Tema 8. El procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas. Fases, términos y plazos. Los interesados en un procedimiento administrativo. La revisión del procedimiento administrativo.

Regula el tema la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que tiene por objeto, entre otras materias, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluidos el sancionador y el de responsabilidad patrimonial [L39-2015, art. 1.1]. El fichero trae 107 artículos (arts. 1 a 33 y 53 a 126). Como el rango es muy amplio, el resumen se centra en lo que nombra el título y en lo más preguntado: interesados, plazos y silencio, fases del procedimiento, ejecución y revisión (revisión de oficio y recursos). Se dejan fuera la identificación y firma electrónicas, los registros, las copias y las especialidades sancionadoras y de responsabilidad patrimonial [L39-2015, art. 1.1].

1. El procedimiento administrativo común

• Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario, y de manera motivada, pueden incluirse trámites adicionales o distintos a los de la Ley 39/2015; por reglamento caben especialidades sobre órganos, plazos por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes [L39-2015, art. 1.2].
• La Ley se aplica al sector público: Administración General del Estado, Administraciones de las Comunidades Autónomas, Entidades de la Administración Local y sector público institucional [L39-2015, art. 2.1].
• Son Administraciones Públicas las tres primeras y los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes [L39-2015, art. 2.3].

2. Los interesados en el procedimiento

2.1. Capacidad de obrar

Tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas [L39-2015, art. 3]:

• Las personas físicas o jurídicas que la tengan con arreglo a las normas civiles [L39-2015, art. 3.a)].
• Los menores de edad para los derechos e intereses cuya actuación permita el ordenamiento sin asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela, salvo los menores incapacitados cuando la incapacitación afecte a esos derechos [L39-2015, art. 3.b)].
• Cuando la Ley lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos [L39-2015, art. 3.c)].

2.2. Concepto de interesado

Se consideran interesados [L39-2015, art. 4.1]:

• Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales son titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca [L39-2015, art. 4.2].
• Si la condición deriva de una relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucede en ella cualquiera que sea el estado del procedimiento [L39-2015, art. 4.3].
• La denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado [L39-2015, art. 62.5], ni tampoco la comparecencia en la información pública [L39-2015, art. 83.3].

2.3. Representación y pluralidad

• Los interesados con capacidad de obrar pueden actuar por medio de representante, con quien se entienden las actuaciones salvo manifestación expresa en contra [L39-2015, art. 5.1].
• Debe acreditarse la representación para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos; para los actos de mero trámite se presume [L39-2015, art. 5.3].
• Se acredita por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna, incluido el apoderamiento apud acta o la inscripción en el registro electrónico de apoderamientos [L39-2015, art. 5.4].
• La falta o insuficiente acreditación no impide tener por realizado el acto si se subsana en diez días, o en un plazo superior si las circunstancias lo requieren [L39-2015, art. 5.6].
• Con varios interesados, las actuaciones se hacen con el representante o interesado señalado expresamente y, en su defecto, con el que figure en primer término [L39-2015, art. 7].
• Si en un procedimiento sin publicidad se advierten titulares de derechos o intereses legítimos y directos identificables en el expediente, se les comunica la tramitación [L39-2015, art. 8].
• Están obligados a relacionarse electrónicamente, al menos, las personas jurídicas, las entidades sin personalidad jurídica, los profesionales con colegiación obligatoria, sus representantes y los empleados públicos por razón de su condición [L39-2015, art. 14.2].

2.4. Derechos del interesado

Los interesados tienen derecho, entre otros [L39-2015, art. 53.1]:

• A conocer en cualquier momento el estado de la tramitación, el sentido del silencio, el órgano competente y los actos de trámite, y a obtener copia de los documentos [L39-2015, art. 53.1.a)].
• A identificar a las autoridades y al personal responsables de la tramitación [L39-2015, art. 53.1.b)].
• A no presentar documentos originales, salvo excepción normativa, ni datos ya en poder de las Administraciones [L39-2015, art. 53.1.c); L39-2015, art. 53.1.d)].
• A formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase anterior al trámite de audiencia, y a actuar asistidos de asesor [L39-2015, art. 53.1.e); L39-2015, art. 53.1.g)].

En los procedimientos sancionadores, el presunto responsable tiene además derecho a ser notificado de los hechos, infracciones, posibles sanciones, instructor y autoridad competente, y a la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario [L39-2015, art. 53.2].

3. Términos y plazos

3.1. Obligación de resolver

• La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos; se exceptúan la terminación por pacto o convenio y los procedimientos sometidos solo a declaración responsable o comunicación [L39-2015, art. 21.1].

• El personal y los titulares de los órganos son directamente responsables de resolver en plazo; el incumplimiento da lugar a responsabilidad disciplinaria [L39-2015, art. 21.6].

3.2. Suspensión y ampliación del plazo para resolver

El plazo se podrá suspender, entre otros casos, al requerir al interesado subsanación o documentos, al pedir informes preceptivos (sin exceder de tres meses), por pruebas técnicas o análisis contradictorios y cuando sea indispensable un pronunciamiento judicial previo [L39-2015, art. 22.1]. Se suspenderá en todo caso al requerir una Administración a otra que anule o revise un acto, al acordar actuaciones complementarias y al promoverse la recusación [L39-2015, art. 22.2].

Agotados los medios disponibles, puede acordarse motivadamente la ampliación del plazo máximo, sin superar el establecido para la tramitación [L39-2015, art. 23.1]; contra ese acuerdo no cabe recurso [L39-2015, art. 23.2].

3.3. El silencio administrativo

Iniciados a solicitud del interesado. Como regla, el vencimiento del plazo sin notificar resolución permite entender estimada la solicitud, salvo que una norma con rango de ley o de Derecho de la UE o internacional aplicable en España disponga otra cosa [L39-2015, art. 24.1]. Es desestimatorio en [L39-2015, art. 24.1]:

• El derecho de petición del artículo 29 de la Constitución [L39-2015, art. 24.1].
• Los procedimientos que transfieran facultades sobre el dominio público o el servicio público, los de actividades que puedan dañar el medio ambiente y los de responsabilidad patrimonial [L39-2015, art. 24.1].
• La impugnación de actos y disposiciones y la revisión de oficio a solicitud del interesado; pero si la alzada se interpuso contra una desestimación por silencio y no se resuelve en plazo, se entiende estimada, salvo en las materias anteriores [L39-2015, art. 24.1].

Fuentes de la tabla: [L39-2015, art. 24.2; L39-2015, art. 24.3].

• Los actos por silencio producen efectos desde el vencimiento del plazo y se acreditan por cualquier medio, incluido el certificado, expedido de oficio en quince días [L39-2015, art. 24.4].

Iniciados de oficio. El vencimiento no exime de resolver [L39-2015, art. 25.1]:

• Si podían derivarse derechos o situaciones favorables, los interesados comparecidos pueden entender desestimadas sus pretensiones [L39-2015, art. 25.1.a)].
• En procedimientos sancionadores o de intervención con efectos desfavorables se produce la caducidad [L39-2015, art. 25.1.b)].
• La paralización por causa imputable al interesado interrumpe el cómputo [L39-2015, art. 25.2].

3.4. Cómputo de plazos

Los términos y plazos obligan a las autoridades y al personal y a los interesados [L39-2015, art. 29]. Reglas de cómputo [L39-2015, art. 30]:

• El registro electrónico admite documentos todos los días del año durante las 24 horas; lo presentado en día inhábil se entiende hecho en la primera hora del primer día hábil siguiente [L39-2015, art. 31.2].
• La Administración puede ampliar los plazos hasta la mitad si no se perjudican derechos de tercero [L39-2015, art. 32.1]; la petición y la decisión deben ser antes del vencimiento y no son recurribles [L39-2015, art. 32.3].
• La tramitación de urgencia reduce los plazos a la mitad, salvo los de presentación de solicitudes y recursos [L39-2015, art. 33.1], y su acuerdo no es recurrible [L39-2015, art. 33.2].

4. Fases del procedimiento

4.1. Iniciación

• Los procedimientos se inician de oficio o a solicitud del interesado [L39-2015, art. 54]; antes puede abrirse un período de información o actuaciones previas [L39-2015, art. 55.1].
• De oficio se inician por acuerdo del órgano competente, por propia iniciativa, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia [L39-2015, art. 58].
• Denuncia es el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano un hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio [L39-2015, art. 62.1].
• Medidas provisionales: iniciado el procedimiento, el órgano competente para resolver puede adoptarlas motivadamente para asegurar la eficacia de la resolución [L39-2015, art. 56.1]; las adoptadas antes, por urgencia inaplazable, deben confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación dentro de los quince días siguientes [L39-2015, art. 56.2].
• Si la solicitud no reúne los requisitos, se requiere subsanar en diez días, advirtiendo de que se le tendrá por desistido [L39-2015, art. 68.1]; salvo en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, el plazo puede ampliarse hasta cinco días [L39-2015, art. 68.2].
• La declaración responsable y la comunicación permiten ejercer el derecho o iniciar la actividad desde el día de su presentación, sin perjuicio de la comprobación posterior [L39-2015, art. 69.3]; solo puede exigirse una de las dos [L39-2015, art. 69.6].

4.2. Ordenación

• El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsa de oficio en todos sus trámites [L39-2015, art. 71.1].
• Se guarda el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo orden motivada en contrario [L39-2015, art. 71.2].
• Se acuerdan en un solo acto los trámites que admitan impulso simultáneo [L39-2015, art. 72.1].
• Los trámites de los interesados se cumplen en diez días [L39-2015, art. 73.1]; quien no cumpla puede ser declarado decaído en su derecho, aunque se admite su actuación si se produce antes o dentro del día en que se notifique esa resolución [L39-2015, art. 73.3].
• Las cuestiones incidentales, incluso las de nulidad, no suspenden la tramitación, salvo la recusación [L39-2015, art. 74].

4.3. Instrucción

• Los actos de instrucción se realizan de oficio por el órgano que tramita [L39-2015, art. 75.1], y los interesados pueden alegar en cualquier momento anterior a la audiencia [L39-2015, art. 76.1].
• Prueba: período de no más de treinta días ni menos de diez, y uno extraordinario de hasta diez días a petición de los interesados [L39-2015, art. 77.2]. Solo se rechazan pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias, por resolución motivada [L39-2015, art. 77.3]. Los documentos de funcionarios con condición de autoridad hacen prueba de los hechos que constataron salvo que se acredite lo contrario [L39-2015, art. 77.5].
• Informes: salvo disposición en contrario son facultativos y no vinculantes [L39-2015, art. 80.1] y se emiten en diez días [L39-2015, art. 80.2]; si no llegan, se prosigue, salvo que sea preceptivo [L39-2015, art. 80.3].

• Puede prescindirse de la audiencia si solo constan hechos, alegaciones y pruebas aducidos por el interesado [L39-2015, art. 82.4].

4.4. Finalización

Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia (si no está prohibida), la caducidad y la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas [L39-2015, art. 84.1; L39-2015, art. 84.2].

• Las actuaciones complementarias se practican en no más de quince días, con siete días de alegaciones [L39-2015, art. 87].
• La resolución decide todas las cuestiones; en los procedimientos a solicitud es congruente y no puede agravar la situación inicial [L39-2015, art. 88.1; L39-2015, art. 88.2]. Expresa los recursos, el órgano y el plazo [L39-2015, art. 88.3].
• No cabe abstenerse de resolver por silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales [L39-2015, art. 88.5].
• El desistimiento o la renuncia solo afectan a quien los formula [L39-2015, art. 94.2]; la Administración los acepta de plano salvo que terceros personados insten la continuación en diez días [L39-2015, art. 94.4].
• Caducidad: paralizado por causa del interesado un procedimiento a su solicitud, se le advierte de que en tres meses caducará y, consumido el plazo, se archiva [L39-2015, art. 95.1]. No produce por sí sola la prescripción, pero los procedimientos caducados no interrumpen la prescripción [L39-2015, art. 95.3].
• Tramitación simplificada: se resuelve en treinta días, con alegaciones iniciales de cinco días y audiencia solo si la resolución va a ser desfavorable [L39-2015, art. 96.6].

4.5. Ejecución

• Los actos son inmediatamente ejecutivos, salvo suspensión, resolución sancionadora aún recurrible en vía administrativa, disposición en contrario o necesidad de aprobación superior [L39-2015, art. 98.1].
• La ejecución forzosa exige previo apercibimiento [L39-2015, art. 99]. Sus medios son apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas, eligiendo el menos restrictivo de la libertad individual [L39-2015, art. 100.1; L39-2015, art. 100.2]. Para entrar en un domicilio hace falta consentimiento o autorización judicial [L39-2015, art. 100.3].
• La multa coercitiva es independiente de las sanciones y compatible con ellas [L39-2015, art. 103.2].

5. La revisión de los actos en vía administrativa

5.1. Revisión de oficio

• Nulidad de actos: en cualquier momento, de oficio o a solicitud, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, de actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o no recurridos en plazo, en los supuestos del artículo 47.1 [L39-2015, art. 106.1]. Las disposiciones solo se revisan de oficio [L39-2015, art. 106.2].
• Iniciado de oficio, a los seis meses sin resolución caduca; a solicitud, puede entenderse desestimado [L39-2015, art. 106.5].
• Lesividad: los actos favorables anulables se impugnan ante la jurisdicción contencioso-administrativa previa declaración de lesividad, que no cabe pasados cuatro años desde que se dictó el acto [L39-2015, art. 107.1; L39-2015, art. 107.2]. El procedimiento caduca a los seis meses [L39-2015, art. 107.3]; en la Administración Local la adopta el Pleno [L39-2015, art. 107.5].
• Los actos de gravamen pueden revocarse mientras no haya prescripción [L39-2015, art. 109.1], y los errores materiales, de hecho o aritméticos se rectifican en cualquier momento [L39-2015, art. 109.2].
• No cabe revisión contraria a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes [L39-2015, art. 110].

5.2. Recursos administrativos

• Caben alzada y reposición contra resoluciones y actos de trámite cualificados [L39-2015, art. 112.1]; contra disposiciones generales no cabe recurso administrativo [L39-2015, art. 112.3].
• Ponen fin a la vía administrativa, entre otras, las resoluciones de alzada y las de órganos sin superior jerárquico [L39-2015, art. 114.1].
• Causas de inadmisión: incompetencia (órgano de otra Administración), falta de legitimación, acto no recurrible, plazo transcurrido y falta manifiesta de fundamento [L39-2015, art. 116].
• El recurso no suspende la ejecución [L39-2015, art. 117.1], pero se entiende suspendida si en un mes no se resuelve la solicitud de suspensión [L39-2015, art. 117.3].

Fuentes de la tabla: [L39-2015, art. 121.1; L39-2015, art. 122.1; L39-2015, art. 122.2; L39-2015, art. 123.1; L39-2015, art. 124.1; L39-2015, art. 124.2; L39-2015, art. 125.2; L39-2015, art. 126.3].

• Causas del recurso extraordinario de revisión: error de hecho que resulte del expediente; documentos de valor esencial; documentos o testimonios falsos declarados por sentencia firme; y prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia firme [L39-2015, art. 125.1].