Tema 9. El acto administrativo. Validez, nulidad y anulabilidad del acto administrativo. Notificación de los actos administrativos y cómputo de los plazos. El procedimiento administrativo y los recursos administrativos.

El tema se estudia con la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (L39-2015). El fichero recoge sus artículos 29 a 105 y 112 a 126; por su extensión, este resumen se centra en lo que nombra el título y en los artículos más preguntados: producción, forma y eficacia de los actos, nulidad y anulabilidad, notificación, cómputo de plazos, fases del procedimiento, ejecución forzosa y recursos [L39-2015, art. 34.1].

1. El acto administrativo

1.1. Producción, contenido y forma

• Los actos se dictan de oficio o a instancia del interesado, por el órgano competente y ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido [L39-2015, art. 34.1].
• Su contenido se ajusta al ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a sus fines [L39-2015, art. 34.2].
• Se producen por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma [L39-2015, art. 36.1].
• Si un órgano ejerce su competencia de forma verbal, la constancia escrita la efectúa y firma el titular del órgano inferior o el funcionario que la reciba oralmente [L39-2015, art. 36.2].

1.2. Motivación

Deben motivarse, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, entre otros [L39-2015, art. 35.1]:

• Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos [L39-2015, art. 35.1.a)].
• Los que resuelvan revisiones de oficio, recursos administrativos y arbitrajes, y los que declaren su inadmisión [L39-2015, art. 35.1.b)].
• Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos [L39-2015, art. 35.1.c)].
• Los acuerdos de suspensión de actos y de medidas provisionales [L39-2015, art. 35.1.d)].
• Los acuerdos de tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de actuaciones complementarias [L39-2015, art. 35.1.e)].
• Los que rechacen pruebas propuestas por los interesados [L39-2015, art. 35.1.f)].
• Las propuestas de resolución sancionadoras y los actos que resuelvan procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial [L39-2015, art. 35.1.h)].
• Los dictados en ejercicio de potestades discrecionales [L39-2015, art. 35.1.i)].

1.3. Inderogabilidad singular

• Las resoluciones de carácter particular no pueden vulnerar una disposición de carácter general, aunque procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que la dictó [L39-2015, art. 37.1].
• Son nulas las resoluciones que vulneren una disposición reglamentaria [L39-2015, art. 37.2].

1.4. Eficacia y ejecutividad

• Los actos sujetos al Derecho Administrativo son ejecutivos con arreglo a la Ley [L39-2015, art. 38].
• Se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que dispongan otra cosa [L39-2015, art. 39.1].
• La eficacia se demora cuando lo exija su contenido o esté supeditada a notificación, publicación o aprobación superior [L39-2015, art. 39.2].
• Excepcionalmente cabe eficacia retroactiva cuando se dicten en sustitución de actos anulados o produzcan efectos favorables al interesado, si los supuestos de hecho ya existían y no se lesionan derechos de terceros [L39-2015, art. 39.3].
• Son inmediatamente ejecutivos, salvo suspensión, resolución sancionadora contra la que quepa recurso administrativo (incluido el potestativo de reposición), disposición en contrario o necesidad de aprobación superior [L39-2015, art. 98.1].

1.5. Ejecución forzosa

La Administración puede ejecutar forzosamente sus actos previo apercibimiento, salvo suspensión o cuando la Constitución o la ley exijan intervención judicial [L39-2015, art. 99]. Respeta siempre la proporcionalidad y, si caben varios medios, elige el menos restrictivo de la libertad individual; para entrar en un domicilio necesita el consentimiento del titular o autorización judicial [L39-2015, art. 100.1] [L39-2015, art. 100.2] [L39-2015, art. 100.3].

No se admiten acciones posesorias contra las actuaciones administrativas realizadas en materia de su competencia y conforme al procedimiento [L39-2015, art. 105].

2. Validez, nulidad y anulabilidad

2.1. Nulidad de pleno derecho

Son nulos de pleno derecho los actos [L39-2015, art. 47.1]:

• Que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional [L39-2015, art. 47.1.a)].
• Dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio [L39-2015, art. 47.1.b)].
• De contenido imposible [L39-2015, art. 47.1.c)].
• Constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de esta [L39-2015, art. 47.1.d)].
• Dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento o de las reglas esenciales de formación de la voluntad de los órganos colegiados [L39-2015, art. 47.1.e)].
• Expresos o presuntos por los que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales [L39-2015, art. 47.1.f)].
• Cualquier otro que establezca una disposición con rango de ley [L39-2015, art. 47.1.g)].

También son nulas las disposiciones que vulneren la Constitución, las leyes u otras de rango superior, regulen materias reservadas a la ley o establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos [L39-2015, art. 47.2].

2.2. Anulabilidad

• Son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder [L39-2015, art. 48.1].
• El defecto de forma solo anula si el acto carece de los requisitos formales indispensables para su fin o causa indefensión [L39-2015, art. 48.2].
• La actuación fuera de plazo solo anula cuando lo imponga la naturaleza del término o plazo [L39-2015, art. 48.3].

2.3. Límites y conservación

• La invalidez de un acto no alcanza a los sucesivos independientes, ni la de una parte a las partes independientes, salvo que sin la viciada el acto no se hubiera dictado [L39-2015, art. 49.1] [L39-2015, art. 49.2].
• Conversión: el acto viciado que contenga los elementos de otro distinto produce los efectos de este [L39-2015, art. 50].
• Conservación: se conservan los actos y trámites cuyo contenido habría sido igual sin la infracción [L39-2015, art. 51].
• Convalidación: la Administración puede convalidar los actos anulables subsanando sus vicios; produce efecto desde su fecha, salvo la retroactividad del artículo 39.3 [L39-2015, art. 52.1] [L39-2015, art. 52.2].
• Si el vicio es incompetencia no determinante de nulidad, convalida el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto; si falta una autorización, se convalida otorgándola [L39-2015, art. 52.3] [L39-2015, art. 52.4].

3. Notificación de los actos administrativos

3.1. Requisitos

• El órgano que dicta el acto lo notifica a los interesados cuyos derechos e intereses resulten afectados [L39-2015, art. 40.1].
• La notificación se cursa en diez días desde que se dicta el acto y contiene el texto íntegro, si pone fin o no a la vía administrativa, los recursos que procedan, el órgano y el plazo para interponerlos [L39-2015, art. 40.2].
• La notificación con el texto íntegro pero sin los demás requisitos surte efecto cuando el interesado realice actuaciones que supongan conocer su contenido o interponga recurso [L39-2015, art. 40.3].
• Para entender cumplida la obligación de notificar en el plazo máximo del procedimiento basta la notificación con el texto íntegro de la resolución y el intento de notificación acreditado [L39-2015, art. 40.4].

3.2. Práctica

• Se practican preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado esté obligado a recibirlas así [L39-2015, art. 41.1].
• Nunca son electrónicas si el acto va acompañado de elementos no convertibles a formato electrónico o contiene medios de pago (como cheques) [L39-2015, art. 41.2].
• Si el interesado rechaza la notificación, se hace constar y se da por efectuado el trámite [L39-2015, art. 41.5].
• La falta del aviso al dispositivo o correo del interesado no impide que la notificación sea válida [L39-2015, art. 41.6].
• Si se notifica por varios cauces, vale la fecha de la primera [L39-2015, art. 41.7].

3.3. Notificación infructuosa y publicación

• Si los interesados son desconocidos, se ignora el lugar o no se pudo practicar, se notifica por anuncio en el «Boletín Oficial del Estado» [L39-2015, art. 44].
• Los actos se publican cuando lo establezcan las normas o lo aconsejen razones de interés público; en todo caso, si el destinatario es una pluralidad indeterminada de personas o se trata de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, y la publicación surte los efectos de la notificación [L39-2015, art. 45.1].
• Si la publicación íntegra lesiona derechos, se publica solo una somera indicación del contenido y del lugar donde comparecer [L39-2015, art. 46].

4. Términos y cómputo de los plazos

• Los términos y plazos obligan a las autoridades, al personal de las Administraciones y a los interesados [L39-2015, art. 29].

Reglas de cómputo, salvo que una ley o el Derecho de la Unión Europea dispongan otra cosa [L39-2015, art. 30]:

• Si el último día es inhábil, el plazo se prorroga al primer día hábil siguiente [L39-2015, art. 30.5].
• Si un día es hábil donde reside el interesado e inhábil en la sede del órgano, o al revés, se considera inhábil en todo caso [L39-2015, art. 30.6].
• El registro electrónico admite documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas; lo presentado en día inhábil se entiende presentado en la primera hora del primer día hábil siguiente [L39-2015, art. 31.2].
• Ampliación: de oficio o a petición, hasta la mitad del plazo, si no perjudica a terceros; debe pedirse y decidirse antes del vencimiento y no cabe recurso contra el acuerdo [L39-2015, art. 32.1] [L39-2015, art. 32.3].
• Tramitación de urgencia: reduce los plazos a la mitad, salvo los de presentación de solicitudes y recursos, y no cabe recurso contra el acuerdo [L39-2015, art. 33.1] [L39-2015, art. 33.2].

5. El procedimiento administrativo

5.1. Derechos del interesado

Además de los demás derechos de la Ley, el interesado tiene derecho a conocer el estado de la tramitación y obtener copia de los documentos, a identificar al personal responsable, a no presentar documentos originales ni datos que ya tenga la Administración, a formular alegaciones y aportar documentos antes del trámite de audiencia y a actuar asistido de asesor [L39-2015, art. 53.1]. En los sancionadores, además, a ser notificado de los hechos imputados y a la presunción de no existencia de responsabilidad [L39-2015, art. 53.2].

5.2. Iniciación

• El procedimiento se inicia de oficio o a solicitud del interesado [L39-2015, art. 54].
• Antes de iniciarlo cabe un período de información o actuaciones previas [L39-2015, art. 55.1].
• De oficio, se inicia por acuerdo del órgano competente por propia iniciativa, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia [L39-2015, art. 58].
• La denuncia pone en conocimiento de un órgano un hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio; debe expresar la identidad del denunciante y el relato de los hechos, y no confiere por sí sola la condición de interesado [L39-2015, art. 62.1] [L39-2015, art. 62.2] [L39-2015, art. 62.5].
• La solicitud contiene nombre y apellidos, medio de notificación, hechos, razones y petición, lugar y fecha, firma y órgano al que se dirige [L39-2015, art. 66.1].
• Si no reúne los requisitos, se requiere al interesado para que subsane en diez días, con indicación de que, si no lo hace, se le tendrá por desistido; el plazo puede ampliarse hasta cinco días salvo en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva [L39-2015, art. 68.1] [L39-2015, art. 68.2].
• La declaración responsable y la comunicación permiten ejercer el derecho o iniciar la actividad desde el día de su presentación, sin perjuicio de la comprobación posterior; solo puede exigirse una de las dos, no ambas [L39-2015, art. 69.3] [L39-2015, art. 69.6].

5.3. Medidas provisionales

• Iniciado el procedimiento, el órgano competente para resolver puede adoptarlas de forma motivada según los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad [L39-2015, art. 56.1].
• Antes de la iniciación, en casos de urgencia inaplazable, deben confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación, dentro de los quince días siguientes; si no, quedan sin efecto [L39-2015, art. 56.2].
• No pueden causar perjuicio de difícil o imposible reparación ni violar derechos amparados por las leyes [L39-2015, art. 56.4].

5.4. Ordenación e instrucción

• El procedimiento se impulsa de oficio en todos sus trámites, bajo el principio de celeridad, y se respeta el orden riguroso de incoación en asuntos homogéneos [L39-2015, art. 71.1] [L39-2015, art. 71.2].
• Los trámites de los interesados se cumplen en diez días; quien no los cumpla puede ser declarado decaído en su derecho, aunque se admite su actuación si se produce antes o dentro del día en que se notifique esa resolución [L39-2015, art. 73.1] [L39-2015, art. 73.3].
• Los interesados pueden presentar alegaciones en cualquier momento anterior al trámite de audiencia [L39-2015, art. 76.1].

• El instructor solo puede rechazar pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias, por resolución motivada [L39-2015, art. 77.3].
• Los documentos de los funcionarios con condición de autoridad que recojan hechos constatados por ellos hacen prueba salvo que se acredite lo contrario [L39-2015, art. 77.5].
• Puede prescindirse de la audiencia si solo se tienen en cuenta los hechos, alegaciones y pruebas del interesado [L39-2015, art. 82.4].
• Comparecer en la información pública no otorga por sí mismo la condición de interesado [L39-2015, art. 83.3].

5.5. Terminación

• Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia (si no está prohibida) y la caducidad, y también la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas [L39-2015, art. 84.1] [L39-2015, art. 84.2].
• La resolución decide todas las cuestiones planteadas y, si el procedimiento se inició a solicitud, es congruente con lo pedido sin poder agravar la situación inicial [L39-2015, art. 88.1] [L39-2015, art. 88.2].
• La Administración no puede abstenerse de resolver por silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales [L39-2015, art. 88.5].
• El interesado puede desistir o renunciar; la Administración lo acepta de plano salvo que terceros interesados insten la continuación en diez días [L39-2015, art. 94.1] [L39-2015, art. 94.4].
• Caducidad: si el procedimiento a solicitud se paraliza por causa del interesado, se le advierte de que a los tres meses se producirá; la caducidad no produce por sí sola la prescripción, pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción [L39-2015, art. 95.1] [L39-2015, art. 95.3].

5.6. Tramitación simplificada

Puede acordarse por razones de interés público o falta de complejidad; si se acuerda de oficio y un interesado se opone expresamente, se sigue la tramitación ordinaria [L39-2015, art. 96.1] [L39-2015, art. 96.2]. Salvo que reste menos para la ordinaria, se resuelve en treinta días, con alegaciones al inicio en cinco días y audiencia solo si la resolución va a ser desfavorable [L39-2015, art. 96.6].

6. Los recursos administrativos

6.1. Reglas generales

• Contra las resoluciones y los actos de trámite cualificados (los que deciden el fondo, impiden continuar, producen indefensión o perjuicio irreparable) caben los recursos de alzada y potestativo de reposición, fundados en cualquier causa de nulidad o anulabilidad [L39-2015, art. 112.1].
• Contra las disposiciones de carácter general no cabe recurso en vía administrativa [L39-2015, art. 112.3].
• Contra los actos firmes solo cabe el recurso extraordinario de revisión en los casos del artículo 125.1 [L39-2015, art. 113].
• El error en la calificación del recurso no impide su tramitación si se deduce su verdadero carácter [L39-2015, art. 115.2].
• Son causas de inadmisión: incompetencia (si el competente es de otra Administración), falta de legitimación, acto no recurrible, plazo vencido y carencia manifiesta de fundamento [L39-2015, art. 116].
• La interposición no suspende la ejecución, salvo disposición en contrario; el órgano puede suspenderla si la ejecución causa perjuicios de imposible o difícil reparación o el recurso se funda en una causa de nulidad del artículo 47.1 [L39-2015, art. 117.1] [L39-2015, art. 117.2].
• La suspensión se entiende producida si en un mes desde la solicitud no se ha dictado y notificado resolución expresa [L39-2015, art. 117.3].
• La resolución estima, desestima o inadmite y nunca puede agravar la situación inicial del recurrente [L39-2015, art. 119.1] [L39-2015, art. 119.3].

Ponen fin a la vía administrativa, entre otras, las resoluciones de los recursos de alzada, las de órganos sin superior jerárquico y las de responsabilidad patrimonial; en el ámbito estatal, también los actos de los miembros del Gobierno y de Ministros y Secretarios de Estado [L39-2015, art. 114.1] [L39-2015, art. 114.2].

6.2. Comparación de los recursos

La tabla resume los artículos 121 a 126 [L39-2015, art. 121.1] [L39-2015, art. 122.1] [L39-2015, art. 122.2] [L39-2015, art. 123.1] [L39-2015, art. 124.1] [L39-2015, art. 124.2] [L39-2015, art. 125.1] [L39-2015, art. 125.2] [L39-2015, art. 126.3].

• La alzada puede presentarse ante el órgano que dictó el acto o ante el competente para resolver; el primero lo remite en diez días con su informe y el expediente [L39-2015, art. 121.2].
• Pasado el mes sin recurrir en alzada, la resolución es firme; si el acto no es expreso, puede recurrirse en cualquier momento desde que se produzcan los efectos del silencio [L39-2015, art. 122.1].
• Contra la resolución de alzada solo cabe el extraordinario de revisión [L39-2015, art. 122.3].
• No puede acudirse a la vía contencioso-administrativa hasta que se resuelva la reposición o se produzca su desestimación presunta, y contra la resolución de reposición no cabe nueva reposición [L39-2015, art. 123.2] [L39-2015, art. 124.3].
• Causas del extraordinario de revisión: error de hecho que resulte de los documentos del expediente, documentos de valor esencial que evidencien el error, documentos o testimonios declarados falsos por sentencia firme, y prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia firme [L39-2015, art. 125.1].