Tema 48. El proceso contencioso-administrativo: objeto, tipos, partes, órganos competentes. El procedimiento para la protección de los derechos fundamentales.

El proceso contencioso-administrativo se regula en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA): sus Juzgados y Tribunales conocen de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación [LJCA, art. 1.1]. El rango del tema es muy amplio (unos 98 artículos): este resumen sigue el orden del título (objeto, tipos, partes y órganos, más el procedimiento de derechos fundamentales) y prioriza lo más preguntado (ámbito, competencias, legitimación y plazos), con un repaso breve de la tramitación ordinaria y del procedimiento abreviado; deja fuera el detalle del expediente, la prueba, la vista y la composición de las Salas, y las autorizaciones de los arts. 122 bis y 122 ter [LJCA, art. 46.1; LJCA, art. 78.1].

1. Objeto del proceso

Ámbito del orden jurisdiccional

A efectos de la LJCA son Administraciones públicas [LJCA, art. 1.2]:

• La Administración General del Estado [LJCA, art. 1.2.a)].
• Las Administraciones de las Comunidades Autónomas [LJCA, art. 1.2.b)].
• Las Entidades que integran la Administración local [LJCA, art. 1.2.c)].
• Las Entidades de Derecho público dependientes o vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales [LJCA, art. 1.2.d)].

También conoce de los actos de personal, administración y gestión patrimonial del Congreso, el Senado, el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo, las Asambleas Legislativas autonómicas y sus instituciones análogas, de los del Consejo General del Poder Judicial y de la actuación de la Administración electoral [LJCA, art. 1.3].

El orden contencioso-administrativo conoce además de estas cuestiones [LJCA, art. 2]:

• La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones procedentes en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno autonómicos, cualquiera que fuese su naturaleza [LJCA, art. 2.a)].
• Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas [LJCA, art. 2.b)].
• Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas [LJCA, art. 2.c)].
• Los actos de control de la Administración concedente sobre los de los concesionarios de servicios públicos que impliquen ejercicio de potestades administrativas [LJCA, art. 2.d)].
• La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, que no pueden ser demandadas por este motivo ante los órdenes civil o social, aunque en el daño concurran con particulares o tengan un seguro de responsabilidad [LJCA, art. 2.e)].
• Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley [LJCA, art. 2.f)].

No corresponden a este orden [LJCA, art. 3]:

• Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública [LJCA, art. 3.a)].
• El recurso contencioso-disciplinario militar [LJCA, art. 3.b)].
• Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración [LJCA, art. 3.c)].
• Los recursos directos o indirectos contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponden en exclusiva al Tribunal Constitucional [LJCA, art. 3.d)].

La competencia se extiende a las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo directamente relacionadas con un recurso, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales; la decisión no produce efectos fuera del proceso ni vincula al orden jurisdiccional correspondiente [LJCA, art. 4].

La Jurisdicción Contencioso-administrativa es improrrogable; sus órganos aprecian de oficio la falta de jurisdicción, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por plazo común de diez días [LJCA, art. 5.1 y 2]. Si se declara la falta de jurisdicción y la nueva demanda se presenta ante el orden indicado en un mes desde la notificación, se entiende presentada en la fecha en que se inició el plazo para recurrir, en los términos del art. 5.3 [LJCA, art. 5.3].

Actividad administrativa impugnable

El recurso es admisible contra las disposiciones de carácter general y contra los actos expresos y presuntos que pongan fin a la vía administrativa, sean definitivos o de trámite; los de trámite solo si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos [LJCA, art. 25.1]. También cabe contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho [LJCA, art. 25.2].

• Impugnación indirecta: además del recurso directo contra disposiciones generales, cabe impugnar los actos de aplicación alegando que la disposición no es conforme a Derecho, aunque no se impugnara directamente o se desestimara el recurso directo [LJCA, art. 26].
• Actos no impugnables: los que reproducen otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma [LJCA, art. 28].
• Inactividad prestacional: si la Administración está obligada a una prestación concreta a favor de personas determinadas y no cumple ni llega a un acuerdo en tres meses desde la reclamación, los interesados pueden recurrir [LJCA, art. 29.1].
• Inejecución de actos firmes: si la ejecución no se produce en un mes desde la petición, puede recurrirse por el procedimiento abreviado del art. 78 [LJCA, art. 29.2].
• Vía de hecho: el interesado puede requerir a la Administración que cese; si no se formula la intimación o no se atiende en los diez días siguientes, puede recurrir directamente [LJCA, art. 30].

Pretensiones de las partes

El demandante puede pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de actos y disposiciones, y también el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y su pleno restablecimiento, incluida la indemnización de daños y perjuicios cuando proceda [LJCA, art. 31]. Frente a la inactividad puede pedir la condena al cumplimiento de las obligaciones en sus concretos términos; frente a la vía de hecho, que se declare contraria a Derecho, que se ordene su cese y las demás medidas del art. 31.2 [LJCA, art. 32].

Son acumulables las pretensiones sobre un mismo acto, disposición o actuación y las referidas a varios conectados directamente [LJCA, art. 34]. La cuantía la determina el valor económico de la pretensión; con varios demandantes se atiende a la de cada uno, no a la suma [LJCA, art. 41.1 y 2].

2. Tipos de procedimiento

Procedimiento ordinario

En los litigios entre Administraciones no cabe recurso en vía administrativa, pero la recurrente puede requerir antes a la otra; el requerimiento se hace en dos meses y se entiende rechazado si no se contesta en el mes siguiente a su recepción [LJCA, art. 44.1, 2 y 3]. El recurso se inicia por un escrito reducido a citar lo que se impugna y pedir que se tenga por interpuesto, salvo que la Ley disponga otra cosa [LJCA, art. 45.1]. Los plazos de interposición son [LJCA, art. 46]:

Tras la interposición, el letrado de la Administración de Justicia reclama el expediente, que debe remitirse en el plazo improrrogable de veinte días; si no llega, se reitera y, pasados diez días más, se imponen multas coercitivas de trescientos a mil doscientos euros, reiteradas cada veinte días [LJCA, art. 48.3 y 7]. Los interesados son emplazados para personarse como demandados en nueve días [LJCA, art. 49.1]. La demanda se deduce en veinte días desde la entrega del expediente y la contestación, también en veinte [LJCA, art. 52.1; LJCA, art. 54.1]. La prueba se practica en treinta días y, si se recurre una sanción, el proceso se recibe siempre a prueba cuando haya disconformidad en los hechos [LJCA, art. 60.3 y 4]. La sentencia se dicta en diez días desde que el pleito se declara concluso [LJCA, art. 67.1].

La sentencia declara la inadmisibilidad, la estimación o la desestimación del recurso, con pronunciamiento sobre costas [LJCA, art. 68]. Estima el recurso cuando hay cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder: el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento [LJCA, art. 70.2]. El proceso puede terminar también por desistimiento, allanamiento, reconocimiento en vía administrativa de las pretensiones o acuerdo de las partes [LJCA, art. 74.1; LJCA, art. 75.1; LJCA, art. 76.1; LJCA, art. 77.3].

Procedimiento abreviado

Por él conocen los Juzgados y, en su caso, los Juzgados Centrales de los asuntos de su competencia sobre personal al servicio de las Administraciones, extranjería, inadmisión de asilo político, disciplina deportiva en materia de dopaje y de todos aquellos cuya cuantía no supere los 30.000 euros [LJCA, art. 78.1]. Se inicia por demanda; admitida, se cita a vista y se pide el expediente con al menos quince días de antelación [LJCA, art. 78.2 y 3]. Si no comparece nadie o solo el demandado, el actor se tiene por desistido y se le condena en costas; si solo comparece el actor, la vista sigue sin el demandado [LJCA, art. 78.5]. La sentencia se dicta en diez días desde la vista o de forma oral al terminarla [LJCA, art. 78.20].

Procedimientos especiales

• Cuestión de ilegalidad: el órgano que anula un acto por ilegalidad de la disposición general aplicada la plantea, por auto, en los cinco días siguientes a la firmeza de la sentencia, ante el tribunal competente para el recurso directo [LJCA, art. 27.1; LJCA, art. 123.1].
• Suspensión administrativa de acuerdos: el recurso o el traslado del acuerdo suspendido se presenta en los diez días siguientes al acto de suspensión o en el que fije la Ley [LJCA, art. 127.2].
• Garantía de la unidad de mercado: lo interpone la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en dos meses y su tramitación es preferente [LJCA, art. 127 bis.1 y 2; LJCA, art. 127 ter.9].
• Extinción de partidos políticos: sigue el art. 78 con especialidades y el Ministerio Fiscal es parte [LJCA, art. 127 quinquies].
• Medidas sanitarias urgentes: las autorizaciones o ratificaciones se tramitan con preferencia, con el Ministerio Fiscal como parte, y se resuelven por auto en tres días naturales como máximo [LJCA, art. 122 quater]. Ese artículo remite también a los arts. 10.8 y 11.1.i), que en el fichero figuran como anulados [LJCA, art. 10.8; LJCA, art. 11.1.i)].

3. Partes

Capacidad procesal

Además de quienes la tengan según la Ley de Enjuiciamiento Civil, tienen capacidad procesal los menores de edad para defender los derechos e intereses legítimos cuya actuación les permita el ordenamiento sin asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela; los grupos de afectados, uniones sin personalidad y patrimonios independientes la tienen cuando la Ley lo declare expresamente [LJCA, art. 18].

Legitimación

Están legitimados, entre otros [LJCA, art. 19.1]:

• Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo [LJCA, art. 19.1.a)].
• Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos del art. 18 afectados o legalmente habilitados para defender derechos e intereses legítimos colectivos [LJCA, art. 19.1.b)].
• La Administración del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades locales territoriales, para impugnar actos y disposiciones de otras Administraciones en los términos de cada letra [LJCA, art. 19.1.c), d) y e)].
• El Ministerio Fiscal, para intervenir en los procesos que determine la Ley [LJCA, art. 19.1.f)].
• Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes [LJCA, art. 19.1.h)].
• Los sindicatos, en nombre e interés del personal funcionario y estatutario afiliado que lo autorice, en defensa de sus derechos individuales [LJCA, art. 19.1.k)].

La Administración autora de un acto puede impugnarlo previa declaración de lesividad para el interés público [LJCA, art. 19.2; LJCA, art. 43]. No pueden recurrir la actividad de una Administración sus propios órganos y los miembros de sus órganos colegiados (salvo que una Ley lo autorice), los particulares que obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella, ni sus entidades de Derecho público dependientes o vinculadas, salvo las dotadas por Ley de un estatuto específico de autonomía [LJCA, art. 20].

Parte demandada

Son parte demandada las Administraciones públicas u órganos del art. 1.3 contra cuya actividad se dirija el recurso, las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación, y las aseguradoras de las Administraciones, que siempre son codemandadas junto a la Administración asegurada [LJCA, art. 21.1]. Si el demandante funda su pretensión en la ilegalidad de una disposición general, también es demandada la Administración autora de esta [LJCA, art. 21.4]. Si la legitimación deriva de una relación jurídica transmisible, el causahabiente puede suceder a la parte en cualquier estado del proceso [LJCA, art. 22].

Representación y defensa

La tabla sale del art. 23 [LJCA, art. 23.1 y 2]. Los funcionarios pueden comparecer por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios en cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles, con uso obligatorio de sistemas electrónicos [LJCA, art. 23.3]. La representación y defensa de las Administraciones se rige por la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas y las normas autonómicas [LJCA, art. 24].

4. Órganos competentes

Órganos y reglas generales

Integran el orden contencioso-administrativo [LJCA, art. 6]:

• Juzgados de lo Contencioso-administrativo [LJCA, art. 6.a)].
• Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo [LJCA, art. 6.b)].
• Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia [LJCA, art. 6.c)].
• Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional [LJCA, art. 6.d)].
• Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo [LJCA, art. 6.e)].

El órgano competente para un asunto lo es también para sus incidencias y para ejecutar sus sentencias; la competencia no es prorrogable y se aprecia incluso de oficio, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por diez días [LJCA, art. 7.1 y 2]. La incompetencia se declara por auto antes de la sentencia, remitiendo las actuaciones al órgano competente y emplazando a las partes para comparecer en diez días [LJCA, art. 7.3]. Salvo disposición expresa en contrario, la competencia por razón de la materia prevalece sobre la fijada por razón del órgano autor del acto [LJCA, art. 13.c)].

Competencia objetiva

La tabla resume los arts. 8, 9, 10, 11 y 12 [LJCA, art. 8.1, 8.2, 8.4 y 8.6; LJCA, art. 9.1; LJCA, art. 10.1 y 10.2; LJCA, art. 11.1 y 11.2; LJCA, art. 12.1, 12.2 y 12.3].

Los Juzgados no conocen de las impugnaciones de instrumentos de planeamiento urbanístico [LJCA, art. 8.1]. Autorizan la entrada en domicilios para la ejecución forzosa de actos administrativos (salvo medidas de protección de menores) y autorizan o ratifican las medidas sanitarias urgentes que limiten derechos fundamentales cuando se plasmen en actos singulares que afecten a particulares identificados [LJCA, art. 8.6]. Las Salas de los Tribunales Superiores conocen además, con carácter residual, de cualesquiera actuaciones no atribuidas expresamente a otros órganos, de los recursos de revisión contra sentencias firmes de los Juzgados y de las cuestiones de competencia entre Juzgados de la Comunidad Autónoma [LJCA, art. 10.1.n), 10.3 y 10.4]. La Audiencia Nacional conoce de los actos de los Ministros aunque se adopten previo informe o acuerdo del Consejo de Ministros [LJCA, art. 11.1.a)].

Competencia territorial

• Regla general: el órgano en cuya circunscripción tenga su sede el órgano autor de la disposición o del acto originario [LJCA, art. 14.1, regla primera].
• Responsabilidad patrimonial, personal, propiedades especiales y sanciones: a elección del demandante, el de su domicilio o el de la sede del órgano autor; si el acto es autonómico o local, la elección se limita a la circunscripción del Tribunal Superior de Justicia donde tenga su sede el órgano autor [LJCA, art. 14.1, regla segunda].
• Urbanismo y expropiación: el órgano donde radiquen los inmuebles afectados [LJCA, art. 14.1, regla tercera].

5. Protección de los derechos fundamentales

El procedimiento de amparo judicial de las libertades y derechos del art. 53.2 de la Constitución se rige por los arts. 114 a 122 y, en lo no previsto, por las normas generales de la Ley; caben las pretensiones de los arts. 31 y 32 si buscan restablecer o preservar los derechos invocados, y su tramitación es preferente a todos los efectos [LJCA, art. 114]. Los recursos directos contra disposiciones generales se anteponen para votación y fallo a cualquier otro, salvo este proceso [LJCA, art. 66].

La tabla resume los arts. 115 a 121 [LJCA, art. 115.1; LJCA, art. 116.1 y 2; LJCA, art. 117.2; LJCA, art. 118; LJCA, art. 119; LJCA, art. 120; LJCA, art. 121.1]. Si la lesión procede de inactividad, de un recurso administrativo potestativo o de una vía de hecho sin requerimiento, los diez días empiezan a contar transcurridos veinte desde la reclamación, el recurso o el inicio de la actuación [LJCA, art. 115.1]. El escrito expresa con precisión el derecho cuya tutela se pide y, de forma concisa, sus argumentos [LJCA, art. 115.2]. La falta de envío del expediente no suspende el curso de los autos [LJCA, art. 116.4].

La sentencia estima el recurso cuando hay infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder, y por ella se vulnera un derecho susceptible de amparo; contra las sentencias de los Juzgados procede siempre la apelación en un solo efecto [LJCA, art. 121.2 y 3].

Derecho de reunión. Si los promotores no aceptan la prohibición o la propuesta de modificación, recurren en las cuarenta y ocho horas siguientes a su notificación; el letrado de la Administración de Justicia convoca en cuatro días improrrogables una audiencia con la Administración, el Ministerio Fiscal y los recurrentes, y el tribunal resuelve sin ulterior recurso, solo para mantener o revocar la prohibición o las modificaciones [LJCA, art. 122].