LO4-2015, art. 33.3].
• Son sanciones accesorias la retirada de armas y licencias, el comiso, la suspensión de licencias y la clausura de establecimientos, estas dos de seis meses y un día a dos años por muy graves y hasta seis meses por graves, en las materias del capítulo IV [LO4-2015, art. 39.2].

5.5 Prescripción

Plazos de prescripción [LO4-2015, art. 38.1; LO4-2015, art. 40.1]:

• La prescripción de las infracciones se computa desde el día de su comisión [LO4-2015, art. 38.2] y se interrumpe por cualquier actuación administrativa conocida por el interesado; se reanuda si el procedimiento está paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable [LO4-2015, art. 38.3].
• La de las sanciones se computa desde el día siguiente a la firmeza en vía administrativa [LO4-2015, art. 40.1].

5.6 Reparación, registro y procedimiento

• La responsabilidad civil derivada de la infracción es siempre solidaria entre los causantes del daño [LO4-2015, art. 42.2], y de los daños de un menor de dieciocho años no emancipado responden solidariamente sus padres, tutores o guardadores [LO4-2015, art. 42.3].
• El Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana, en el Ministerio del Interior, sirve exclusivamente para apreciar la reincidencia [LO4-2015, art. 43.1]; sus asientos se cancelan de oficio a los tres, dos y un año según sean muy graves, graves o leves [LO4-2015, art. 43.3].
• No pueden sancionarse hechos ya sancionados penal o administrativamente con identidad de sujeto, hecho y fundamento [LO4-2015, art. 45.1]; si pueden ser delito, el órgano pasará el tanto de culpa y se abstendrá de seguir el procedimiento [LO4-2015, art. 45.2].
• En grave riesgo o peligro inminente, los agentes pueden adoptar medidas provisionales antes del procedimiento, que deberán ratificarse en el acuerdo de incoación en el plazo máximo de quince días [LO4-2015, art. 47.2].
• Las medidas provisionales no podrán tener carácter sancionador [LO4-2015, art. 49.1].
• El procedimiento caducará transcurrido un año desde su incoación sin notificar la resolución [LO4-2015, art. 50.1].
• Las denuncias, atestados o actas de los agentes que presenciaron los hechos, previa ratificación si son negados, constituyen base suficiente para resolver, salvo prueba en contrario [LO4-2015, art. 52].
• Las multas deberán pagarse dentro de los quince días siguientes a la firmeza; vencido el plazo, se exigen por el procedimiento de apremio [LO4-2015, art. 53.3].

5.7 Procedimiento abreviado

Notificada la incoación por una infracción grave o leve, el interesado dispone de quince días para pagar voluntariamente con reducción o para alegar [LO4-2015, art. 54.1]. El procedimiento abreviado no se aplica a las infracciones muy graves [LO4-2015, art. 54.2]. El pago en plazo supone la reducción del 50 por ciento de la multa, la renuncia a alegar y la terminación del procedimiento sin resolución expresa, recurrible solo ante la jurisdicción contencioso-administrativa [LO4-2015, art. 54.3].