Tema 2. La Corona. Las Cortes Generales: Composición, atribuciones y funcionamiento. La elaboración de las leyes. Clases de leyes. Jerarquía normativa. Los Tratados Internacionales.

Este tema se regula en la Constitución Española (CE): el Título II, sobre la Corona (arts. 56 a 65) [CE, art. 56.1], y el Título III, sobre las Cortes Generales, la elaboración de las leyes y los Tratados Internacionales (arts. 66 a 96) [CE, art. 66.1]. La jerarquía normativa y las fuentes del ordenamiento se completan con los artículos 1 y 2 del Código Civil (CC) [CC, art. 1.1] [CC, art. 2.1].

1. La Corona

1.1 El Rey: posición y estatuto

El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia; arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones; asume la más alta representación del Estado en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica; y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes [CE, art. 56.1].

• Su persona es inviolable y no está sujeta a responsabilidad; sus actos van siempre refrendados (art. 64) y carecen de validez sin refrendo, salvo lo dispuesto en el artículo 65.2 [CE, art. 56.3].

1.2 Sucesión en la Corona

La Corona es hereditaria en los sucesores de S. M. Don Juan Carlos I de Borbón y sigue el orden regular de primogenitura y representación, con estas preferencias por orden [CE, art. 57.1]:

• El Príncipe heredero, desde su nacimiento o desde el hecho que origine el llamamiento, tiene la dignidad de Príncipe de Asturias y los demás títulos tradicionales del sucesor [CE, art. 57.2].
• Extinguidas todas las líneas llamadas en Derecho, las Cortes Generales proveen a la sucesión como más convenga a los intereses de España [CE, art. 57.3].
• Quien, con derecho a suceder, se case contra la expresa prohibición del Rey y de las Cortes Generales queda excluido por sí y sus descendientes [CE, art. 57.4].
• Las abdicaciones y renuncias y las dudas de hecho o de derecho en el orden de sucesión se resuelven por ley orgánica [CE, art. 57.5].
• La Reina consorte o el consorte de la Reina no pueden asumir funciones constitucionales, salvo lo dispuesto para la Regencia [CE, art. 58].

1.3 La Regencia y la tutela

La Regencia se ejerce por mandato constitucional y siempre en nombre del Rey [CE, art. 59.5], y para ejercerla hay que ser español y mayor de edad [CE, art. 59.4].

• Es tutor del Rey menor quien haya nombrado en su testamento el Rey difunto, si es mayor de edad y español de nacimiento; si no lo nombró, el padre o la madre mientras permanezcan viudos; en su defecto, lo nombran las Cortes Generales [CE, art. 60.1].
• Los cargos de Regente y tutor solo pueden acumularse en el padre, la madre o los ascendientes directos del Rey [CE, art. 60.1].
• La tutela es incompatible con todo cargo o representación política [CE, art. 60.2].

1.4 Juramento

• El Rey, al ser proclamado ante las Cortes Generales, jura desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas [CE, art. 61.1].
• El Príncipe heredero, al alcanzar la mayoría de edad, y el Regente o Regentes, al hacerse cargo, prestan el mismo juramento y el de fidelidad al Rey [CE, art. 61.2].

1.5 Funciones del Rey

Corresponde al Rey [CE, art. 62]:

• Sancionar y promulgar las leyes [CE, art. 62.a)].
• Convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones [CE, art. 62.b)].
• Convocar a referéndum en los casos previstos en la Constitución [CE, art. 62.c)].
• Proponer el candidato a Presidente del Gobierno y, en su caso, nombrarlo y poner fin a sus funciones [CE, art. 62.d)].
• Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente [CE, art. 62.e)].
• Expedir los decretos acordados en Consejo de Ministros, conferir los empleos civiles y militares y conceder honores y distinciones [CE, art. 62.f)].
• Ser informado de los asuntos de Estado y presidir a estos efectos el Consejo de Ministros cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno [CE, art. 62.g)].
• El mando supremo de las Fuerzas Armadas [CE, art. 62.h)].
• Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales [CE, art. 62.i)].
• «El Alto Patronazgo de las Reales Academias» [CE, art. 62.j)].

En el plano internacional, el Rey acredita a los embajadores y ante él se acreditan los representantes extranjeros [CE, art. 63.1]; manifiesta el consentimiento del Estado para obligarse por tratados [CE, art. 63.2]; y declara la guerra y hace la paz, previa autorización de las Cortes Generales [CE, art. 63.3].

1.6 El refrendo y la Casa del Rey

Quién refrenda los actos del Rey, según el artículo 64.1 [CE, art. 64.1]:

• Son responsables de los actos del Rey las personas que los refrenden [CE, art. 64.2].
• El Rey recibe de los Presupuestos del Estado una cantidad global para el sostenimiento de su Familia y Casa, y la distribuye libremente [CE, art. 65.1].
• El Rey nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su Casa [CE, art. 65.2]; es el supuesto que el artículo 56.3 exceptúa del refrendo [CE, art. 56.3].

2. Las Cortes Generales: composición y atribuciones

2.1 Naturaleza y atribuciones

• Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado [CE, art. 66.1].
• Ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución [CE, art. 66.2].
• Son inviolables [CE, art. 66.3].

2.2 El Congreso de los Diputados

• Tiene entre 300 y 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto [CE, art. 68.1].
• La circunscripción es la provincia; Ceuta y Melilla tienen un Diputado cada una; la ley da una representación mínima inicial a cada circunscripción y reparte el resto en proporción a la población [CE, art. 68.2].
• Se aplican criterios de representación proporcional [CE, art. 68.3].

2.3 El Senado

El Senado es la Cámara de representación territorial [CE, art. 69.1].

• Los Senadores autonómicos los designa la Asamblea legislativa o, en su defecto, el órgano colegiado superior de la Comunidad, según los Estatutos, que asegurarán la adecuada representación proporcional [CE, art. 69.5].

2.4 Mandato y elecciones

• Congreso y Senado se eligen por cuatro años; el mandato termina cuatro años después de la elección o el día de la disolución de la Cámara [CE, art. 68.4] [CE, art. 69.6].
• Las elecciones se celebran entre los treinta y sesenta días desde el fin del mandato, y el Congreso electo se convoca dentro de los veinticinco días siguientes [CE, art. 68.6].

2.5 Estatuto de los parlamentarios

• Nadie puede ser miembro de las dos Cámaras a la vez, ni acumular el acta de una Asamblea autonómica con la de Diputado [CE, art. 67.1].
• No están ligados por mandato imperativo [CE, art. 67.2].
• Las reuniones sin convocatoria reglamentaria no vinculan a las Cámaras y no pueden ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios [CE, art. 67.3].
• La ley electoral fija la inelegibilidad e incompatibilidad, que alcanzan en todo caso, entre otros, a los miembros del Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, los Magistrados, Jueces y Fiscales en activo, los militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía en activo y los miembros de las Juntas Electorales [CE, art. 70.1].
• La validez de actas y credenciales está sometida a control judicial [CE, art. 70.2].

3. Las Cortes Generales: funcionamiento

3.1 Autonomía, sesiones y órganos

• Cada Cámara aprueba su Reglamento y su presupuesto y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes; los Reglamentos y su reforma requieren mayoría absoluta en una votación final sobre su totalidad [CE, art. 72.1].
• Eligen a sus Presidentes y Mesas; las sesiones conjuntas las preside el Presidente del Congreso y se rigen por un Reglamento de las Cortes aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara [CE, art. 72.2].
• Los Presidentes ejercen los poderes administrativos y las facultades de policía en sus sedes [CE, art. 72.3].
• Hay dos periodos ordinarios al año: septiembre a diciembre y febrero a junio [CE, art. 73.1].
• Caben sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquier Cámara, con un orden del día determinado; se clausuran al agotarlo [CE, art. 73.2].
• Las Cámaras funcionan en Pleno y por Comisiones [CE, art. 75.1].

3.2 Sesión conjunta y decisiones de ambas Cámaras

• Hay sesión conjunta para las competencias no legislativas que el Título II atribuye expresamente a las Cortes Generales [CE, art. 74.1].
• Las decisiones de los artículos 94.1, 145.2 y 158.2 se adoptan por mayoría de cada Cámara; la del 94.1 empieza en el Congreso y las otras dos en el Senado; sin acuerdo, una Comisión Mixta paritaria propone un texto que votan ambas Cámaras, y si no se aprueba decide el Congreso por mayoría absoluta [CE, art. 74.2].

3.3 Comisiones

• Las Cámaras pueden delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, y el Pleno puede recabarlos en cualquier momento [CE, art. 75.2].
• No son delegables la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado [CE, art. 75.3].
• Las Comisiones de investigación (de cada Cámara o conjuntas) tratan cualquier asunto de interés público; sus conclusiones no vinculan a los Tribunales ni afectan a las resoluciones judiciales, aunque el resultado puede comunicarse al Ministerio Fiscal [CE, art. 76.1].
• Es obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras, y la ley regulará las sanciones [CE, art. 76.2].

3.4 La Diputación Permanente

• Hay una en cada Cámara, con un mínimo de veintiún miembros que representan a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica [CE, art. 78.1].
• La preside el Presidente de la Cámara; sus funciones son la del artículo 73, asumir las facultades de las Cámaras según los artículos 86 y 116 si están disueltas o ha expirado su mandato, y velar por sus poderes cuando no estén reunidas [CE, art. 78.2].
• Sigue en funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes [CE, art. 78.3] y, reunida la Cámara, le da cuenta de lo tratado [CE, art. 78.4].

3.5 Acuerdos y publicidad

• Para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros [CE, art. 79.1].
• Se aprueban por mayoría de los miembros presentes, salvo las mayorías especiales de la Constitución, las leyes orgánicas y, para elegir personas, los Reglamentos [CE, art. 79.2].
• El voto es personal e indelegable [CE, art. 79.3].
• Las sesiones plenarias son públicas, salvo acuerdo en contrario por mayoría absoluta o según el Reglamento [CE, art. 80].

4. La elaboración de las leyes

4.1 Iniciativa legislativa

• La iniciativa popular no cabe en materias de ley orgánica, tributarias, de carácter internacional ni de prerrogativa de gracia [CE, art. 87.3].
• Los proyectos de ley los aprueba el Consejo de Ministros y los remite al Congreso con exposición de motivos y antecedentes [CE, art. 88].
• Las proposiciones de ley siguen los Reglamentos; la prioridad de los proyectos no impide la iniciativa del artículo 87 [CE, art. 89.1]; las que tome en consideración el Senado pasan al Congreso [CE, art. 89.2].

4.2 Tramitación en el Senado

• Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso, su Presidente lo comunica de inmediato al Presidente del Senado [CE, art. 90.1].
• El Senado tiene dos meses desde la recepción para, con mensaje motivado, oponer veto (por mayoría absoluta) o introducir enmiendas [CE, art. 90.2].
• El plazo baja a veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o el Congreso [CE, art. 90.3].

Respuesta del Congreso según el artículo 90.2 [CE, art. 90.2]:

4.3 Sanción, promulgación y publicación

El Rey sanciona en quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, las promulga y ordena su inmediata publicación [CE, art. 91].

5. Clases de leyes

5.1 Leyes orgánicas

• Son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general, y las demás previstas en la Constitución [CE, art. 81.1].
• Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto [CE, art. 81.2].

5.2 Legislación delegada: Decretos Legislativos

Las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias no incluidas en el artículo 81 [CE, art. 82.1]; esas disposiciones se llaman Decretos Legislativos [CE, art. 85].

La tabla resume el artículo 82.2 [CE, art. 82.2].

• La delegación es expresa, para materia concreta y con plazo; se agota por el uso al publicarse la norma; no cabe de modo implícito ni por tiempo indeterminado, ni la subdelegación a autoridades distintas del Gobierno [CE, art. 82.3].
• La ley de bases delimita con precisión el objeto, el alcance y los principios y criterios de la delegación [CE, art. 82.4].
• La ley de bases nunca puede autorizar su propia modificación ni facultar para dictar normas retroactivas [CE, art. 83].

5.3 Decretos-leyes

• El Gobierno los dicta en caso de extraordinaria y urgente necesidad, como disposiciones legislativas provisionales [CE, art. 86.1].
• No pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general [CE, art. 86.1].
• El Congreso (convocado al efecto si no está reunido) los somete a debate y votación de totalidad en los treinta días siguientes a su promulgación y se pronuncia sobre su convalidación o derogación por un procedimiento especial y sumario [CE, art. 86.2].
• En ese plazo, las Cortes pueden tramitarlos como proyectos de ley por urgencia [CE, art. 86.3].

6. Jerarquía normativa y fuentes del ordenamiento

6.1 Fuentes y su orden de aplicación

• Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho [CC, art. 1.1].
• Carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior [CC, art. 1.2].

• Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tienen la consideración de costumbre [CC, art. 1.3].
• Las normas de los tratados internacionales no son de aplicación directa en España hasta que pasan a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el «Boletín Oficial del Estado» [CC, art. 1.5].
• La jurisprudencia complementa el ordenamiento con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho [CC, art. 1.6].
• Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes [CC, art. 1.7].

6.2 Vigencia de las leyes

• Las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el «Boletín Oficial del Estado», si en ellas no se dispone otra cosa [CC, art. 2.1].
• Las leyes solo se derogan por otras posteriores; la derogación tiene el alcance que expresamente se disponga y se extiende siempre a todo lo que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior [CC, art. 2.2].
• Por la simple derogación de una ley no recobran vigencia las que esta hubiera derogado [CC, art. 2.2].
• Las leyes no tienen efecto retroactivo si no disponen lo contrario [CC, art. 2.3].

7. Los Tratados Internacionales

• Por ley orgánica se puede autorizar un tratado que atribuya a una organización internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución; garantizan su cumplimiento las Cortes o el Gobierno, según los casos [CE, art. 93].
• Requieren autorización previa de las Cortes los tratados políticos, militares, los que afecten a la integridad territorial o a los derechos y deberes del Título I, los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública y los que modifiquen o deroguen una ley o exijan medidas legislativas [CE, art. 94.1]; de los demás, las Cámaras son inmediatamente informadas [CE, art. 94.2].
• Un tratado contrario a la Constitución exige previa revisión constitucional [CE, art. 95.1]; el Gobierno o cualquier Cámara puede pedir al Tribunal Constitucional que declare si hay contradicción [CE, art. 95.2].
• Los tratados válidos forman parte del ordenamiento interno «una vez publicados oficialmente en España», y solo se derogan, modifican o suspenden según ellos mismos o el Derecho internacional general [CE, art. 96.1]; su denuncia sigue el procedimiento del artículo 94 [CE, art. 96.2].