Tema 9. El acto administrativo. El procedimiento administrativo común. Iniciación, ordenación, instrucción y finalización.

El tema se estudia con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (L39-2015). El fichero recoge sus artículos 34 a 105: el acto administrativo (producción, forma, eficacia, notificación y validez) y el procedimiento (derechos del interesado, iniciación, ordenación, instrucción, finalización y ejecución). Por su extensión, el resumen sigue el orden del título y se detiene en lo más preguntado; las especialidades sancionadoras y de responsabilidad patrimonial se recogen solo en sus reglas principales [L39-2015, art. 34.1; L39-2015, art. 54].

1. El acto administrativo

1.1. Producción, contenido y forma

• Los actos se dictan de oficio o a instancia del interesado, por el órgano competente y ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido [L39-2015, art. 34.1].
• Su contenido se ajusta al ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a sus fines [L39-2015, art. 34.2].
• Se producen por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia [L39-2015, art. 36.1].
• Si un órgano ejerce su competencia de forma verbal, la constancia escrita, cuando sea necesaria, la efectúa y firma el titular del órgano inferior o el funcionario que la reciba oralmente; si son resoluciones, el titular de la competencia autoriza una relación de las dictadas verbalmente [L39-2015, art. 36.2].
• Una serie de actos de la misma naturaleza (nombramientos, concesiones o licencias) puede refundirse en un único acto que individualice los efectos para cada interesado [L39-2015, art. 36.3].

1.2. Motivación

Deben motivarse, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho [L39-2015, art. 35.1]:

• Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos [L39-2015, art. 35.1.a)].
• Los que resuelvan revisiones de oficio, recursos administrativos y arbitrajes, y los que declaren su inadmisión [L39-2015, art. 35.1.b)].
• Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos [L39-2015, art. 35.1.c)].
• Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo, y de medidas provisionales [L39-2015, art. 35.1.d)].
• Los acuerdos de tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de actuaciones complementarias [L39-2015, art. 35.1.e)].
• Los que rechacen pruebas propuestas por los interesados [L39-2015, art. 35.1.f)].
• Los que acuerden la terminación por imposibilidad material sobrevenida y el desistimiento de la Administración en procedimientos de oficio [L39-2015, art. 35.1.g)].
• Las propuestas de resolución sancionadoras y los actos que resuelvan procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial [L39-2015, art. 35.1.h)].
• Los dictados en ejercicio de potestades discrecionales y los que deban serlo por disposición legal o reglamentaria expresa [L39-2015, art. 35.1.i)].

En los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, la motivación sigue las normas de la convocatoria, pero deben quedar acreditados los fundamentos de la resolución [L39-2015, art. 35.2].

1.3. Inderogabilidad singular

• Las resoluciones de carácter particular no pueden vulnerar una disposición de carácter general, aunque procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que la dictó [L39-2015, art. 37.1].
• Son nulas las resoluciones que vulneren una disposición reglamentaria y las que incurran en alguna causa del artículo 47 [L39-2015, art. 37.2].

1.4. Ejecutividad y efectos

• Los actos sujetos al Derecho Administrativo son ejecutivos con arreglo a la Ley [L39-2015, art. 38].
• Se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que dispongan otra cosa [L39-2015, art. 39.1].
• La eficacia se demora cuando lo exija su contenido o esté supeditada a notificación, publicación o aprobación superior [L39-2015, art. 39.2].
• Excepcionalmente cabe eficacia retroactiva cuando se dicten en sustitución de actos anulados o produzcan efectos favorables al interesado, si los supuestos de hecho ya existían en la fecha a la que se retrotraen y no se lesionan derechos o intereses legítimos de otros [L39-2015, art. 39.3].
• Las normas y actos dictados por un órgano en su competencia deben ser observados por los demás, aunque no dependan jerárquicamente o pertenezcan a otra Administración [L39-2015, art. 39.4].
• Si una Administración entiende ilegal el acto de otra en que debe basarse, puede requerirla para que lo anule o revise y, si lo rechaza, interponer recurso contencioso-administrativo; mientras, se suspende el procedimiento para dictar resolución [L39-2015, art. 39.5].

1.5. La notificación

#### Requisitos

• El órgano que dicta el acto lo notifica a los interesados cuyos derechos e intereses resulten afectados [L39-2015, art. 40.1].
• La notificación se cursa en diez días desde que se dicta el acto y contiene el texto íntegro, si pone fin o no a la vía administrativa, los recursos que procedan, el órgano y el plazo para interponerlos [L39-2015, art. 40.2].
• La notificación con el texto íntegro pero sin los demás requisitos surte efecto cuando el interesado realice actuaciones que supongan conocer su contenido o interponga recurso [L39-2015, art. 40.3].
• Para entender cumplida la obligación de notificar en el plazo máximo del procedimiento basta la notificación con el texto íntegro de la resolución y el intento de notificación debidamente acreditado [L39-2015, art. 40.4].

#### Práctica

• Se practican preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado esté obligado a recibirlas así; caben medios no electrónicos en la comparecencia espontánea del interesado en las oficinas de asistencia o por entrega directa de un empleado público [L39-2015, art. 41.1].
• Nunca son electrónicas si el acto va acompañado de elementos no convertibles a formato electrónico o contiene medios de pago (como cheques) [L39-2015, art. 41.2].
• En los procedimientos a solicitud, se practica por el medio que señale el interesado [L39-2015, art. 41.3].
• Si el interesado rechaza la notificación, se hace constar en el expediente y se da por efectuado el trámite [L39-2015, art. 41.5].
• La falta del aviso al dispositivo o correo del interesado no impide que la notificación sea plenamente válida [L39-2015, art. 41.6].
• Si se notifica por varios cauces, vale la fecha de la primera [L39-2015, art. 41.7].

• Las notificaciones en papel se ponen también a disposición del interesado en la sede electrónica [L39-2015, art. 42.1].

#### Notificación infructuosa y publicación

• Si los interesados son desconocidos, se ignora el lugar o no se pudo practicar, se notifica por anuncio en el «Boletín Oficial del Estado»; previamente y con carácter facultativo puede publicarse en el boletín autonómico o provincial, en el tablón del Ayuntamiento o del Consulado [L39-2015, art. 44].
• Los actos se publican cuando lo establezcan las normas o lo aconsejen razones de interés público; en todo caso, con efectos de notificación, si el destinatario es una pluralidad indeterminada de personas o se trata de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva [L39-2015, art. 45.1].
• La publicación contiene los mismos elementos que la notificación [L39-2015, art. 45.2] y se hace en el diario que corresponda según la Administración de la que proceda el acto [L39-2015, art. 45.3].
• Si la publicación íntegra lesiona derechos o intereses legítimos, se publica solo una somera indicación del contenido y del lugar donde comparecer [L39-2015, art. 46].

1.6. Validez: nulidad y anulabilidad

Son nulos de pleno derecho los actos [L39-2015, art. 47.1]:

• Que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional [L39-2015, art. 47.1.a)].
• Dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio [L39-2015, art. 47.1.b)].
• De contenido imposible [L39-2015, art. 47.1.c)].
• Constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de esta [L39-2015, art. 47.1.d)].
• Dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento o de las reglas esenciales de formación de la voluntad de los órganos colegiados [L39-2015, art. 47.1.e)].
• Expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales [L39-2015, art. 47.1.f)].
• Cualquier otro que establezca expresamente una disposición con rango de ley [L39-2015, art. 47.1.g)].

También son nulas las disposiciones que vulneren la Constitución, las leyes u otras de rango superior, regulen materias reservadas a la ley o establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales [L39-2015, art. 47.2].

• Son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder [L39-2015, art. 48.1].
• El defecto de forma solo anula si el acto carece de los requisitos formales indispensables para su fin o causa indefensión [L39-2015, art. 48.2].
• La actuación fuera de plazo solo anula cuando lo imponga la naturaleza del término o plazo [L39-2015, art. 48.3].
• La invalidez de un acto no alcanza a los sucesivos independientes, ni la de una parte a las partes independientes, salvo que sin la viciada el acto no se hubiera dictado [L39-2015, art. 49.1; L39-2015, art. 49.2].
• Conversión: el acto nulo o anulable que contenga los elementos de otro distinto produce los efectos de este [L39-2015, art. 50].
• Conservación: se conservan los actos y trámites cuyo contenido habría sido igual sin la infracción [L39-2015, art. 51].
• Convalidación: la Administración puede convalidar los actos anulables subsanando sus vicios; produce efecto desde su fecha, salvo la retroactividad del artículo 39.3 [L39-2015, art. 52.1; L39-2015, art. 52.2].
• Si el vicio es incompetencia no determinante de nulidad, convalida el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto; si falta una autorización, se convalida otorgándola [L39-2015, art. 52.3; L39-2015, art. 52.4].

2. El procedimiento administrativo común

2.1. Derechos del interesado

Además de los demás derechos de la Ley, el interesado tiene derecho a conocer en cualquier momento el estado de la tramitación y obtener copia de los documentos, a identificar al personal responsable, a no presentar documentos originales ni datos que ya tenga la Administración, a formular alegaciones y aportar documentos antes del trámite de audiencia y a actuar asistido de asesor [L39-2015, art. 53.1]. En los sancionadores, además, a ser notificado de los hechos imputados, las infracciones, las posibles sanciones y la identidad del instructor, y a la presunción de no existencia de responsabilidad [L39-2015, art. 53.2].

2.2. Iniciación

• El procedimiento se inicia de oficio o a solicitud del interesado [L39-2015, art. 54]. Antes cabe un período de información o actuaciones previas para conocer las circunstancias del caso y la conveniencia de iniciarlo [L39-2015, art. 55.1].
• De oficio, se inicia por acuerdo del órgano competente por propia iniciativa, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia [L39-2015, art. 58].

• La denuncia expresa la identidad del denunciante y el relato de los hechos, y no confiere por sí sola la condición de interesado [L39-2015, art. 62.2; L39-2015, art. 62.5].
• Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio y separan la fase instructora de la sancionadora, encomendadas a órganos distintos [L39-2015, art. 63.1]; nunca puede imponerse una sanción sin procedimiento [L39-2015, art. 63.2].
• La solicitud contiene nombre y apellidos, medio de notificación, hechos, razones y petición, lugar y fecha, firma y órgano al que se dirige con su código de identificación [L39-2015, art. 66.1].
• Si no reúne los requisitos, se requiere al interesado para que subsane en diez días, con indicación de que, si no lo hace, se le tendrá por desistido [L39-2015, art. 68.1]; el plazo puede ampliarse hasta cinco días salvo en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva [L39-2015, art. 68.2].
• La declaración responsable y la comunicación permiten ejercer el derecho o iniciar la actividad desde el día de su presentación, sin perjuicio de la comprobación posterior; solo puede exigirse una de las dos, no ambas [L39-2015, art. 69.3; L39-2015, art. 69.6].

#### Medidas provisionales y acumulación

• Iniciado el procedimiento, el órgano competente para resolver puede adoptarlas de forma motivada según los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad [L39-2015, art. 56.1].
• Antes de la iniciación, en casos de urgencia inaplazable, deben confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación, dentro de los quince días siguientes; si no, quedan sin efecto [L39-2015, art. 56.2].
• No pueden causar perjuicio de difícil o imposible reparación ni violar derechos amparados por las leyes [L39-2015, art. 56.4].
• Contra el acuerdo de acumulación de procedimientos con identidad sustancial o íntima conexión no procede recurso alguno [L39-2015, art. 57].

2.3. Ordenación

• El expediente administrativo es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución, así como las diligencias para ejecutarla [L39-2015, art. 70.1].
• El procedimiento se impulsa de oficio en todos sus trámites, bajo el principio de celeridad [L39-2015, art. 71.1], y se respeta el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo orden motivada en contrario [L39-2015, art. 71.2].
• Se acuerdan en un solo acto los trámites que admitan impulso simultáneo [L39-2015, art. 72.1].
• Los trámites de los interesados se cumplen en diez días; quien no los cumpla puede ser declarado decaído en su derecho, aunque se admite su actuación si se produce antes o dentro del día en que se notifique esa resolución [L39-2015, art. 73.1; L39-2015, art. 73.3].
• Las cuestiones incidentales, incluso las de nulidad de actuaciones, no suspenden la tramitación, salvo la recusación [L39-2015, art. 74].

2.4. Instrucción

• Los actos de instrucción se realizan de oficio por el órgano que tramita [L39-2015, art. 75.1], respetando los principios de contradicción e igualdad [L39-2015, art. 75.4].
• Los interesados pueden presentar alegaciones en cualquier momento anterior al trámite de audiencia [L39-2015, art. 76.1].

• El instructor solo puede rechazar pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias, por resolución motivada [L39-2015, art. 77.3].
• En los sancionadores, los hechos probados por resoluciones judiciales penales firmes vinculan a la Administración [L39-2015, art. 77.4].
• Los documentos de los funcionarios con condición de autoridad que recojan hechos constatados por ellos hacen prueba salvo que se acredite lo contrario [L39-2015, art. 77.5].
• Si un informe no se emite en plazo, se prosiguen las actuaciones, salvo que sea preceptivo, en cuyo caso puede suspenderse el plazo para resolver [L39-2015, art. 80.3].
• Puede prescindirse de la audiencia si solo se tienen en cuenta los hechos, alegaciones y pruebas del interesado [L39-2015, art. 82.4].
• Comparecer en la información pública no otorga por sí mismo la condición de interesado, pero quien alega tiene derecho a una respuesta razonada [L39-2015, art. 83.3].

2.5. Finalización

• Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia (si no está prohibida) y la caducidad, y también la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, con resolución motivada [L39-2015, art. 84.1; L39-2015, art. 84.2].
• Sancionadores: si el infractor reconoce su responsabilidad o paga voluntariamente y la sanción es únicamente pecuniaria, se aplican reducciones de al menos el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, acumulables entre sí [L39-2015, art. 85.1; L39-2015, art. 85.2; L39-2015, art. 85.3].
• Terminación convencional: caben acuerdos, pactos, convenios o contratos no contrarios al ordenamiento ni sobre materias no susceptibles de transacción [L39-2015, art. 86.1].
• Actuaciones complementarias: se practican en no más de quince días, con siete días de alegaciones tras su finalización, y suspenden el plazo para resolver [L39-2015, art. 87].
• La resolución decide todas las cuestiones planteadas y, si el procedimiento se inició a solicitud, es congruente con lo pedido sin poder agravar la situación inicial [L39-2015, art. 88.1; L39-2015, art. 88.2]. Expresa los recursos, el órgano y el plazo [L39-2015, art. 88.3].
• La Administración no puede abstenerse de resolver por silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales [L39-2015, art. 88.5].
• En los sancionadores, si el órgano que resuelve aprecia mayor gravedad que la propuesta, notifica al inculpado para alegar en quince días [L39-2015, art. 90.2].
• En los procedimientos de oficio, la Administración puede desistir motivadamente en los supuestos y con los requisitos de las Leyes [L39-2015, art. 93].
• El interesado puede desistir o renunciar; la Administración lo acepta de plano salvo que terceros interesados insten la continuación en diez días [L39-2015, art. 94.1; L39-2015, art. 94.4].
• Caducidad: si el procedimiento a solicitud se paraliza por causa del interesado, se le advierte de que a los tres meses se producirá [L39-2015, art. 95.1]; la caducidad no produce por sí sola la prescripción, pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción [L39-2015, art. 95.3].

2.6. Tramitación simplificada

Puede acordarse por razones de interés público o falta de complejidad; si se acuerda de oficio y un interesado se opone expresamente, se sigue la tramitación ordinaria [L39-2015, art. 96.1; L39-2015, art. 96.2]. Salvo que reste menos para la ordinaria, se resuelve en treinta días, con alegaciones al inicio en cinco días y audiencia solo si la resolución va a ser desfavorable [L39-2015, art. 96.6].

2.7. Ejecución

• No se inicia ninguna actuación material de ejecución que limite derechos sin la resolución que le sirva de fundamento jurídico [L39-2015, art. 97.1].
• Los actos son inmediatamente ejecutivos, salvo suspensión, resolución sancionadora contra la que quepa recurso administrativo (incluido el potestativo de reposición), disposición en contrario o necesidad de aprobación superior [L39-2015, art. 98.1].
• La Administración puede ejecutar forzosamente sus actos previo apercibimiento, salvo suspensión o cuando la Constitución o la ley exijan intervención judicial [L39-2015, art. 99]. Respeta siempre la proporcionalidad y, si caben varios medios, elige el menos restrictivo de la libertad individual; para entrar en un domicilio necesita el consentimiento del titular o autorización judicial [L39-2015, art. 100.1; L39-2015, art. 100.2; L39-2015, art. 100.3].

• La multa coercitiva es independiente de las sanciones y compatible con ellas [L39-2015, art. 103.2].
• No se admiten acciones posesorias contra las actuaciones administrativas realizadas en materia de su competencia y conforme al procedimiento [L39-2015, art. 105].