Tema 11. La potestad sancionadora de la Administración. Principios de la potestad sancionadora. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas.

El tema se estudia con dos normas: la Constitución Española, que somete la actuación administrativa al control de los Tribunales y reconoce el derecho a indemnización por el funcionamiento de los servicios públicos (artículo 106) [CE, art. 106.1], y la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (L40-2015), que regula los principios de la potestad sancionadora (artículos 25 a 31) y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y de su personal (artículos 32 a 37) [L40-2015, art. 25.1].

1. La potestad sancionadora de la Administración

1.1. Control judicial de la actuación administrativa

Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican [CE, art. 106.1].

1.2. Principio de legalidad: quién la ejerce y con qué alcance

• La potestad sancionadora se ejerce cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con la L40-2015 y la Ley de Procedimiento Administrativo Común; en las Entidades Locales, de conformidad con el Título XI de la Ley 7/1985 [L40-2015, art. 25.1].
• Su ejercicio corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario [L40-2015, art. 25.2].
• Las disposiciones de este capítulo se extienden a la potestad disciplinaria de las Administraciones respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo [L40-2015, art. 25.3].
• No se aplican a la potestad sancionadora sobre quienes estén vinculados a las Administraciones por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas [L40-2015, art. 25.4].

2. Principios de la potestad sancionadora

2.1. Irretroactividad

• Se aplican las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa [L40-2015, art. 26.1].
• Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en la tipificación de la infracción como en la sanción y en sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición [L40-2015, art. 26.2].

2.2. Principio de tipicidad

• Solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985; la Ley las clasifica en leves, graves y muy graves [L40-2015, art. 27.1].
• Únicamente por la comisión de infracciones administrativas pueden imponerse sanciones, que en todo caso estarán delimitadas por la Ley [L40-2015, art. 27.2].
• Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones o sanciones establecidas legalmente, sin constituir nuevas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, para contribuir a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones [L40-2015, art. 27.3].
• Las normas definidoras de infracciones y sanciones no son susceptibles de aplicación analógica [L40-2015, art. 27.4].

2.3. Responsabilidad

• Solo pueden ser sancionadas las personas físicas y jurídicas y, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los hechos a título de dolo o culpa [L40-2015, art. 28.1].
• La responsabilidad administrativa es compatible con exigir al infractor la reposición de la situación alterada a su estado originario y con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora; si no se satisface en el plazo que se determine en función de su cuantía, se procede conforme al artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común [L40-2015, art. 28.2].
• Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley corresponda a varias personas conjuntamente, responden de forma solidaria de las infracciones y de las sanciones. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible, se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable [L40-2015, art. 28.3].
• Las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores pueden tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir infracciones por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación, y prever supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas [L40-2015, art. 28.4].

2.4. Principio de proporcionalidad

• Las sanciones administrativas, sean o no pecuniarias, en ningún caso pueden implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad [L40-2015, art. 29.1].
• Al establecer sanciones pecuniarias se deberá prever que cometer la infracción no resulte más beneficioso para el infractor que cumplir las normas infringidas [L40-2015, art. 29.2].
• Tanto en la determinación normativa del régimen sancionador como en la imposición de sanciones se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción y su adecuación a la gravedad del hecho [L40-2015, art. 29.3].

La graduación de la sanción considera especialmente estos criterios [L40-2015, art. 29.3]:

• Grado inferior. Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción y la gravedad del hecho y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior [L40-2015, art. 29.4].
• Infracción que deriva de otra. Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción de la infracción más grave cometida [L40-2015, art. 29.5].
• Infracción continuada. Es sancionable como tal la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión [L40-2015, art. 29.6].

2.5. Prescripción

Las infracciones y sanciones prescriben según lo que dispongan las leyes que las establezcan. Si estas no fijan plazos, se aplican los siguientes [L40-2015, art. 30.1]:

#### Prescripción de las infracciones

• El plazo comienza a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido; en las infracciones continuadas o permanentes, desde que finalizó la conducta infractora [L40-2015, art. 30.2].
• Interrumpe la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento sancionador; el plazo se reinicia si el expediente estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable [L40-2015, art. 30.2].

#### Prescripción de las sanciones

• El plazo comienza a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución que impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla [L40-2015, art. 30.3].
• Interrumpe la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución; el plazo vuelve a transcurrir si este está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor [L40-2015, art. 30.3].
• Si el recurso de alzada contra la resolución sancionadora se desestima presuntamente, el plazo de prescripción de la sanción comienza a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para resolver dicho recurso [L40-2015, art. 30.3].

2.6. Concurrencia de sanciones

• No pueden sancionarse los hechos que ya lo hayan sido penal o administrativamente cuando se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento [L40-2015, art. 31.1].
• Cuando un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta para graduar la que deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción [L40-2015, art. 31.2].

3. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas

La Constitución reconoce que los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos [CE, art. 106.2]. La Ley 40/2015 desarrolla ese derecho en los artículos 32 a 35 [L40-2015, art. 32.1].

3.1. Principios de la responsabilidad

Regla general. Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos [L40-2015, art. 32.1].

Excepciones: no hay derecho a indemnización en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley [L40-2015, art. 32.1].

Anulación de actos. La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización [L40-2015, art. 32.1].

Requisitos del daño. En todo caso, el daño alegado ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas [L40-2015, art. 32.2].

3.2. Responsabilidad del Estado legislador

Los particulares tienen también derecho a ser indemnizados de toda lesión en sus bienes y derechos derivada de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen [L40-2015, art. 32.3].

La responsabilidad del Estado legislador puede surgir también, si concurren los requisitos de los apartados anteriores, cuando los daños deriven de la aplicación de: a) una norma con rango de ley declarada inconstitucional, con los requisitos del apartado 4, o b) una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con el apartado 5 [L40-2015, art. 32.3].

Norma declarada inconstitucional. Procede la indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada [L40-2015, art. 32.4].

Norma contraria al Derecho de la Unión Europea. Se exige la misma sentencia firme desestimatoria, habiendo alegado la infracción posteriormente declarada. Además, deben cumplirse todos estos requisitos: a) la norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares; b) el incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado, y c) ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares [L40-2015, art. 32.5].

La sentencia que declare la inconstitucionalidad o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea produce efectos desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, salvo que en ella se establezca otra cosa [L40-2015, art. 32.6].

3.3. Supuestos especiales

• Administración de Justicia. La responsabilidad patrimonial del Estado por su funcionamiento se rige por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial [L40-2015, art. 32.7].
• Tribunal Constitucional. El Consejo de Ministros fija el importe de las indemnizaciones cuando este Tribunal haya declarado, a instancia de parte interesada, un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad. El procedimiento lo tramita el Ministerio de Justicia, con audiencia al Consejo de Estado [L40-2015, art. 32.8].
• Contratos. La responsabilidad por daños a terceros durante la ejecución de contratos se determina por el procedimiento de la Ley de Procedimiento Administrativo Común cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma, sin perjuicio de las especialidades del Real Decreto Legislativo 3/2011 [L40-2015, art. 32.9].

3.4. Responsabilidad concurrente de varias Administraciones

• Fórmulas conjuntas de actuación. Si de su gestión se deriva responsabilidad, las Administraciones intervinientes responden frente al particular, en todo caso, de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta puede determinar la distribución de la responsabilidad entre ellas [L40-2015, art. 33.1].
• Otros supuestos de concurrencia. La responsabilidad se fija para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención; será solidaria cuando no sea posible dicha determinación [L40-2015, art. 33.2].
• Administración competente (casos del apartado primero) para incoar, instruir y resolver: la fijada en los Estatutos o reglas de la organización colegiada; en su defecto, la Administración Pública con mayor participación en la financiación del servicio [L40-2015, art. 33.3].
• En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, esa Administración competente deberá consultar a las restantes Administraciones implicadas para que, en el plazo de quince días, puedan exponer cuanto consideren procedente [L40-2015, art. 33.4].

3.5. Indemnización

• Solo son indemnizables las lesiones provenientes de daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley [L40-2015, art. 34.1].
• No son indemnizables los daños derivados de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquellos, sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos [L40-2015, art. 34.1].
• En los casos de los apartados 4 y 5 del artículo 32, son indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa [L40-2015, art. 34.1].
• Cálculo. La indemnización se calcula con arreglo a los criterios de valoración de la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración de los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social [L40-2015, art. 34.2].
• Fecha de referencia. La cuantía se calcula con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses por demora en el pago, que se exigen con arreglo a la Ley 47/2003, General Presupuestaria, o a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas [L40-2015, art. 34.3].
• Forma de pago. La indemnización puede sustituirse por una compensación en especie o abonarse mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado [L40-2015, art. 34.4].

3.6. Responsabilidad de Derecho Privado

Cuando las Administraciones actúen, directamente o a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de Derecho privado, su responsabilidad se exige conforme a los artículos 32 y siguientes, incluso si concurre con sujetos de derecho privado o se exige directamente a esa entidad o a la que cubra su responsabilidad [L40-2015, art. 35].

4. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas

4.1. Responsabilidad patrimonial de las autoridades y del personal

Se reclama a la Administración. Los particulares exigen directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio [L40-2015, art. 36.1].

Repetición contra el personal. La Administración, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio en vía administrativa a sus autoridades y demás personal la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento [L40-2015, art. 36.2]. Para exigirla y cuantificarla se ponderan, entre otros, el resultado dañoso producido, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal y su relación con la producción del resultado dañoso [L40-2015, art. 36.2].

Daños a la propia Administración. La Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves [L40-2015, art. 36.3].

Procedimiento. El procedimiento de los apartados 2 y 3 se sustancia conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo Común, se inicia por acuerdo del órgano competente que se notifica a los interesados y consta, al menos, de estos trámites [L40-2015, art. 36.4]:

• La resolución declaratoria de responsabilidad pone fin a la vía administrativa [L40-2015, art. 36.5].
• Todo ello se entiende sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes [L40-2015, art. 36.6].

4.2. Responsabilidad penal

• La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito, se exige de acuerdo con la legislación correspondiente [L40-2015, art. 37.1].
• La exigencia de responsabilidad penal no suspende los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial [L40-2015, art. 37.2].