Tema 15. Seguridad ciudadana, normativa de aplicación, competencias municipales. La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de Seguridad Ciudadana: disposiciones generales, documentación e identificación personal, actuaciones para el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana, potestades especiales, régimen sancionador, infracciones y sanciones.

Regulan el tema la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (LO 4/2015), que deroga la Ley Orgánica 1/1992 [LO4-2015, disp. derog. única], y, para las competencias municipales, la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) [LBRL, art. 25.2]; el resumen sigue el orden del título.

1. Seguridad ciudadana, normativa de aplicación y competencias municipales

1.1. Concepto y normativa

• La seguridad ciudadana es un requisito indispensable para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas; su salvaguarda, como bien jurídico de carácter colectivo, es función del Estado, con sujeción a la Constitución y a las Leyes [LO4-2015, art. 1.1].
• La Ley regula actuaciones orientadas a la tutela de la seguridad ciudadana mediante la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad de los ciudadanos [LO4-2015, art. 1.2].
• Se dicta al amparo del artículo 149.1.29.ª de la Constitución (seguridad pública), salvo los artículos 28 y 29, dictados al amparo del 149.1.26.ª (armas y explosivos) [LO4-2015, disp. final segunda].
• Entró en vigor el 1 de julio de 2015, salvo la disposición final primera, que lo hizo al día siguiente de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» [LO4-2015, disp. final quinta].
• Tienen carácter orgánico, entre otros, el capítulo I (salvo el artículo 5), los artículos 9 y 11 y el capítulo III; el resto no lo tiene [LO4-2015, disp. final tercera].
• La potestad sancionadora se rige por el título IX de la Ley 30/1992 y sus disposiciones de desarrollo, sin perjuicio de las especialidades de la propia Ley [LO4-2015, art. 44].
• La protección de las infraestructuras críticas se rige por su normativa específica y, supletoriamente, por esta Ley [LO4-2015, disp. adic. segunda].

1.2. Competencias municipales

• El Municipio puede promover actividades y prestar servicios públicos que satisfagan las necesidades de la comunidad vecinal [LBRL, art. 25.1].
• Ejerce como competencias propias, en los términos de la legislación estatal y autonómica, entre otras: Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios (letra f); tráfico, estacionamiento y movilidad (letra g); ferias, abastos, mercados y comercio ambulante (letra i); y protección de la salubridad pública (letra j) [LBRL, art. 25.2].
• Estas competencias se determinan por Ley, que evalúa la conveniencia de los servicios locales conforme a descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera [LBRL, art. 25.3], y que garantiza que no se atribuya simultáneamente la misma competencia a otra Administración [LBRL, art. 25.5].
• Las autoridades locales ejercen las facultades que les corresponden conforme a la LO 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y a la legislación de régimen local, espectáculos públicos, actividades recreativas y actividades clasificadas [LO4-2015, art. 5.4].
• Los alcaldes pueden imponer las sanciones y adoptar las medidas de la Ley cuando las infracciones se cometan en espacios públicos municipales o afecten a bienes de titularidad local, siempre que tengan competencia sobre la materia; las ordenanzas municipales pueden introducir especificaciones o graduaciones en el cuadro de infracciones y sanciones en los términos del artículo 41 [LO4-2015, art. 32.3].
• Esas especificaciones no pueden constituir nuevas infracciones o sanciones ni alterar su naturaleza y límites [LO4-2015, art. 41].

2. Disposiciones generales

2.1. Ámbito y fines

• Se aplica en todo el territorio nacional, sin perjuicio de las competencias autonómicas [LO4-2015, art. 2.1]. Quedan fuera las prescripciones sobre el buen orden de los espectáculos mediante acción administrativa ordinaria [LO4-2015, art. 2.2], y no menoscaba los regímenes de seguridad aérea, marítima, ferroviaria, vial o en los transportes, ni la defensa nacional y los estados de alarma, excepción y sitio [LO4-2015, art. 2.3].

Fines de la Ley y de la acción de los poderes públicos [LO4-2015, art. 3]:

2.2. Principios rectores

• Las potestades de la Ley se rigen por los principios de legalidad, igualdad de trato y no discriminación, oportunidad, proporcionalidad, eficacia, eficiencia y responsabilidad, y se someten al control administrativo y jurisdiccional [LO4-2015, art. 4.1].
• Los capítulos III y V se interpretan del modo más favorable a la plena efectividad de los derechos fundamentales, singularmente reunión y manifestación, expresión e información, libertad sindical y huelga [LO4-2015, art. 4.1].
• La actuación de los agentes queda sujeta a los principios básicos del artículo 5 de la LO 2/1986 [LO4-2015, art. 4.2].
• La intervención se justifica por una amenaza concreta o un comportamiento objetivamente peligroso susceptible de provocar un perjuicio real para la seguridad ciudadana [LO4-2015, art. 4.3].

2.3. Autoridades, cooperación y colaboración

• Corresponde al Gobierno, a través del Ministerio del Interior, la preparación, dirección y ejecución de la política de seguridad ciudadana [LO4-2015, art. 5.1].
• En la Administración General del Estado son autoridades el Ministro del Interior, el Secretario de Estado de Seguridad, los órganos directivos del Ministerio con tal condición, los Delegados del Gobierno y los Subdelegados del Gobierno y Directores Insulares [LO4-2015, art. 5.2]. También lo son las de las comunidades autónomas con competencias en la materia y cuerpo de policía propio [LO4-2015, art. 5.3].
• Las administraciones se rigen por los principios de cooperación y lealtad institucional [LO4-2015, art. 6].
• Autoridades y funcionarios deben colaborar y, si por razón de su cargo conocen hechos que perturben gravemente la seguridad ciudadana, ponerlo inmediatamente en conocimiento de la autoridad [LO4-2015, art. 7.1].
• Puede recabarse la ayuda de los particulares, especialmente en grave calamidad pública o catástrofe extraordinaria, siempre que no implique riesgo personal; quienes sufran daños serán indemnizados [LO4-2015, art. 7.2].
• La seguridad privada y los detectives tienen un especial deber de auxiliar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad [LO4-2015, art. 7.3].

3. Documentación e identificación personal

3.1. Documento Nacional de Identidad

• Los españoles tienen derecho a que se les expida. Es documento público y el único con suficiente valor por sí solo para acreditar la identidad y los datos personales de su titular [LO4-2015, art. 8.1].
• Lleva fotografía, firma y los datos reglamentarios, nunca relativos a raza, etnia, religión, creencias, opinión, ideología, discapacidad, orientación o identidad sexual o afiliación política o sindical [LO4-2015, art. 8.2].
• Es obligatorio a partir de los catorce años, personal e intransferible, y el titular no puede ser privado de él, ni siquiera temporalmente, salvo sustitución legal [LO4-2015, art. 9.1].
• Hay que exhibirlo cuando lo requieran la autoridad o sus agentes, y comunicar su sustracción o extravío tan pronto como sea posible [LO4-2015, art. 9.2].
• La competencia exclusiva es del Ministerio del Interior, ejercida por la Dirección General de la Policía; su expedición está sujeta a tasa [LO4-2015, art. 10.1; LO4-2015, art. 10.2; LO4-2015, art. 10.3].
• La comparecencia del interesado es obligatoria para obtener el DNI y el pasaporte [LO4-2015, disp. adic. tercera].

3.2. Pasaporte y extranjeros

• El pasaporte acredita, salvo prueba en contrario, la identidad y nacionalidad de los españoles fuera de España y, dentro, las de los no residentes [LO4-2015, art. 11.1].
• Solo se exceptúa su expedición por condena a penas o medidas privativas de libertad no extinguidas, retirada judicial, libertad vigilada con prohibición de salir del territorio o prohibición judicial de salida o expedición a un menor o a persona con capacidad modificada judicialmente [LO4-2015, art. 11.2].
• Su sustracción o extravío se comunica de manera inmediata [LO4-2015, art. 11.4]. Lo expide la Dirección General de la Policía en España y las Representaciones Diplomáticas y Consulares en el extranjero [LO4-2015, art. 12.1].
• Los extranjeros tienen el derecho y la obligación de conservar y portar su documentación de origen y la de su situación regular en España [LO4-2015, art. 13.1]; solo pueden ser privados de ella en investigaciones judiciales de carácter penal [LO4-2015, art. 13.2].

4. Actuaciones para el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana

• Las autoridades pueden dictar órdenes y prohibiciones mediante resolución debidamente motivada [LO4-2015, art. 14].

4.1. Entrada en domicilio

• Solo en los casos permitidos por la Constitución y las Leyes [LO4-2015, art. 15.1]. Es causa legítima evitar daños inminentes y graves en catástrofe, calamidad, ruina inminente u otros supuestos de extrema y urgente necesidad [LO4-2015, art. 15.2].
• En edificios ocupados por entidades públicas no hace falta el consentimiento de la autoridad o funcionario a su cargo [LO4-2015, art. 15.3]. Tras entrar en un domicilio particular se remite sin dilación el acta o atestado a la autoridad judicial [LO4-2015, art. 15.4].

4.2. Identificación de personas

• Los agentes pueden requerir la identificación cuando haya indicios de participación en una infracción o cuando sea razonablemente necesario para prevenir un delito, incluida la de personas con el rostro cubierto [LO4-2015, art. 16.1].
• Si no es posible identificar por ningún medio o la persona se niega, se le puede requerir que acompañe a las dependencias policiales más próximas, solo para identificarla y por el tiempo estrictamente necesario, que en ningún caso podrá superar las seis horas [LO4-2015, art. 16.2].
• En el libro-registro solo hay asientos de seguridad ciudadana; se remite extracto mensual al Ministerio Fiscal y los asientos se cancelan de oficio a los tres años [LO4-2015, art. 16.3]. A la salida se expide un volante con el tiempo de permanencia, la causa y la identidad de los agentes [LO4-2015, art. 16.4].

4.3. Tránsito, controles, comprobaciones y registros

• Puede restringirse la circulación o permanencia en vías públicas y establecerse zonas de seguridad por el tiempo imprescindible [LO4-2015, art. 17.1], y fijarse controles para prevenir delitos de especial gravedad o generadores de alarma social [LO4-2015, art. 17.2].
• Caben comprobaciones para impedir el porte ilegal de armas o explosivos [LO4-2015, art. 18.1] y la ocupación temporal de medios de agresión, incluso armas portadas con licencia [LO4-2015, art. 18.2].
• Estas diligencias no están sujetas a las formalidades de la detención [LO4-2015, art. 19.1]; la aprehensión de armas o drogas consta en acta, con presunción de veracidad salvo prueba en contrario [LO4-2015, art. 19.2].
• El registro corporal externo y superficial exige indicios racionales [LO4-2015, art. 20.1]; salvo urgencia, lo hace un agente del mismo sexo y, si deja partes del cuerpo a la vista, en lugar reservado [LO4-2015, art. 20.2]. Rige la injerencia mínima [LO4-2015, art. 20.3] y cabe compulsión conforme a idoneidad, necesidad y proporcionalidad [LO4-2015, art. 20.4].

4.4. Medidas extraordinarias y reuniones

• En situaciones de emergencia cabe el cierre o desalojo de locales, la prohibición del paso o la evacuación, por el tiempo estrictamente necesario; los agentes pueden adoptarlas si urge, incluso mediante órdenes verbales [LO4-2015, art. 21].
• Las autoridades protegen las reuniones y manifestaciones y pueden disolverlas en los supuestos del artículo 5 de la LO 9/1983 [LO4-2015, art. 23.1]. Las medidas son graduales y proporcionadas y la disolución es el último recurso [LO4-2015, art. 23.2].
• Hay que avisar antes, incluso verbalmente; con armas, explosivos u objetos contundentes o peligrosos se puede disolver sin previo aviso [LO4-2015, art. 23.3].

5. Potestades especiales de policía administrativa de seguridad

• Quedan sujetas a registro documental actividades como hospedaje, transporte de personas, comercio o reparación de objetos usados, alquiler o desguace de vehículos, compraventa de joyas y metales o cerrajería de seguridad [LO4-2015, art. 25.1], así como los titulares de embarcaciones de alta velocidad y aeronaves ligeras [LO4-2015, art. 25.2].
• Las autoridades pueden prohibir o suspender espectáculos ante peligro cierto o graves alteraciones [LO4-2015, art. 27.2]; los delegados de la autoridad pueden suspenderlos, previo aviso a los organizadores, por máxima urgencia [LO4-2015, art. 27.3].
• Corresponde al Gobierno regular fabricación, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos [LO4-2015, art. 28.1]; la intervención corresponde al Ministerio del Interior a través de la Dirección General de la Guardia Civil [LO4-2015, art. 28.2].
• Las licencias de armas de fuego son obligatorias, y su expedición es restrictiva para las de defensa personal, limitada a supuestos de estricta necesidad [LO4-2015, art. 29.1].

6. Régimen sancionador

6.1. Responsables, concurso y órganos

• Responde directamente el autor [LO4-2015, art. 30.1]. Están exentos los menores de catorce años, y la autoridad lo comunica al Ministerio Fiscal [LO4-2015, art. 30.2].
• Concurso de normas: el precepto especial prevalece sobre el general, el más amplio absorbe al consumido y, en defecto, el más grave excluye al menor [LO4-2015, art. 31.1]; un solo hecho con varias infracciones se sanciona por la de mayor sanción [LO4-2015, art. 31.2].

Órganos competentes [LO4-2015, art. 32]:

6.2. Graduación

• Rige la proporcionalidad [LO4-2015, art. 33.1]. Las multas de muy graves y graves se dividen en tres tramos iguales; cometer la infracción supone el grado mínimo [LO4-2015, art. 33.2].
• Hay grado medio con al menos una de estas circunstancias: reincidencia (más de una infracción de la misma naturaleza en dos años, declarada por resolución firme en vía administrativa), violencia, amenaza o intimidación, rostro cubierto o uso de menores o personas vulnerables [LO4-2015, art. 33.2].
• El grado máximo solo procede si los hechos revisten especial gravedad [LO4-2015, art. 33.2]; las leves se gradúan directamente [LO4-2015, art. 33.3].

6.3. Infracciones

Las infracciones son muy graves, graves y leves [LO4-2015, art. 34].

• Muy graves: reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en infraestructuras de servicios básicos, o intrusión en ellas, generando riesgo para la vida o integridad; irregularidades con armas o explosivos con perjuicios muy graves; espectáculos quebrantando la prohibición o suspensión; y haces de luz sobre pilotos o conductores de medios de transporte [LO4-2015, art. 35].
• Son infraestructuras de servicios básicos las centrales nucleares, petroquímicas, refinerías y depósitos de combustible; puertos y aeropuertos; agua, gas y electricidad; y telecomunicaciones [LO4-2015, disp. adic. sexta].

Graves destacadas [LO4-2015, art. 36]:

Leves destacadas [LO4-2015, art. 37]:

6.4. Sanciones

Multas [LO4-2015, art. 39.1]:

• Sanciones accesorias: retirada de armas y licencias, comiso, y suspensión de licencias o clausura de establecimientos de seis meses y un día a dos años (muy graves) y hasta seis meses (graves) [LO4-2015, art. 39.2].
• La responsabilidad civil es siempre solidaria entre los causantes [LO4-2015, art. 42.2]; si el autor es menor de dieciocho años no emancipado o persona con capacidad modificada judicialmente, responden solidariamente sus padres, tutores, curadores, acogedores o guardadores [LO4-2015, art. 42.3].
• Las multas a menores por consumo o tenencia de drogas pueden suspenderse si se someten a tratamiento, rehabilitación o reeducación [LO4-2015, disp. adic. quinta].

6.5. Prescripción y registro

• La prescripción de infracciones se interrumpe por actuación administrativa conocida por el interesado y se reanuda si el procedimiento se paraliza más de un mes por causa no imputable [LO4-2015, art. 38.3]. La de sanciones corre desde el día siguiente a la firmeza en vía administrativa [LO4-2015, art. 40.1].
• El Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana, en el Ministerio del Interior, sirve exclusivamente para apreciar la reincidencia [LO4-2015, art. 43.1].

6.6. Procedimiento

• No se sancionan hechos ya sancionados con identidad de sujeto, hecho y fundamento; si puede haber delito, se pasa el tanto de culpa y el órgano se abstiene de seguir el procedimiento [LO4-2015, art. 45.1; LO4-2015, art. 45.2].
• Ante grave riesgo, los agentes pueden adoptar medidas provisionales antes del procedimiento, que deben ratificarse en el acuerdo de incoación en quince días como máximo [LO4-2015, art. 47.2]. Las actuaciones previas no interrumpen la prescripción [LO4-2015, art. 48.3].
• Las medidas provisionales no pueden durar más de la mitad del plazo previsto para la sanción, salvo acuerdo motivado [LO4-2015, art. 49.3].
• El procedimiento caduca al año de su incoación sin notificar resolución [LO4-2015, art. 50.1].
• Las denuncias, atestados o actas de agentes que presenciaron los hechos son base suficiente para resolver, salvo prueba en contrario, previa ratificación si el denunciado los niega [LO4-2015, art. 52].
• Las multas se pagan en los quince días siguientes a la firmeza; después, vía de apremio [LO4-2015, art. 53.3].
• Procedimiento abreviado: para graves o leves, quince días desde la notificación de la incoación para pagar o alegar [LO4-2015, art. 54.1]; no se aplica a las muy graves [LO4-2015, art. 54.2]; el pago supone reducción del 50 por ciento, renuncia a alegar y terminación sin resolución expresa [LO4-2015, art. 54.3].