Este tema se regula en la Constitución Española (CE), artículos 137 a 158, que organizan territorialmente el Estado en municipios, provincias y Comunidades Autónomas [CE, art. 137]. El resumen sigue el orden del título: principios generales, Administraciones locales y Comunidades Autónomas (acceso a la autonomía, Estatutos, instituciones, competencias, control y financiación) [CE, art. 143.1].
1. La organización territorial del Estado
1.1 Entidades territoriales
El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan, y todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses [CE, art. 137].
1.2 Principios generales
- Solidaridad: el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad del artículo 2 de la Constitución, velando por un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular [CE, art. 138.1].
- Sin privilegios: las diferencias entre los Estatutos no pueden implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales [CE, art. 138.2].
- Igualdad de derechos: todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio [CE, art. 139.1].
- Libre circulación: ninguna autoridad puede adoptar medidas que, directa o indirectamente, obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio [CE, art. 139.2].
2. Las Administraciones locales
2.1 El municipio
- La Constitución garantiza la autonomía de los municipios, que gozan de personalidad jurídica plena [CE, art. 140].
- Su gobierno y administración corresponden a los Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales [CE, art. 140].
- Los Concejales son elegidos por los vecinos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma que establezca la ley [CE, art. 140].
- Los Alcaldes son elegidos por los Concejales o por los vecinos [CE, art. 140].
- La ley regulará las condiciones del régimen de concejo abierto [CE, art. 140].
2.2 La provincia y otras entidades
- La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado [CE, art. 141.1].
- Cualquier alteración de los límites provinciales debe aprobarla las Cortes Generales mediante ley orgánica [CE, art. 141.1].
- El gobierno y la administración autónoma de las provincias se encomiendan a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo [CE, art. 141.2].
- Se pueden crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia [CE, art. 141.3].
- En los archipiélagos, las islas tienen además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos [CE, art. 141.4].
2.3 Haciendas locales
Las Haciendas locales deben disponer de medios suficientes para las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones y se nutren fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas [CE, art. 142].
| Entidad | Personalidad | Gobierno | Cita |
|---|
| Municipio | Plena | Ayuntamiento: Alcalde y Concejales | [CE, art. 140] |
| Provincia | Propia | Diputación u otra Corporación representativa | [CE, art. 141.1] [CE, art. 141.2] |
| Isla (archipiélagos) | — | Cabildo o Consejo | [CE, art. 141.4] |
3. Las Comunidades Autónomas: acceso a la autonomía
3.1 Quién puede constituirse en Comunidad Autónoma
En ejercicio del derecho a la autonomía del artículo 2, pueden acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas [CE, art. 143.1]:
- las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes [CE, art. 143.1];
- los territorios insulares [CE, art. 143.1];
- las provincias con entidad regional histórica [CE, art. 143.1].
En ningún caso se admite la federación de Comunidades Autónomas [CE, art. 145.1].
3.2 Vía del artículo 143
- La iniciativa corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla [CE, art. 143.2].
- Estos requisitos deben cumplirse en seis meses desde el primer acuerdo de alguna de las Corporaciones locales interesadas [CE, art. 143.2].
- Si la iniciativa no prospera, solo puede reiterarse pasados cinco años [CE, art. 143.3].
- El proyecto de Estatuto lo elabora una asamblea formada por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas, y se eleva a las Cortes Generales para su tramitación como ley [CE, art. 146].
3.3 Vía del artículo 151
No hace falta esperar los cinco años del artículo 148.2 cuando la iniciativa, dentro del plazo del artículo 143.2, la acuerdan las Diputaciones u órganos interinsulares y las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia afectada que representen al menos la mayoría del censo electoral de cada una, y se ratifica en referéndum por la mayoría absoluta de los electores de cada provincia [CE, art. 151.1].
El Estatuto se elabora así [CE, art. 151.2]:
- El Gobierno convoca a los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones del territorio, que se constituyen en Asamblea para elaborar el proyecto por mayoría absoluta de sus miembros [CE, art. 151.2].
- El proyecto pasa a la Comisión Constitucional del Congreso, que en dos meses lo examina con una delegación de la Asamblea para fijar de común acuerdo su formulación definitiva [CE, art. 151.2].
- Si hay acuerdo, el texto se somete a referéndum del cuerpo electoral de las provincias afectadas [CE, art. 151.2].
- Si se aprueba en cada provincia por mayoría de los votos válidamente emitidos, se eleva a las Cortes; los plenos de ambas Cámaras deciden mediante un voto de ratificación, y el Rey lo sanciona y promulga como ley [CE, art. 151.2].
- Si no hay acuerdo en la Comisión, el proyecto se tramita como proyecto de ley ante las Cortes, y el texto aprobado se somete a referéndum en las provincias afectadas [CE, art. 151.2].
En los dos últimos casos, que una o varias provincias no aprueben el proyecto no impide constituir la Comunidad entre las restantes, en la forma que establezca la ley orgánica [CE, art. 151.3].
3.4 Vía excepcional del artículo 144
Las Cortes Generales, mediante ley orgánica y por motivos de interés nacional, pueden [CE, art. 144]:
- autorizar una Comunidad Autónoma cuyo ámbito no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del artículo 143.1 [CE, art. 144.a)];
- autorizar o acordar un Estatuto para territorios no integrados en la organización provincial [CE, art. 144.b)];
- sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales del artículo 143.2 [CE, art. 144.c)].
| Vía | Iniciativa de municipios | Cita |
|---|
| Artículo 143 | Dos terceras partes, con la mayoría del censo de cada provincia o isla, en seis meses | [CE, art. 143.2] |
| Artículo 151 | Tres cuartas partes, con la mayoría del censo de cada provincia, y ratificación en referéndum por la mayoría absoluta de los electores de cada provincia | [CE, art. 151.1] |
| Artículo 144 | Las Cortes, por ley orgánica, pueden sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales | [CE, art. 144.c)] |
4. Los Estatutos de Autonomía
- Dentro de los términos de la Constitución, el Estatuto es la norma institucional básica de cada Comunidad, y el Estado lo reconoce y ampara como parte de su ordenamiento jurídico [CE, art. 147.1].
- Su contenido mínimo es: la denominación que mejor corresponda a su identidad histórica; la delimitación de su territorio; la denominación, organización y sede de sus instituciones; y las competencias asumidas y las bases para el traspaso de servicios [CE, art. 147.2].
- Su reforma sigue el procedimiento del propio Estatuto y requiere siempre la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica [CE, art. 147.3].
- Los Estatutos aprobados por la vía del artículo 151, una vez sancionados y promulgados, solo pueden modificarse por sus propios procedimientos y con referéndum entre los electores inscritos [CE, art. 152.2].
- Los Estatutos pueden prever convenios entre Comunidades para gestionar y prestar sus servicios propios, con comunicación a las Cortes; los demás acuerdos de cooperación necesitan autorización de las Cortes Generales [CE, art. 145.2].
5. Organización institucional de las Comunidades Autónomas
En los Estatutos aprobados por la vía del artículo 151, la organización se basa en [CE, art. 152.1]:
| Institución | Rasgos | Cita |
|---|
| Asamblea Legislativa | Elegida por sufragio universal con representación proporcional que asegure la representación de las diversas zonas del territorio | [CE, art. 152.1] |
| Consejo de Gobierno | Funciones ejecutivas y administrativas | [CE, art. 152.1] |
| Presidente | Elegido por la Asamblea entre sus miembros y nombrado por el Rey; dirige el Consejo de Gobierno y ostenta la suprema representación de la Comunidad y la ordinaria del Estado en ella | [CE, art. 152.1] |
| Tribunal Superior de Justicia | Culmina la organización judicial en la Comunidad, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo | [CE, art. 152.1] |
- El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno son políticamente responsables ante la Asamblea [CE, art. 152.1].
- Las sucesivas instancias procesales se agotan ante órganos judiciales del mismo territorio de la Comunidad en que esté el órgano competente en primera instancia, sin perjuicio del artículo 123 [CE, art. 152.1].
- Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos pueden crear circunscripciones territoriales propias con plena personalidad jurídica [CE, art. 152.3].
- Un Delegado nombrado por el Gobierno dirige la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad y la coordina, cuando proceda, con la administración autonómica [CE, art. 154].
6. Distribución de competencias
6.1 Competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas
Las Comunidades pueden asumir competencias en estas materias, entre otras [CE, art. 148.1]:
- organización de sus instituciones de autogobierno y alteraciones de los términos municipales de su territorio [CE, art. 148.1];
- ordenación del territorio, urbanismo y vivienda y obras públicas de interés de la Comunidad en su territorio [CE, art. 148.1];
- ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en la Comunidad, y puertos y aeropuertos deportivos o sin actividades comerciales [CE, art. 148.1];
- agricultura y ganadería, montes, gestión del medio ambiente, aprovechamientos hidráulicos de su interés, pesca en aguas interiores, marisqueo, acuicultura, caza y pesca fluvial [CE, art. 148.1];
- ferias interiores, artesanía, fomento del desarrollo económico dentro de la política económica nacional [CE, art. 148.1];
- museos, bibliotecas y conservatorios de interés para la Comunidad, patrimonio monumental, fomento de la cultura, la investigación y la enseñanza de su lengua [CE, art. 148.1];
- turismo, deporte y ocio, asistencia social y sanidad e higiene [CE, art. 148.1];
- la vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones y la coordinación y demás facultades sobre las policías locales en los términos de una ley orgánica (materia 22.ª) [CE, art. 148.1].
Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades pueden ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco del artículo 149 [CE, art. 148.2].
6.2 Competencias exclusivas del Estado
El Estado tiene competencia exclusiva, entre otras, sobre estas materias del artículo 149.1 [CE, art. 149.1]:
| Ámbito | Materias | Cita |
|---|
| Igualdad y soberanía | Condiciones básicas de igualdad en derechos y deberes (1.ª); nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y asilo (2.ª); relaciones internacionales (3.ª); defensa y Fuerzas Armadas (4.ª) | [CE, art. 149.1] |
| Justicia y legislación | Administración de Justicia (5.ª); legislación mercantil, penal, penitenciaria y procesal (6.ª); laboral, sin perjuicio de su ejecución autonómica (7.ª); civil, sin perjuicio de los derechos forales o especiales (8.ª) | [CE, art. 149.1] |
| Economía y hacienda | Sistema monetario (11.ª); bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (13.ª); Hacienda general y Deuda del Estado (14.ª) | [CE, art. 149.1] |
| Administraciones públicas | Bases del régimen jurídico de las Administraciones y del régimen estatutario de sus funcionarios; procedimiento administrativo común; expropiación forzosa; contratos y concesiones; sistema de responsabilidad (18.ª) | [CE, art. 149.1] |
| Transportes y comunicaciones | Ferrocarriles y transportes terrestres por más de una Comunidad; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones (21.ª) | [CE, art. 149.1] |
| Seguridad | Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos (26.ª); seguridad pública, sin perjuicio de la creación de policías por las Comunidades según sus Estatutos y en el marco de una ley orgánica (29.ª) | [CE, art. 149.1] |
| Otras | Sanidad exterior y bases de la sanidad (16.ª); legislación básica de la Seguridad Social (17.ª); legislación básica del medio ambiente (23.ª); estadística para fines estatales (31.ª); autorización de consultas populares por referéndum (32.ª) | [CE, art. 149.1] |
La materia 12.ª incluye la legislación sobre pesas y medidas y la «determinación de la hora oficial», y la 30.ª, las condiciones de «obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales» [CE, art. 149.1].
- El Estado considera el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilita la comunicación cultural entre las Comunidades, de acuerdo con ellas [CE, art. 149.2].
6.3 Cláusulas de cierre
El artículo 149.3 contiene tres reglas [CE, art. 149.3]:
- Las materias no atribuidas expresamente al Estado pueden corresponder a las Comunidades en virtud de sus Estatutos [CE, art. 149.3].
- Las materias no asumidas por los Estatutos corresponden al Estado, cuyas normas prevalecen en caso de conflicto en todo lo que no sea competencia exclusiva de las Comunidades [CE, art. 149.3].
- El derecho estatal es, en todo caso, supletorio del derecho autonómico [CE, art. 149.3].
6.4 Leyes que modulan las competencias
| Tipo de ley | Contenido | Requisito | Cita |
|---|
| Ley marco | Las Cortes atribuyen a todas o a alguna Comunidad la facultad de dictar normas legislativas en materias de competencia estatal, en el marco de principios, bases y directrices de una ley estatal | Cada ley marco fija el control de las Cortes, sin perjuicio de los Tribunales | [CE, art. 150.1] |
| Ley de transferencia o delegación | El Estado transfiere o delega facultades de materias de titularidad estatal susceptibles de ello | Ley orgánica, con transferencia de medios financieros y formas de control | [CE, art. 150.2] |
| Ley de armonización | Principios para armonizar disposiciones autonómicas, incluso en materias de competencia de las Comunidades, cuando lo exija el interés general | Las Cortes aprecian la necesidad por mayoría absoluta de cada Cámara | [CE, art. 150.3] |
7. Control de las Comunidades Autónomas
El control de la actividad de los órganos de las Comunidades lo ejercen [CE, art. 153]:
| Órgano | Objeto del control | Cita |
|---|
| Tribunal Constitucional | Constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley | [CE, art. 153.a)] |
| Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado | Ejercicio de funciones delegadas del artículo 150.2 | [CE, art. 153.b)] |
| Jurisdicción contencioso-administrativa | Administración autónoma y sus normas reglamentarias | [CE, art. 153.c)] |
| Tribunal de Cuentas | Control económico y presupuestario | [CE, art. 153.d)] |
7.1 Coerción estatal (artículo 155)
- Procede si una Comunidad no cumple las obligaciones que la Constitución u otras leyes le imponen, o actúa de forma que atenta gravemente al interés general de España [CE, art. 155.1].
- El Gobierno debe hacer un requerimiento previo al Presidente de la Comunidad y, si no es atendido, obtener la aprobación por mayoría absoluta del Senado [CE, art. 155.1].
- Puede entonces adoptar las medidas necesarias para obligar al cumplimiento forzoso o proteger el interés general [CE, art. 155.1], y dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades para ejecutarlas [CE, art. 155.2].
8. Financiación de las Comunidades Autónomas
- Las Comunidades gozan de autonomía financiera para desarrollar y ejecutar sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles [CE, art. 156.1].
- Pueden actuar como delegados o colaboradores del Estado para recaudar, gestionar y liquidar los tributos estatales [CE, art. 156.2].
Sus recursos son [CE, art. 157.1]:
- a) impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en sus ingresos [CE, art. 157.1];
- b) sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales [CE, art. 157.1];
- c) transferencias del Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones de los Presupuestos Generales del Estado [CE, art. 157.1];
- d) rendimientos de su patrimonio e ingresos de derecho privado [CE, art. 157.1];
- e) el producto de las operaciones de crédito [CE, art. 157.1].
- Las Comunidades no pueden adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio ni que obstaculicen la libre circulación de mercancías o servicios [CE, art. 157.2].
- Una ley orgánica puede regular estas competencias financieras, la solución de conflictos y la colaboración financiera con el Estado [CE, art. 157.3].
- Los Presupuestos Generales del Estado pueden incluir una asignación a las Comunidades en función de los servicios estatales asumidos y de la garantía de un nivel mínimo en los servicios públicos fundamentales [CE, art. 158.1].
- Para corregir desequilibrios y hacer efectiva la solidaridad se constituye un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos distribuyen las Cortes Generales entre las Comunidades y, en su caso, las provincias [CE, art. 158.2].
