Tema 14. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Las Policías Autonómicas. La colaboración y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de seguridad.

Regula el tema la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LO2-1986), en sus artículos 9 a 50: las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (arts. 9 a 15), la Policía Judicial (arts. 29 a 36), las Policías de las Comunidades Autónomas (arts. 37 a 47) y los órganos de coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas (arts. 48 a 50) [LO2-1986, art. 9; LO2-1986, art. 29.1; LO2-1986, art. 37.1; LO2-1986, art. 48.1]. Los artículos 16 a 28 aparecen en el fichero como derogados y no se resumen.

1. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado

1.1. Composición y naturaleza

Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado ejercen sus funciones en todo el territorio nacional y están integradas por [LO2-1986, art. 9]:

• En tiempo de guerra y durante el estado de sitio, la Guardia Civil depende exclusivamente del Ministro de Defensa [LO2-1986, art. 9.b)].

1.2. Mando

• Corresponde al Ministro del Interior la administración general de la seguridad ciudadana y el mando superior de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, así como la responsabilidad de las relaciones de colaboración y auxilio con las autoridades policiales de otros países, conforme a los Tratados y Acuerdos Internacionales [LO2-1986, art. 10.1].
• Bajo la inmediata autoridad del Ministro del Interior, ese mando lo ejerce el Director de la Seguridad del Estado, del que dependen directamente las Direcciones Generales de la Guardia Civil y de la Policía, a través de las cuales coordina la actuación de los Cuerpos [LO2-1986, art. 10.2].
• En cada provincia, el Gobernador Civil ejerce el mando directo, con sujeción a las directrices de los órganos anteriores [LO2-1986, art. 10.3].
• Todo ello sin perjuicio de la dependencia funcional de las unidades de Policía Judicial respecto de Jueces, Tribunales y Ministerio Fiscal en la averiguación del delito y el descubrimiento y aseguramiento del delincuente [LO2-1986, art. 10.3].

1.3. Misión y funciones comunes

Su misión es proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana mediante estas funciones [LO2-1986, art. 11.1]:

• a) Velar por el cumplimiento de las leyes y disposiciones generales, ejecutando las órdenes de las autoridades [LO2-1986, art. 11.1.a)].
• b) Auxiliar y proteger a las personas y asegurar la conservación y custodia de los bienes en situación de peligro por cualquier causa [LO2-1986, art. 11.1.b)].
• c) Vigilar y proteger los edificios e instalaciones públicos que lo requieran [LO2-1986, art. 11.1.c)].
• d) Velar por la protección y seguridad de altas personalidades [LO2-1986, art. 11.1.d)].
• e) Mantener y restablecer, en su caso, el orden y la seguridad ciudadana [LO2-1986, art. 11.1.e)].
• f) Prevenir la comisión de actos delictivos [LO2-1986, art. 11.1.f)].
• g) Investigar los delitos para descubrir y detener a los presuntos culpables, asegurar los instrumentos, efectos y pruebas del delito poniéndolos a disposición del Juez o Tribunal competente, y elaborar los informes técnicos y periciales procedentes [LO2-1986, art. 11.1.g)].
• h) Captar, recibir y analizar datos de interés para el orden y la seguridad pública, y estudiar, planificar y ejecutar los métodos y técnicas de prevención de la delincuencia [LO2-1986, art. 11.1.h)].
• i) Colaborar con los servicios de protección civil en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, en los términos de la legislación de protección civil [LO2-1986, art. 11.1.i)].

1.4. Distribución territorial de competencias

Las funciones comunes se reparten territorialmente así [LO2-1986, art. 11.2]:

• El Cuerpo Nacional de Policía puede ejercer en todo el territorio nacional las funciones de investigación y de coordinación de los datos de las letras g) y h) del apartado 1 [LO2-1986, art. 11.3].
• La Guardia Civil, para el desempeño de sus competencias propias, puede realizar las investigaciones procedentes en todo el territorio nacional, cuando fuere preciso [LO2-1986, art. 11.3].
• En todo caso de actuación fuera de su ámbito territorial, los miembros de cada Cuerpo deben dar cuenta al otro [LO2-1986, art. 11.3].
• Ambos Cuerpos deben actuar fuera de su ámbito competencial por mandato judicial o del Ministerio Fiscal o, en casos excepcionales, cuando lo requiera la debida eficacia; en ambos supuestos lo comunicarán de inmediato al Gobernador civil y a los mandos con competencia territorial o material [LO2-1986, art. 11.4].
• El Gobernador civil puede ordenar la continuación de las actuaciones o su pase al Cuerpo competente, salvo cuando se actúe por mandato judicial o del Ministerio Fiscal [LO2-1986, art. 11.4].
• En caso de conflicto de competencias, positivo o negativo, se hace cargo del servicio el Cuerpo que haya realizado las primeras actuaciones, hasta que resuelva el Gobernador civil o las instancias superiores del Ministerio del Interior, sin perjuicio de lo dispuesto para la Policía Judicial [LO2-1986, art. 11.5].
• Para la óptima utilización de medios y racional distribución de efectivos, el Ministerio del Interior puede ordenar que cualquiera de los Cuerpos asuma, en zonas o núcleos determinados, todas o algunas de las funciones exclusivas del otro [LO2-1986, art. 11.6].

1.5. Distribución material de competencias

Además de las funciones comunes, el artículo 12 reparte estas competencias [LO2-1986, art. 12.1]:

• Ambos Cuerpos están obligados a la cooperación recíproca en sus competencias [LO2-1986, art. 12.2].
• Las dependencias de ambos Cuerpos actúan recíprocamente como oficinas para la recepción y tramitación de los documentos dirigidos a las autoridades de cualquiera de los dos Institutos [LO2-1986, art. 12.3].

1.6. Régimen de la Guardia Civil

• Se estructura jerárquicamente según los diferentes empleos, de conformidad con su naturaleza militar [LO2-1986, art. 13.1].
• Su régimen estatutario es el establecido en esta ley, en sus normas de desarrollo y en el ordenamiento militar [LO2-1986, art. 13.2].

El reparto de competencias ministeriales sobre la Guardia Civil es el siguiente [LO2-1986, art. 14]:

• Régimen disciplinario: por su condición de instituto armado de naturaleza militar, se rige por su normativa específica; cuando actúe en misiones de carácter militar o su personal se integre en unidades militares, se aplica el régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas [LO2-1986, art. 15.1].
• La sanción de separación del servicio la impone en todo caso el Ministro de Defensa, a propuesta del de Interior [LO2-1986, art. 15.1].
• Sus miembros no pueden pertenecer a partidos políticos o sindicatos ni hacer peticiones colectivas; individualmente pueden ejercer el derecho de petición según su legislación específica [LO2-1986, art. 15.2].

2. La Policía Judicial

2.1. Ejercicio y organización

• Las funciones de Policía Judicial del artículo 126 de la Constitución las ejercen las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado a través de las Unidades reguladas en este capítulo [LO2-1986, art. 29.1].
• El personal de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales tiene carácter colaborador en esta función [LO2-1986, art. 29.2].
• El Ministerio del Interior organiza Unidades de Policía Judicial con funcionarios con formación especializada, atendiendo a criterios territoriales y de especialización delictual; les corresponde esta función con carácter permanente y especial [LO2-1986, art. 30.1].
• Pueden adscribirse, en todo o en parte, a determinados Juzgados y Tribunales, oído el Consejo General del Poder Judicial, y al Ministerio Fiscal, oído el Fiscal General del Estado [LO2-1986, art. 30.2].

2.2. Dependencia y estatuto de sus miembros

• Dependen orgánicamente del Ministerio del Interior y funcionalmente de los Jueces, Tribunales o Ministerio Fiscal que conozcan del asunto investigado [LO2-1986, art. 31.1].
• Los Jueces o Presidentes de órganos penales y los Fiscales Jefes pueden solicitar la intervención de estas Unidades por conducto del Presidente del Tribunal Supremo, de los Presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia o del Fiscal General del Estado, respectivamente [LO2-1986, art. 31.2].
• La especialización se cursa en los Centros de Formación y Perfeccionamiento de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, con participación de la Judicatura y del Ministerio Fiscal, o, complementariamente, en el Centro de Estudios Judiciales; el diploma es requisito necesario para ocupar puestos en estas Unidades [LO2-1986, art. 32].
• Desempeñan la función con carácter exclusivo, sin perjuicio de las misiones de prevención de la delincuencia y demás que se les encomienden cuando las circunstancias lo requieran [LO2-1986, art. 33].
• No pueden ser removidos o apartados de la investigación encomendada hasta que finalice o termine la fase del procedimiento que la originó, salvo por decisión o con autorización del Juez o Fiscal competente [LO2-1986, art. 34.1].
• En las diligencias encargadas y supervisadas por Jueces, Tribunales o Fiscales de lo Penal son comisionados de estos y pueden requerir el auxilio de las autoridades y, en su caso, de los particulares [LO2-1986, art. 34.2].
• Salvo lo dispuesto en este capítulo, su régimen funcionarial es el de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado [LO2-1986, art. 36].

2.3. Facultades de Jueces, Tribunales y Fiscales

Respecto de los funcionarios adscritos y de los del artículo 31.2, los Jueces y Tribunales de lo Penal y el Ministerio Fiscal [LO2-1986, art. 35]:

• a) Les dan las órdenes e instrucciones necesarias, en ejecución de las normas de Enjuiciamiento Criminal y del Estatuto del Ministerio Fiscal [LO2-1986, art. 35.a)].
• b) Determinan el contenido y circunstancias de las actuaciones [LO2-1986, art. 35.b)].
• c) Controlan la ejecución, en cuanto a la forma y los resultados [LO2-1986, art. 35.c)].
• d) Pueden instar el ejercicio de la potestad disciplinaria, emitiendo los informes que exija el expediente, y reciben los testimonios de las resoluciones recaídas [LO2-1986, art. 35.d)].

3. Las Policías Autonómicas

3.1. Creación y funciones

• Las Comunidades Autónomas en cuyos Estatutos esté previsto pueden crear Cuerpos de Policía para las funciones de vigilancia y protección del artículo 148.1.22 de la Constitución y las demás que les atribuye esta ley [LO2-1986, art. 37.1].
• Las que no la usen pueden ejercer esas funciones conforme a los artículos 39 y 47 [LO2-1986, art. 37.2].
• Aquellas cuyos Estatutos no prevean la creación de Cuerpos de Policía pueden ejercer también esas funciones mediante acuerdos de cooperación específica con el Estado [LO2-1986, art. 37.3].

Las Comunidades con Policía propia pueden ejercer tres grupos de funciones [LO2-1986, art. 38]:

Propias [LO2-1986, art. 38.1]:

• a) Velar por el cumplimiento de las disposiciones y órdenes singulares de los órganos de la Comunidad Autónoma [LO2-1986, art. 38.1.a)].
• b) Vigilancia y protección de personas, órganos, edificios, establecimientos y dependencias de la Comunidad y de sus entes instrumentales, garantizando el funcionamiento de las instalaciones y la seguridad de los usuarios [LO2-1986, art. 38.1.b)].
• c) Inspección de las actividades sometidas a la ordenación o disciplina de la Comunidad, denunciando toda actividad ilícita [LO2-1986, art. 38.1.c)].
• d) Uso de la coacción para la ejecución forzosa de los actos o disposiciones de la Comunidad [LO2-1986, art. 38.1.d)].

En colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado [LO2-1986, art. 38.2]:

• a) Velar por el cumplimiento de las leyes y disposiciones del Estado y garantizar el funcionamiento de los servicios públicos esenciales [LO2-1986, art. 38.2.a)].
• b) Participar en las funciones de Policía Judicial en la forma del artículo 29.2 [LO2-1986, art. 38.2.b)].
• c) Vigilar los espacios públicos, proteger las manifestaciones y mantener el orden en grandes concentraciones humanas; esta función corresponde con carácter prioritario a la Policía autonómica, sin perjuicio de la intervención estatal a requerimiento de las autoridades autonómicas o por decisión de las autoridades estatales [LO2-1986, art. 38.2.c)].

De prestación simultánea e indiferenciada con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado [LO2-1986, art. 38.3]:

• a) Cooperación a la resolución amistosa de los conflictos privados cuando sean requeridos [LO2-1986, art. 38.3.a)].
• b) Auxilio en accidente, catástrofe o calamidad pública, participando en la ejecución de los planes de protección civil [LO2-1986, art. 38.3.b)].
• c) Velar por la conservación de la naturaleza y medio ambiente, igual que la Guardia Civil en el artículo 12.1.B.e) [LO2-1986, art. 38.3.c)].

3.2. Coordinación de las Policías Locales por las Comunidades Autónomas

Corresponde a las Comunidades Autónomas coordinar la actuación de las Policías Locales en su territorio mediante estas funciones [LO2-1986, art. 39]:

• a) Establecer las normas-marco a las que se ajustarán los Reglamentos de Policías Locales [LO2-1986, art. 39.a)].
• b) Establecer o propiciar la homogeneización de los Cuerpos de Policías Locales en medios técnicos, uniformes y retribuciones [LO2-1986, art. 39.b)].
• c) Fijar los criterios de selección, formación, promoción y movilidad, con un nivel educativo que en ningún caso puede ser inferior a graduado escolar [LO2-1986, art. 39.c)].
• d) Coordinar la formación profesional mediante Escuelas de Formación de Mandos y de Formación Básica [LO2-1986, art. 39.d)].

3.3. Régimen estatutario y organización

• Su régimen estatutario se determina, conforme al artículo 149.1.18 de la Constitución, por los principios generales del título I de esta ley, por este capítulo, por los Estatutos de Autonomía y la legislación autonómica y por los Reglamentos de cada Cuerpo [LO2-1986, art. 40].
• La creación, modificación y supresión de los Cuerpos corresponde a los órganos de cada Comunidad, previo informe del Consejo de Política de Seguridad (art. 48) [LO2-1986, art. 41.1].
• Son Institutos armados de naturaleza civil, con estructura y organización jerarquizada [LO2-1986, art. 41.2].
• Deben vestir el uniforme reglamentario, salvo casos excepcionales autorizados por las Juntas de Seguridad [LO2-1986, art. 41.3].
• Pueden portar armas de fuego; la licencia de armas la otorga en todo caso el Gobierno de la Nación [LO2-1986, art. 41.4].
• Solo actúan en el ámbito territorial de su Comunidad, salvo en situaciones de emergencia, previo requerimiento de las autoridades estatales [LO2-1986, art. 42].
• Cuando protejan a autoridades públicas de la Comunidad, pueden actuar fuera de su territorio previa autorización del Ministerio del Interior y, cuando proceda, comunicación al órgano de gobierno de la Comunidad [LO2-1986, art. 42].
• La selección, el ingreso, la promoción y la formación los regulan y organizan las respectivas Comunidades Autónomas, sin perjuicio de sus Estatutos [LO2-1986, art. 44].

3.4. Mandos

• Los designan las autoridades de la Comunidad entre «Jefes, Oficiales y Mandos» de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado [LO2-1986, art. 43.1].
• Durante su permanencia pasan a la situación que reglamentariamente corresponda en su Arma o Cuerpo de procedencia, al que pueden reintegrarse en cualquier momento que lo soliciten [LO2-1986, art. 43.2].
• Un porcentaje de vacantes de mando puede cubrirse por promoción interna entre miembros del propio Cuerpo, en el número y condiciones que determine el Consejo de Política de Seguridad [LO2-1986, art. 43.3].
• Una vez designados y antes de su adscripción, deben realizar un «curso de especialización homologado por el Ministerio del Interior» para el mando de estos Cuerpos [LO2-1986, art. 43.4].

4. Colaboración y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas

4.1. Auxilio, concurrencia y adscripción de unidades

• Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y de las Policías autonómicas deben prestarse mutuo auxilio e información recíproca [LO2-1986, art. 45].
• Si una Comunidad que puede crear Policía no dispone de medios suficientes para las funciones del artículo 38.1 y 2.c), puede recabar, a través de las autoridades del Estado, el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado; las autoridades gubernativas estatales determinan el modo y forma, y las fuerzas estatales actúan bajo el mando de sus Jefes naturales [LO2-1986, art. 46.1].
• En el resto de casos, cuando concurran simultáneamente en un servicio miembros estatales y autonómicos, los Mandos estatales asumen la dirección de la operación [LO2-1986, art. 46.2].

Las Comunidades del artículo 37.2 pueden solicitar al Gobierno, a través del Ministerio del Interior, la adscripción de Unidades del Cuerpo Nacional de Policía para las funciones del artículo 38.1, mediante acuerdos de colaboración específicos que respetarán estos principios [LO2-1986, art. 47]:

• Se adscriben Unidades operativas completas, no miembros individuales [LO2-1986, art. 47].
• Dependen funcionalmente de las autoridades de la Comunidad y orgánicamente del Ministerio del Interior [LO2-1986, art. 47].
• Actúan siempre bajo el mando de sus Jefes naturales [LO2-1986, art. 47].
• Pueden ser reemplazadas en cualquier momento a iniciativa de las autoridades estatales, oídas las de la Comunidad [LO2-1986, art. 47].

4.2. Órganos de coordinación

Órganos de coordinación [LO2-1986, art. 48.1; LO2-1986, art. 49.1; LO2-1986, art. 50.1]:

Competencias del Consejo de Política de Seguridad [LO2-1986, art. 48.2]:

• Aprobar los planes de coordinación en materia de seguridad y de infraestructura policial [LO2-1986, art. 48.2].
• Informar las plantillas de las Policías autonómicas y sus modificaciones; puede establecer el número máximo de efectivos [LO2-1986, art. 48.2].
• Aprobar directivas y recomendaciones de carácter general [LO2-1986, art. 48.2].
• Informar las disposiciones autonómicas sobre sus Cuerpos de Policía y la de creación de estos [LO2-1986, art. 48.2].
• Informar los convenios de cooperación en materia de seguridad entre el Estado y las Comunidades [LO2-1986, art. 48.2].
• Elabora y aprueba su propio Reglamento de régimen interior [LO2-1986, art. 48.3].

Cometidos específicos del Comité de Expertos: elaborar y proponer fórmulas de coordinación, preparar acuerdos de cooperación, proponer programas de formación y perfeccionamiento de las Policías y elaborar planes de actuación conjunta [LO2-1986, art. 49.1]. Su composición y funcionamiento los determina el Reglamento de régimen interior del Consejo [LO2-1986, art. 49.2].

La Junta de Seguridad resuelve las incidencias de la colaboración entre miembros estatales y autonómicos; las autoridades autonómicas y los Gobernadores civiles deben informarla periódicamente de las deficiencias de coordinación, mutuo auxilio e información recíproca, indicando las medidas para corregirlas [LO2-1986, art. 50.2].