Tema 4. La Constitución española de 1978. La organización territorial del Estado.

El tema se regula en los artículos 137 a 158 de la Constitución española (CE): principios generales, Administración local y Comunidades Autónomas [CE, art. 137; CE, art. 140; CE, art. 143.1]. El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas que se constituyan, y todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses [CE, art. 137].

1. Principios generales

1.1. Solidaridad e igualdad

• El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad del artículo 2 de la Constitución, velando por un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular [CE, art. 138.1].
• Las diferencias entre Estatutos no pueden implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales [CE, art. 138.2].
• Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado [CE, art. 139.1].
• Ninguna autoridad puede adoptar medidas que, directa o indirectamente, obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español [CE, art. 139.2].

1.2. Las tres entidades territoriales

La tabla resume los artículos 140, 141.1, 141.2 y 143.1 [CE, art. 140; CE, art. 141.1; CE, art. 141.2; CE, art. 143.1].

2. La Administración local

2.1. El municipio

• La Constitución garantiza la autonomía de los municipios, que gozan de personalidad jurídica plena [CE, art. 140].
• Su gobierno y administración corresponden a los Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales [CE, art. 140].
• Los Concejales los eligen los vecinos del municipio por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma que establezca la ley [CE, art. 140].
• Los Alcaldes son elegidos por los Concejales o por los vecinos [CE, art. 140].
• La ley regula las condiciones en que procede el régimen del concejo abierto [CE, art. 140].

2.2. La provincia y las islas

• La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado [CE, art. 141.1].
• Cualquier alteración de los límites provinciales debe aprobarla las Cortes Generales mediante ley orgánica [CE, art. 141.1].
• El gobierno y la administración autónoma de las provincias se encomiendan a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo [CE, art. 141.2].
• Pueden crearse agrupaciones de municipios diferentes de la provincia [CE, art. 141.3].
• En los archipiélagos, las islas tienen además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos [CE, art. 141.4].

2.3. Haciendas locales

• Las Haciendas locales deben disponer de medios suficientes para las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones [CE, art. 142].
• Se nutren fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas [CE, art. 142].

3. Las Comunidades Autónomas

3.1. Acceso a la autonomía: vía del artículo 143

• En ejercicio del derecho a la autonomía del artículo 2, pueden acceder al autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica [CE, art. 143.1].
• La iniciativa corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla [CE, art. 143.2].
• Estos requisitos deben cumplirse en seis meses desde el primer acuerdo de alguna de las Corporaciones locales interesadas [CE, art. 143.2].
• Si la iniciativa no prospera, solo puede reiterarse pasados cinco años [CE, art. 143.3].
• El proyecto de Estatuto lo elabora una asamblea formada por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas, y se eleva a las Cortes Generales para su tramitación como ley [CE, art. 146].

3.2. Supuestos especiales del artículo 144

Las Cortes Generales, mediante ley orgánica y por motivos de interés nacional, pueden [CE, art. 144]:

• Autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma cuyo ámbito no supere el de una provincia y que no reúna las condiciones del artículo 143.1 [CE, art. 144.a)].
• Autorizar o acordar un Estatuto para territorios no integrados en la organización provincial [CE, art. 144.b)].
• Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales del artículo 143.2 [CE, art. 144.c)].

3.3. Vía del artículo 151

No es preciso esperar los cinco años del artículo 148.2 cuando la iniciativa, dentro del plazo del artículo 143.2, la acuerdan, además de las Diputaciones u órganos interinsulares, las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia que representen al menos la mayoría del censo electoral de cada una, y se ratifica en referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia [CE, art. 151.1].

El Estatuto se elabora entonces así [CE, art. 151.2]:

• El Gobierno convoca a todos los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones afectadas para que se constituyan en Asamblea, que aprueba el proyecto por mayoría absoluta de sus miembros [CE, art. 151.2].
• El proyecto se remite a la Comisión Constitucional del Congreso, que en dos meses lo examina con una delegación de la Asamblea para fijar de común acuerdo su formulación definitiva [CE, art. 151.2].
• Si hay acuerdo, el texto se somete a referéndum en las provincias afectadas [CE, art. 151.2].
• Aprobado en cada provincia por la mayoría de los votos válidamente emitidos, se eleva a las Cortes, cuyos plenos deciden mediante un voto de ratificación; después, el Rey lo sanciona y promulga como ley [CE, art. 151.2].
• Si no hay acuerdo, el proyecto se tramita como proyecto de ley ante las Cortes, y el texto aprobado se somete a referéndum en las provincias afectadas [CE, art. 151.2].

• En los casos 4 y 5, que una o varias provincias no aprueben el proyecto no impide constituir la Comunidad entre las restantes, en la forma que fije la ley orgánica del apartado 1 [CE, art. 151.3].

3.4. Límites a la relación entre Comunidades

• En ningún caso se admite la federación de Comunidades Autónomas [CE, art. 145.1].
• Los Estatutos pueden prever los supuestos, requisitos y términos de los convenios entre Comunidades para la gestión y prestación de servicios propios, y el carácter y efectos de su comunicación a las Cortes Generales [CE, art. 145.2].
• Los demás acuerdos de cooperación entre Comunidades necesitan autorización de las Cortes Generales [CE, art. 145.2].

4. Los Estatutos de Autonomía

4.1. Naturaleza y contenido

• Dentro de los términos de la Constitución, los Estatutos son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, y el Estado los reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico [CE, art. 147.1].

Los Estatutos deben contener [CE, art. 147.2]:

• La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica [CE, art. 147.2.a)].
• La delimitación de su territorio [CE, art. 147.2.b)].
• La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias [CE, art. 147.2.c)].
• Las competencias asumidas dentro del marco constitucional y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes [CE, art. 147.2.d)].

4.2. Reforma

La tabla sale de los dos artículos citados [CE, art. 147.3; CE, art. 152.2].

4.3. Organización institucional de las Comunidades del artículo 151

En los Estatutos aprobados por la vía del artículo 151, la organización institucional se basa en tres órganos [CE, art. 152.1]:

• Una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal, con un sistema de representación proporcional que asegure además la representación de las diversas zonas del territorio [CE, art. 152.1].
• Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas [CE, art. 152.1].
• Un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la Comunidad y la ordinaria del Estado en ella [CE, art. 152.1].
• El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno son políticamente responsables ante la Asamblea [CE, art. 152.1].
• Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo, culmina la organización judicial en el territorio de la Comunidad [CE, art. 152.1].
• Sin perjuicio del artículo 123, las sucesivas instancias procesales se agotan ante órganos judiciales radicados en la misma Comunidad en que esté el órgano competente en primera instancia [CE, art. 152.1].
• Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos pueden establecer circunscripciones territoriales propias con plena personalidad jurídica [CE, art. 152.3].

5. La distribución de competencias

5.1. Competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas

Las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en estas materias [CE, art. 148.1]:

• Organización de sus instituciones de autogobierno; alteraciones de los términos municipales y funciones del Estado sobre las Corporaciones locales cuya transferencia autorice la legislación de Régimen Local [CE, art. 148.1.1.ª; CE, art. 148.1.2.ª].
• Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; obras públicas de interés de la Comunidad en su territorio [CE, art. 148.1.3.ª; CE, art. 148.1.4.ª].
• Ferrocarriles y carreteras con itinerario íntegro en la Comunidad y transporte por estos medios o por cable; puertos de refugio, puertos y aeropuertos deportivos y los que no desarrollen actividades comerciales [CE, art. 148.1.5.ª; CE, art. 148.1.6.ª].
• Agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía; montes y aprovechamientos forestales; gestión en materia de protección del medio ambiente [CE, art. 148.1.7.ª; CE, art. 148.1.8.ª; CE, art. 148.1.9.ª].
• Aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad, aguas minerales y termales; pesca en aguas interiores, marisqueo, acuicultura, caza y pesca fluvial [CE, art. 148.1.10.ª; CE, art. 148.1.11.ª].
• Ferias interiores; fomento del desarrollo económico dentro de los objetivos de la política económica nacional; artesanía [CE, art. 148.1.12.ª; CE, art. 148.1.13.ª; CE, art. 148.1.14.ª].
• Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad; patrimonio monumental de interés de la Comunidad; fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad [CE, art. 148.1.15.ª; CE, art. 148.1.16.ª; CE, art. 148.1.17.ª].
• Promoción y ordenación del turismo; promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio; asistencia social; sanidad e higiene [CE, art. 148.1.18.ª; CE, art. 148.1.19.ª; CE, art. 148.1.20.ª; CE, art. 148.1.21.ª].
• La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones y la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos de una ley orgánica [CE, art. 148.1.22.ª].
• Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, pueden ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco del artículo 149 [CE, art. 148.2].

5.2. Competencias exclusivas del Estado

El Estado tiene competencia exclusiva, entre otras, sobre las siguientes materias del artículo 149.1 [CE, art. 149.1]:

• Las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales [CE, art. 149.1.1.ª].
• Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo; relaciones internacionales; Defensa y Fuerzas Armadas; Administración de Justicia [CE, art. 149.1.2.ª; CE, art. 149.1.3.ª; CE, art. 149.1.4.ª; CE, art. 149.1.5.ª].
• Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las especialidades derivadas del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas [CE, art. 149.1.6.ª].
• Legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por las Comunidades Autónomas [CE, art. 149.1.7.ª].
• Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan [CE, art. 149.1.8.ª].
• Propiedad intelectual e industrial; régimen aduanero y arancelario y comercio exterior; sistema monetario y bases de la ordenación de crédito, banca y seguros [CE, art. 149.1.9.ª; CE, art. 149.1.10.ª; CE, art. 149.1.11.ª].
• Pesas y medidas y «determinación de la hora oficial»; bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; Hacienda general y Deuda del Estado [CE, art. 149.1.12.ª; CE, art. 149.1.13.ª; CE, art. 149.1.14.ª].
• Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica; sanidad exterior, bases y coordinación general de la sanidad y legislación sobre productos farmacéuticos [CE, art. 149.1.15.ª; CE, art. 149.1.16.ª].
• Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas [CE, art. 149.1.17.ª].
• Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios; el procedimiento administrativo común; expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas, y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas [CE, art. 149.1.18.ª].
• Pesca marítima; marina mercante, puertos y aeropuertos de interés general y control del espacio aéreo [CE, art. 149.1.19.ª; CE, art. 149.1.20.ª].
• Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por más de una Comunidad; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones [CE, art. 149.1.21.ª].
• Aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad [CE, art. 149.1.22.ª].
• Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de que las Comunidades establezcan normas adicionales de protección [CE, art. 149.1.23.ª].

5.3. Cultura y cláusulas de cierre

• El Estado considera el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilita la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas [CE, art. 149.2].
• Las materias no atribuidas expresamente al Estado pueden corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus Estatutos [CE, art. 149.3].
• La competencia sobre las materias no asumidas por los Estatutos corresponde al Estado [CE, art. 149.3].
• En caso de conflicto, las normas del Estado prevalecen sobre las autonómicas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas [CE, art. 149.3].
• El derecho estatal es, en todo caso, supletorio del de las Comunidades Autónomas [CE, art. 149.3].

5.4. Leyes marco, de transferencia o delegación y de armonización

El artículo 150 prevé tres instrumentos [CE, art. 150.1; CE, art. 150.2; CE, art. 150.3]:

6. Control de las Comunidades Autónomas

6.1. Órganos de control

El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se reparte así [CE, art. 153]:

6.2. Delegado del Gobierno y artículo 155

• Un Delegado nombrado por el Gobierno dirige la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad y la coordina, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad [CE, art. 154].
• Si una Comunidad no cumple las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actúa de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno puede adoptar las medidas necesarias para obligarla al cumplimiento forzoso o para proteger ese interés [CE, art. 155.1].
• Para ello necesita requerimiento previo al Presidente de la Comunidad y, si no es atendido, la aprobación por mayoría absoluta del Senado [CE, art. 155.1].
• Para ejecutar esas medidas, el Gobierno puede dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas [CE, art. 155.2].

7. Financiación de las Comunidades Autónomas

• Las Comunidades Autónomas gozan de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles [CE, art. 156.1].
• Pueden actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, gestión y liquidación de los recursos tributarios de este [CE, art. 156.2].

Sus recursos son [CE, art. 157.1]:

• Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en sus ingresos [CE, art. 157.1.a)].
• Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales [CE, art. 157.1.b)].
• Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado [CE, art. 157.1.c)].
• Rendimientos de su patrimonio e ingresos de derecho privado [CE, art. 157.1.d)].
• El producto de las operaciones de crédito [CE, art. 157.1.e)].

• No pueden adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio ni que obstaculicen la libre circulación de mercancías o servicios [CE, art. 157.2].
• Una ley orgánica puede regular el ejercicio de esas competencias financieras, la resolución de conflictos y la colaboración financiera con el Estado [CE, art. 157.3].
• Los Presupuestos Generales del Estado pueden prever una asignación a las Comunidades en función de los servicios estatales asumidos y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales [CE, art. 158.1].
• Para corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad se constituye un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos distribuyen las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso [CE, art. 158.2].