Tema 10. Los recursos administrativos. Revisión de actos administrativos. La potestad sancionadora.

El tema se regula en dos leyes. La Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (L39-2015), dedica los arts. 112 a 126 a los recursos administrativos y los arts. 106 a 111 a la revisión de oficio [L39-2015, art. 112.1; L39-2015, art. 106.1]. La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (L40-2015), recoge en sus arts. 25 a 31 los principios de la potestad sancionadora [L40-2015, art. 25.1]. El resumen sigue el orden del título: recursos, revisión y potestad sancionadora.

1. Los recursos administrativos

Objeto y clases

• Pueden recurrirse en alzada y potestativo de reposición las resoluciones y los actos de trámite cualificados: los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos [L39-2015, art. 112.1].
• Los recursos pueden fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad de los arts. 47 y 48 de la Ley 39/2015 [L39-2015, art. 112.1].
• La oposición a los demás actos de trámite se alega para que se considere en la resolución que ponga fin al procedimiento [L39-2015, art. 112.1].
• Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa; los recursos contra un acto que se funden únicamente en la nulidad de una disposición general pueden interponerse directamente ante el órgano que la dictó [L39-2015, art. 112.3].
• Contra los actos firmes en vía administrativa solo procede el recurso extraordinario de revisión en los casos del art. 125.1 [L39-2015, art. 113].
• Las reclamaciones económico-administrativas se ajustan a los procedimientos de su legislación específica [L39-2015, art. 112.4].

Procedimientos que sustituyen a los recursos

• Las leyes pueden sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados y cuando la especificidad de la materia lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, respetando los principios, garantías y plazos de la Ley 39/2015 [L39-2015, art. 112.2].
• En las mismas condiciones puede sustituirse el recurso de reposición, respetando su carácter potestativo para el interesado [L39-2015, art. 112.2].
• En la Administración Local, estos procedimientos no pueden suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias de los órganos representativos electos [L39-2015, art. 112.2].

Fin de la vía administrativa

Ponen fin a la vía administrativa [L39-2015, art. 114.1]:

• a) Las resoluciones de los recursos de alzada [L39-2015, art. 114.1.a)].
• b) Las resoluciones de los procedimientos sustitutivos del art. 112.2 [L39-2015, art. 114.1.b)].
• c) Las resoluciones de los órganos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario [L39-2015, art. 114.1.c)].
• d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento [L39-2015, art. 114.1.d)].
• e) La resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que sea el tipo de relación, pública o privada, de que derive [L39-2015, art. 114.1.e)].
• f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora del art. 90.4 [L39-2015, art. 114.1.f)].
• g) Las demás resoluciones cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca [L39-2015, art. 114.1.g)].

En el ámbito estatal, además, ponen fin a la vía administrativa los actos de los miembros y órganos del Gobierno, los de los Ministros y Secretarios de Estado en sus competencias, los de los órganos directivos con nivel de Director general o superior en materia de personal y, en los Organismos públicos estatales, los de sus máximos órganos de dirección, según sus estatutos [L39-2015, art. 114.2].

Interposición e inadmisión

El escrito de interposición debe expresar [L39-2015, art. 115.1]:

• El nombre y apellidos del recurrente y su identificación personal [L39-2015, art. 115.1.a)].
• El acto que se recurre y la razón de su impugnación [L39-2015, art. 115.1.b)].
• Lugar, fecha, firma del recurrente e identificación del medio y, en su caso, del lugar a efectos de notificaciones [L39-2015, art. 115.1.c)].
• El órgano, centro o unidad al que se dirige y su código de identificación [L39-2015, art. 115.1.d)].
• Las demás particularidades que exijan las disposiciones específicas [L39-2015, art. 115.1.e)].

• El error o la ausencia de calificación del recurso no impide su tramitación si se deduce su verdadero carácter [L39-2015, art. 115.2].
• Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no pueden alegarlos quienes los hubieren causado [L39-2015, art. 115.3].

Son causas de inadmisión [L39-2015, art. 116]:

• a) Ser incompetente el órgano cuando el competente pertenezca a otra Administración; el recurso se remite al órgano competente [L39-2015, art. 116.a)].
• b) Carecer de legitimación el recurrente [L39-2015, art. 116.b)].
• c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso [L39-2015, art. 116.c)].
• d) Haber transcurrido el plazo de interposición [L39-2015, art. 116.d)].
• e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento [L39-2015, art. 116.e)].

Suspensión de la ejecución

• La interposición de cualquier recurso no suspende la ejecución del acto, salvo que una disposición establezca lo contrario [L39-2015, art. 117.1].
• El órgano que resuelve puede suspenderla, de oficio o a solicitud del recurrente, previa ponderación razonada de los perjuicios, si la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación o si la impugnación se funda en una causa de nulidad de pleno derecho del art. 47.1 [L39-2015, art. 117.2].
• La ejecución se entiende suspendida si pasa un mes desde la entrada de la solicitud de suspensión en el registro electrónico sin que se haya dictado y notificado resolución expresa [L39-2015, art. 117.3].
• Al acordar la suspensión pueden adoptarse medidas cautelares; si de ella pueden derivarse perjuicios, solo produce efectos previa caución o garantía suficiente [L39-2015, art. 117.4].
• Si el acto afecta a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión se publica en el periódico en que se insertó el acto [L39-2015, art. 117.5].

Audiencia y resolución

• Si se tienen en cuenta hechos o documentos nuevos no recogidos en el expediente, se ponen de manifiesto a los interesados para que aleguen en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince [L39-2015, art. 118.1].
• No se tienen en cuenta los hechos, documentos o alegaciones que el recurrente pudo aportar en el trámite de alegaciones y no aportó [L39-2015, art. 118.1].
• Si hay otros interesados, se les da traslado del recurso para que aleguen en el mismo plazo [L39-2015, art. 118.2].
• El recurso, los informes y las propuestas no son documentos nuevos [L39-2015, art. 118.3].
• La resolución estima en todo o en parte, desestima o declara la inadmisión [L39-2015, art. 119.1].
• Si hay vicio de forma y no procede resolver sobre el fondo, se ordena la retroacción del procedimiento al momento en que se cometió, sin perjuicio de la convalidación del art. 52 [L39-2015, art. 119.2].
• El órgano decide todas las cuestiones de forma y fondo, alegadas o no (en este caso, oyendo antes a los interesados), pero la resolución es congruente con lo pedido y nunca puede agravar la situación inicial del recurrente [L39-2015, art. 119.3].
• Si hay varios recursos contra un mismo acto y se ha interpuesto un recurso judicial, puede suspenderse el plazo para resolver hasta el pronunciamiento judicial; el acuerdo se notifica y es recurrible [L39-2015, art. 120.1; L39-2015, art. 120.2].

Comparación de los tres recursos

Recurso de alzada

• Los tribunales y órganos de selección de personal y los que actúen con autonomía funcional se consideran dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que nombró a su presidente [L39-2015, art. 121.1].
• Puede presentarse ante el órgano que dictó el acto o ante el competente para resolver; en el primer caso, aquel lo remite en diez días con su informe y una copia completa y ordenada del expediente, y su titular es responsable directo de hacerlo [L39-2015, art. 121.2].
• Pasado el plazo de un mes sin recurso contra un acto expreso, la resolución es firme a todos los efectos [L39-2015, art. 122.1].

Recurso potestativo de reposición

• Los actos que ponen fin a la vía administrativa pueden recurrirse en reposición o impugnarse directamente ante el orden contencioso-administrativo [L39-2015, art. 123.1].
• No puede interponerse recurso contencioso-administrativo hasta que la reposición se resuelva expresamente o se produzca su desestimación presunta [L39-2015, art. 123.2].
• Pasado el plazo de un mes, solo cabe el recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio del extraordinario de revisión [L39-2015, art. 124.1].

Recurso extraordinario de revisión

Procede contra actos firmes cuando concurra alguna de estas circunstancias [L39-2015, art. 125.1]:

• a) Error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente [L39-2015, art. 125.1.a)].
• b) Aparición de documentos de valor esencial, aunque sean posteriores, que evidencien el error [L39-2015, art. 125.1.b)].
• c) Influencia esencial de documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a la resolución [L39-2015, art. 125.1.c)].
• d) Resolución dictada como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia judicial firme [L39-2015, art. 125.1.d)].

• El plazo de cuatro años se cuenta desde la notificación de la resolución; el de tres meses, desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia quedó firme [L39-2015, art. 125.2].
• Puede inadmitirse motivadamente, sin dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, cuando no se funde en esas causas o se hayan desestimado en cuanto al fondo recursos sustancialmente iguales [L39-2015, art. 126.1].
• El órgano se pronuncia sobre la procedencia del recurso y, en su caso, sobre el fondo de la cuestión [L39-2015, art. 126.2].
• Este recurso no perjudica el derecho a pedir la revisión de oficio de actos nulos ni la rectificación de errores de los arts. 106 y 109.2 [L39-2015, art. 125.3].

2. La revisión de los actos administrativos

Revisión de actos y disposiciones nulos

• Las Administraciones, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, declaran de oficio la nulidad de los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos del art. 47.1 [L39-2015, art. 106.1].
• Las disposiciones administrativas pueden declararse nulas de oficio en cualquier momento, con el mismo dictamen favorable, en los supuestos del art. 47.2 [L39-2015, art. 106.2].
• Pueden inadmitirse motivadamente, sin dictamen, las solicitudes que no se basen en una causa de nulidad del art. 47.1, carezcan manifiestamente de fundamento o sean sustancialmente iguales a otras desestimadas en cuanto al fondo [L39-2015, art. 106.3].
• La resolución puede fijar las indemnizaciones que procedan; si se anula una disposición, subsisten los actos firmes dictados en su aplicación [L39-2015, art. 106.4].
• Si el procedimiento se inició de oficio, a los seis meses desde su inicio sin resolución se produce la caducidad; si se inició a solicitud de interesado, puede entenderse desestimada por silencio [L39-2015, art. 106.5].

Declaración de lesividad de actos anulables

• Las Administraciones pueden impugnar ante el orden contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables según el art. 48, previa declaración de lesividad para el interés público [L39-2015, art. 107.1].
• No puede adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto, y exige la previa audiencia de los interesados [L39-2015, art. 107.2].
• La declaración de lesividad no es susceptible de recurso, aunque puede notificarse a los interesados a efectos informativos [L39-2015, art. 107.2].
• A los seis meses desde la iniciación sin declaración, se produce la caducidad [L39-2015, art. 107.3].

Órgano que declara la lesividad [L39-2015, art. 107.4; L39-2015, art. 107.5]:

Suspensión, revocación y rectificación de errores

• Iniciada la revisión de los arts. 106 y 107, el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad puede suspender la ejecución del acto si pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación [L39-2015, art. 108].
• Las Administraciones pueden revocar sus actos de gravamen o desfavorables mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, si no constituye dispensa o exención no permitida por las leyes ni es contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento [L39-2015, art. 109.1].
• Pueden rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos de sus actos [L39-2015, art. 109.2].

Límites y competencia

• Las facultades de revisión no pueden ejercerse cuando, por prescripción de acciones, tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes [L39-2015, art. 110].

En el ámbito estatal son competentes para la revisión de oficio [L39-2015, art. 111]:

• El Consejo de Ministros, para sus propios actos y disposiciones y los de los Ministros [L39-2015, art. 111.a)].
• Los Ministros, para los de los Secretarios de Estado y los de órganos directivos no dependientes de una Secretaría de Estado; los Secretarios de Estado, para los de sus órganos directivos dependientes [L39-2015, art. 111.b)].
• En los Organismos públicos estatales, el órgano de adscripción respecto del máximo órgano rector, y este respecto de los órganos dependientes [L39-2015, art. 111.c)].

3. La potestad sancionadora

Principio de legalidad

• La potestad sancionadora se ejerce cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y, en las Entidades Locales, conforme al Título XI de la Ley 7/1985 [L40-2015, art. 25.1].
• Su ejercicio corresponde a los órganos que la tengan expresamente atribuida por disposición de rango legal o reglamentario [L40-2015, art. 25.2].
• Estas reglas se extienden a la potestad disciplinaria sobre el personal al servicio de las Administraciones, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo [L40-2015, art. 25.3].
• No se aplican a la potestad sancionadora sobre quienes estén vinculados por la legislación de contratos del sector público o la legislación patrimonial [L40-2015, art. 25.4].

Irretroactividad

• Se aplican las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos [L40-2015, art. 26.1].
• Tienen efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, en la tipificación, la sanción y los plazos de prescripción, incluso respecto de sanciones pendientes de cumplimiento [L40-2015, art. 26.2].

Principio de tipicidad

• Solo son infracciones las vulneraciones del ordenamiento previstas como tales por una Ley, sin perjuicio del Título XI de la Ley 7/1985 para la Administración Local; la Ley las clasifica en leves, graves y muy graves [L40-2015, art. 27.1].
• Solo por la comisión de infracciones pueden imponerse sanciones, delimitadas por la Ley [L40-2015, art. 27.2].
• Los reglamentos de desarrollo pueden introducir especificaciones o graduaciones, sin crear nuevas infracciones o sanciones ni alterar su naturaleza o límites [L40-2015, art. 27.3].
• Las normas que definen infracciones y sanciones no admiten aplicación analógica [L40-2015, art. 27.4].

Responsabilidad

• Solo pueden ser sancionadas las personas físicas y jurídicas y, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables a título de dolo o culpa [L40-2015, art. 28.1].
• La responsabilidad es compatible con exigir la reposición de la situación alterada a su estado originario y la indemnización de daños y perjuicios, que determina y exige el órgano sancionador [L40-2015, art. 28.2].
• Si una obligación legal corresponde a varias personas conjuntamente, responden de forma solidaria; si la sanción es pecuniaria y es posible, se individualiza según el grado de participación [L40-2015, art. 28.3].
• Las leyes pueden tipificar el incumplimiento del deber de prevenir infracciones de personas dependientes o vinculadas y prever quién responde del pago de sus sanciones pecuniarias [L40-2015, art. 28.4].

Principio de proporcionalidad

• Las sanciones, pecuniarias o no, nunca pueden implicar privación de libertad, directa o subsidiariamente [L40-2015, art. 29.1].
• Las sanciones pecuniarias deben evitar que cometer la infracción resulte más beneficioso que cumplir la norma [L40-2015, art. 29.2].
• Debe observarse la idoneidad y necesidad de la sanción y su adecuación a la gravedad del hecho [L40-2015, art. 29.3].
• El órgano competente puede imponer la sanción en el grado inferior cuando lo justifique la adecuación a la gravedad del hecho y a las circunstancias concurrentes [L40-2015, art. 29.4].
• Si de una infracción deriva necesariamente otra u otras, se impone solo la sanción de la más grave [L40-2015, art. 29.5].
• Es infracción continuada la pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión [L40-2015, art. 29.6].

Criterios de graduación de la sanción [L40-2015, art. 29.3]:

• a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad [L40-2015, art. 29.3.a)].
• b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora [L40-2015, art. 29.3.b)].
• c) La naturaleza de los perjuicios causados [L40-2015, art. 29.3.c)].
• d) La reincidencia: comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza, declarada por resolución firme en vía administrativa [L40-2015, art. 29.3.d)].

Prescripción

Si las leyes que establecen las infracciones y sanciones no fijan plazos, prescriben así [L40-2015, art. 30.1]:

• La prescripción de las infracciones se cuenta desde el día en que se cometieron; en las continuadas o permanentes, desde que finalizó la conducta [L40-2015, art. 30.2].
• La interrumpe la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador; se reinicia el plazo si el expediente está paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable [L40-2015, art. 30.2].
• La prescripción de las sanciones se cuenta desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución o haya transcurrido el plazo para recurrirla [L40-2015, art. 30.3].
• La interrumpe la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución; vuelve a correr si está paralizado más de un mes por causa no imputable al infractor [L40-2015, art. 30.3].
• Si el recurso de alzada contra la sanción se desestima presuntamente, el plazo se cuenta desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legal para resolverlo [L40-2015, art. 30.3].

Concurrencia de sanciones

• No pueden sancionarse los hechos ya sancionados penal o administrativamente cuando haya identidad de sujeto, hecho y fundamento [L40-2015, art. 31.1].
• Si un órgano de la Unión Europea impuso una sanción por los mismos hechos, sin identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente debe tenerla en cuenta para graduar la suya, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la infracción [L40-2015, art. 31.2].