Tema 8. La Administración del Estado. Estructura y funciones. Las Comunidades Autónomas. La Administración autonómica. Distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La Administración Local. Colaboración, cooperación y coordinación entre Administraciones.

El tema se estudia con la Constitución Española (CE), que fija la organización territorial del Estado y el reparto de competencias; la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (L40-2015), que regula la Administración General del Estado y las relaciones interadministrativas; y la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), que define las entidades locales y sus relaciones con el Estado y las Comunidades Autónomas [CE, art. 137] [L40-2015, art. 55.1] [LBRL, art. 1.1].

1. La Administración del Estado: estructura y funciones

1.1. Principios de organización

• La Administración General del Estado actúa y se organiza según los principios del artículo 3 de la Ley 40/2015 y, además, los de descentralización funcional y desconcentración funcional y territorial [L40-2015, art. 54.1].
• La organización responde a los principios de división funcional en Departamentos ministeriales y de gestión territorial integrada en Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas, salvo las excepciones de la ley [L40-2015, art. 55.1].

1.2. Estructura

La AGE comprende la Organización Central (Ministerios y servicios comunes), la Organización Territorial y la AGE en el exterior [L40-2015, art. 55.2]. Sus órganos se clasifican así [L40-2015, art. 55.3]:

• La organización territorial y la exterior se recogen en los apartados 4 y 5 del mismo artículo [L40-2015, art. 55.4] [L40-2015, art. 55.5].
• Los órganos superiores y directivos tienen además la condición de alto cargo, excepto los Subdirectores generales y asimilados [L40-2015, art. 55.6].
• A los órganos superiores corresponde establecer los planes de actuación; a los directivos, su desarrollo y ejecución [L40-2015, art. 55.9].
• Los titulares de las Secretarías de Estado y de los órganos directivos se nombran con representación equilibrada: las personas de cada sexo no pueden superar el 60 % ni ser menos del 40 % en cada departamento ministerial [L40-2015, art. 55 bis].
• Las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas [L40-2015, art. 56.1].

1.3. Los Ministerios y su organización interna

• La AGE se organiza en Presidencia del Gobierno y Ministerios; cada Ministerio comprende uno o varios sectores funcionalmente homogéneos [L40-2015, art. 57.1].
• El número, la denominación y el ámbito de los Ministerios y de las Secretarías de Estado se fijan por Real Decreto del Presidente del Gobierno [L40-2015, art. 57.3].
• Todo Ministerio cuenta en todo caso con una Subsecretaría y, dependiendo de ella, una Secretaría General Técnica, para los servicios comunes [L40-2015, art. 58.2].

Creación, modificación y supresión de órganos [L40-2015, art. 59]:

• Los Ministros son los jefes superiores del Departamento y superiores jerárquicos directos de los Secretarios de Estado y Subsecretarios [L40-2015, art. 60.1].
• Los órganos directivos se ordenan así: Subsecretario, Director general y Subdirector general; los Secretarios generales tienen categoría de Subsecretario y los Secretarios generales técnicos, de Director general [L40-2015, art. 60.2].

1.4. Funciones de los órganos superiores y directivos

• Ministros: dirigen los sectores de su Ministerio; entre otras funciones, ejercen la potestad reglamentaria de su Departamento, convocan las Conferencias sectoriales, resuelven recursos y declaran la lesividad cuando les corresponda e imponen la separación del servicio por faltas muy graves [L40-2015, art. 61].
• Secretarios de Estado: responden de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica [L40-2015, art. 62.1]; dirigen las Secretarías y Direcciones Generales a su cargo y nombran y separan a sus Subdirectores Generales [L40-2015, art. 62.2].
• Subsecretarios: ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios comunes, desempeñan la jefatura superior de todo el personal y ejercen la potestad disciplinaria por faltas graves o muy graves, salvo la separación del servicio [L40-2015, art. 63.1].
• Secretarios generales técnicos: dependen del Subsecretario y tienen, en todo caso, las competencias de producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones; su categoría es de Director General [L40-2015, art. 65.1] [L40-2015, art. 65.2].

El nombramiento de los órganos directivos centrales lo regulan los artículos 63 a 67 [L40-2015, art. 63.3]:

1.5. La Administración periférica del Estado

• Hay una Delegación del Gobierno en cada Comunidad Autónoma, con sede donde radique el Consejo de Gobierno, salvo que el Consejo de Ministros acuerde otra [L40-2015, art. 69.1] [L40-2015, art. 69.2].
• En cada provincia de las Comunidades pluriprovinciales hay un Subdelegado del Gobierno, bajo la inmediata dependencia del Delegado [L40-2015, art. 69.4].
• La Constitución prevé un Delegado nombrado por el Gobierno que dirige la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad y la coordina, cuando proceda, con la administración propia de esta [CE, art. 154].
• Los Delegados del Gobierno representan al Gobierno de la Nación en la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la representación ordinaria del Estado a través de los Presidentes autonómicos [L40-2015, art. 72.1].
• Tienen rango de Subsecretario, dependen orgánicamente del Presidente del Gobierno y funcionalmente del Ministerio competente por razón de la materia [L40-2015, art. 72.3].
• Se nombran y separan por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno [L40-2015, art. 72.4].
• Corresponde al Delegado proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, a través de los Subdelegados y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, cuya jefatura ostenta, bajo la dependencia funcional del Ministerio del Interior [L40-2015, art. 73.3].
• Los Subdelegados, con nivel de Subdirector General, los nombra el Delegado por libre designación entre funcionarios de carrera del Subgrupo A1 [L40-2015, art. 74].
• En las islas que fije el reglamento hay un Director Insular de la AGE, nombrado por el Delegado del Gobierno, con las competencias de los Subdelegados [L40-2015, art. 70].

2. Las Comunidades Autónomas

2.1. Principios de la organización territorial

• El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas; todas gozan de autonomía para la gestión de sus intereses [CE, art. 137].
• El Estado garantiza el principio de solidaridad, atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular [CE, art. 138.1].
• Las diferencias entre Estatutos no pueden implicar privilegios económicos o sociales [CE, art. 138.2].
• No se admite la federación de Comunidades Autónomas; los convenios entre ellas se rigen por los Estatutos y los demás acuerdos de cooperación necesitan autorización de las Cortes Generales [CE, art. 145.1] [CE, art. 145.2].

2.2. Acceso a la autonomía

• Pueden constituirse en Comunidades Autónomas las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica [CE, art. 143.1].
• La iniciativa corresponde a las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular y a las dos terceras partes de los municipios que representen al menos la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla, en el plazo de seis meses; si no prospera, solo puede reiterarse pasados cinco años [CE, art. 143.2] [CE, art. 143.3].
• Las Cortes Generales, por ley orgánica y por motivos de interés nacional, pueden, entre otros supuestos, autorizar una Comunidad Autónoma cuyo ámbito no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del artículo 143.1, o sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales [CE, art. 144].
• La vía del artículo 151 exige la iniciativa de las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia y su ratificación en referéndum por la mayoría absoluta de los electores de cada provincia; así no hace falta esperar los cinco años del artículo 148.2 [CE, art. 151.1].

2.3. Los Estatutos de Autonomía

• Son la norma institucional básica de cada Comunidad y el Estado los reconoce como parte de su ordenamiento [CE, art. 147.1].
• Deben contener: la denominación, la delimitación del territorio, la denominación, organización y sede de las instituciones y las competencias asumidas con las bases para el traspaso de servicios [CE, art. 147.2].
• Su reforma sigue el procedimiento del propio Estatuto y requiere siempre la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica [CE, art. 147.3].

2.4. Control y financiación de las Comunidades Autónomas

El control de la actividad de los órganos autonómicos se reparte así [CE, art. 153]:

• Si una Comunidad incumple sus obligaciones o atenta gravemente al interés general, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente autonómico y, si no es atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, puede adoptar las medidas necesarias para obligarla [CE, art. 155.1].
• Las Comunidades gozan de autonomía financiera [CE, art. 156.1].
• Sus recursos son: impuestos cedidos, recargos y participaciones en ingresos del Estado; impuestos, tasas y contribuciones especiales propios; transferencias del Fondo de Compensación interterritorial; rendimientos de su patrimonio; y operaciones de crédito [CE, art. 157.1].

3. La Administración autonómica

• En los Estatutos aprobados por la vía del artículo 151, la organización institucional se basa en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con representación proporcional, un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey [CE, art. 152.1].
• Al Presidente corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la Comunidad y la ordinaria del Estado en ella; el Presidente y el Consejo de Gobierno son políticamente responsables ante la Asamblea [CE, art. 152.1].
• Un Tribunal Superior de Justicia culmina la organización judicial en el territorio de la Comunidad [CE, art. 152.1].

4. Distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas

4.1. Competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas

Las Comunidades pueden asumir competencias en las 22 materias del artículo 148.1; entre ellas, la organización de sus instituciones de autogobierno, la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, la gestión en materia de protección del medio ambiente, la promoción y ordenación del turismo, la asistencia social y la sanidad e higiene [CE, art. 148.1]. La materia 22.ª es la vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones y la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos de una ley orgánica [CE, art. 148.1].

Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, pueden ampliar sus competencias dentro del marco del artículo 149 [CE, art. 148.2].

4.2. Competencias exclusivas del Estado

El Estado tiene competencia exclusiva sobre las 32 materias del artículo 149.1. Entre ellas [CE, art. 149.1]:

4.3. Cláusulas de cierre y técnicas de alteración competencial

• Las materias no atribuidas expresamente al Estado pueden corresponder a las Comunidades en virtud de sus Estatutos; las no asumidas por los Estatutos corresponden al Estado, cuyas normas prevalecen en caso de conflicto salvo en lo exclusivo de las Comunidades; el derecho estatal es supletorio [CE, art. 149.3].

5. La Administración Local

5.1. Bases constitucionales

• La Constitución garantiza la autonomía de los municipios, que tienen personalidad jurídica plena; su gobierno corresponde a los Ayuntamientos, integrados por Alcaldes y Concejales [CE, art. 140].
• Los Concejales se eligen por los vecinos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; los Alcaldes, por los Concejales o por los vecinos; la ley regula el concejo abierto [CE, art. 140].
• La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia; la alteración de sus límites requiere ley orgánica de las Cortes [CE, art. 141.1].
• Su gobierno corresponde a Diputaciones u otras Corporaciones representativas, y pueden crearse agrupaciones de municipios distintas de la provincia [CE, art. 141.2] [CE, art. 141.3].
• En los archipiélagos, las islas tienen además administración propia en forma de Cabildos o Consejos [CE, art. 141.4].
• Las Haciendas locales se nutren fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas [CE, art. 142].

5.2. Entidades locales en la Ley de Bases

• Los Municipios son entidades básicas de la organización territorial y cauces inmediatos de participación ciudadana; la Provincia y, en su caso, la Isla gozan de idéntica autonomía [LBRL, art. 1.1] [LBRL, art. 1.2].

Clases de entidades locales [LBRL, art. 3]:

6. Colaboración, cooperación y coordinación entre Administraciones

6.1. Principios

Las Administraciones se relacionan según los principios de lealtad institucional, adecuación al orden de competencias, colaboración, cooperación, coordinación, eficiencia, responsabilidad, garantía e igualdad en el ejercicio de los derechos y solidaridad interterritorial. Tres de ellos dan nombre a este epígrafe [L40-2015, art. 140.1]:

En lo no previsto, las relaciones de la AGE o de las Comunidades con las Entidades Locales se rigen por la legislación básica de régimen local [L40-2015, art. 140.2].

6.2. Colaboración

• Las Administraciones deben respetar el ejercicio legítimo de las competencias ajenas, ponderar todos los intereses públicos, facilitar información y prestar asistencia [L40-2015, art. 141.1].
• La asistencia solo puede negarse si quien la recibe no está facultado, no tiene medios suficientes, causaría perjuicio grave a sus intereses o funciones, o la información es confidencial o reservada; la negativa se comunica motivadamente [L40-2015, art. 141.2].
• Entre las técnicas de colaboración figuran el suministro de información y la Plataforma Digital de Colaboración entre las Administraciones Públicas [L40-2015, art. 142].
• En el ámbito local, la AGE y las Administraciones autonómica y local, según el principio de lealtad institucional, deben además valorar el impacto presupuestario y financiero de sus actuaciones sobre las demás [LBRL, art. 55].

6.3. Cooperación

• La formalización de relaciones de cooperación requiere la aceptación expresa de las partes, en acuerdos de órganos de cooperación o en convenios [L40-2015, art. 143.2].
• Los órganos de cooperación en que participe la AGE deben inscribirse en el Registro estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación para que sea válida su sesión constitutiva [L40-2015, art. 145.3].

• Las Conferencias Sectoriales pueden ejercer funciones consultivas, decisorias o de coordinación [L40-2015, art. 148.1].
• Votan por la representación de cada Administración, no por miembros, y sus decisiones son Acuerdos (obligatorios salvo para quien votó en contra; si la AGE ejerce coordinación, obligan a todos) o Recomendaciones (quien se aparte debe motivarlo) [L40-2015, art. 151.1] [L40-2015, art. 151.2].
• En el ámbito local, la cooperación económica, técnica y administrativa es voluntaria y puede formalizarse mediante consorcios o convenios [LBRL, art. 57.1].
• El consorcio solo cabe cuando la cooperación no pueda formalizarse mediante convenio y permita una asignación más eficiente de los recursos [LBRL, art. 57.3]. El artículo 57 bis de la Ley de Bases (garantía de pago en competencias delegadas) figura en el fichero como anulado, por lo que no se resume [LBRL, art. 57.1].

6.4. Coordinación de la Administración Local

• Las leyes estatales o autonómicas pueden crear órganos de colaboración con las entidades locales, únicamente deliberantes o consultivos [LBRL, art. 58.1].
• Las leyes sectoriales pueden atribuir al Gobierno de la Nación o al Consejo de Gobierno la facultad de coordinar la actividad local, en especial de las Diputaciones, mediante planes sectoriales [LBRL, art. 59.1].
• Si una entidad local incumple obligaciones legales que afecten a competencias estatales o autonómicas, se le recuerda su cumplimiento con un plazo nunca inferior a un mes; si persiste, se adoptan las medidas a su costa y en sustitución suya [LBRL, art. 60].
• El Consejo de Ministros, previo acuerdo favorable del Senado, puede disolver mediante real decreto los órganos de las corporaciones locales por gestión gravemente dañosa para los intereses generales [LBRL, art. 61.1].
• Se consideran en todo caso gravemente dañosos los acuerdos que den cobertura o apoyo, de forma reiterada y grave, al terrorismo o menosprecien a sus víctimas [LBRL, art. 61.2].