Tema 8. El acto administrativo: concepto, clases y elementos. Motivación y notificación. Eficacia y validez de los actos administrativos.

El tema se regula en el Título III de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (L39-2015): requisitos de los actos (arts. 34 a 37), eficacia (arts. 38 a 46) y nulidad y anulabilidad (arts. 47 a 52) [L39-2015, art. 34.1]. El fichero no trae una definición legal de acto administrativo ni una clasificación de los actos, por lo que esas dos partes del título se tratan solo con lo que dicen los artículos.

1. Concepto y clases

Lo que dice la ley sobre el acto

• Los actos administrativos los dictan las Administraciones Públicas de oficio o a instancia del interesado y se producen por el órgano competente, ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido [L39-2015, art. 34.1].
• Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo son ejecutivos y se presumen válidos [L39-2015, art. 38; L39-2015, art. 39.1].

Distinciones que aparecen en los artículos

La ley no clasifica los actos, pero maneja varias distinciones, cada una en su artículo [L39-2015, art. 34.1; L39-2015, art. 37.1]:

2. Elementos del acto

Competencia y procedimiento

• El acto se produce por el órgano competente y conforme a los requisitos y al procedimiento establecido [L39-2015, art. 34.1].

Contenido

• El contenido se ajusta a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y debe ser determinado y adecuado a los fines del acto [L39-2015, art. 34.2].

Forma

• Regla general: los actos se producen por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia [L39-2015, art. 36.1].
• Actos verbales: cuando el órgano ejerce su competencia de forma verbal, la constancia escrita, si es necesaria, la efectúa y firma el titular del órgano inferior o el funcionario que la recibe oralmente, expresando la autoridad de la que procede [L39-2015, art. 36.2].
• Si se trata de resoluciones verbales, el titular de la competencia debe autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido [L39-2015, art. 36.2].
• Actos en serie: varios actos de la misma naturaleza (nombramientos, concesiones o licencias) pueden refundirse en un único acto del órgano competente, que especificará las personas o circunstancias que individualicen sus efectos para cada interesado [L39-2015, art. 36.3].

Inderogabilidad singular

• Las resoluciones de carácter particular no pueden vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición [L39-2015, art. 37.1].
• Son nulas las resoluciones que vulneren una disposición reglamentaria y las que incurran en alguna causa del art. 47 [L39-2015, art. 37.2].

3. La motivación

Actos que deben motivarse

Deben motivarse, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, los siguientes actos [L39-2015, art. 35.1]:

• a) Los que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos [L39-2015, art. 35.1.a)].
• b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje, y los que declaren su inadmisión [L39-2015, art. 35.1.b)].
• c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos [L39-2015, art. 35.1.c)].
• d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea su motivo, y la adopción de medidas provisionales del art. 56 [L39-2015, art. 35.1.d)].
• e) Los acuerdos de tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de actuaciones complementarias [L39-2015, art. 35.1.e)].
• f) Los que rechacen pruebas propuestas por los interesados [L39-2015, art. 35.1.f)].
• g) Los que acuerden la terminación del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas y los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio [L39-2015, art. 35.1.g)].
• h) Las propuestas de resolución en procedimientos sancionadores y los actos que resuelvan procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial [L39-2015, art. 35.1.h)].
• i) Los dictados en ejercicio de potestades discrecionales y los que deban serlo por disposición legal o reglamentaria expresa [L39-2015, art. 35.1.i)].

Procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva

• La motivación de los actos que ponen fin a estos procedimientos se hace según las normas que regulen sus convocatorias, y en todo caso deben quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución [L39-2015, art. 35.2].

4. Eficacia de los actos

Ejecutividad y presunción de validez

• Los actos sujetos al Derecho Administrativo son ejecutivos con arreglo a la Ley 39/2015 [L39-2015, art. 38].
• Se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa [L39-2015, art. 39.1].

Eficacia demorada y retroactiva

• La eficacia queda demorada cuando lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior [L39-2015, art. 39.2].
• Excepcionalmente cabe eficacia retroactiva en dos casos [L39-2015, art. 39.3]:
• Actos dictados en sustitución de actos anulados [L39-2015, art. 39.3].
• Actos que produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho existieran ya en la fecha a la que se retrotrae la eficacia y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas [L39-2015, art. 39.3].

Eficacia frente a otros órganos y Administraciones

• Las normas y actos dictados por un órgano en ejercicio de su competencia deben ser observados por el resto de órganos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración [L39-2015, art. 39.4].
• Si una Administración debe dictar un acto basado en otro de una Administración distinta que entiende ilegal, puede requerirla previamente para que lo anule o revise conforme al art. 44 de la Ley 29/1998 y, si rechaza el requerimiento, interponer recurso contencioso-administrativo; mientras tanto queda suspendido el procedimiento para dictar resolución [L39-2015, art. 39.5].

5. La notificación

Obligación, plazo y contenido

• El órgano que dicta el acto lo notifica a los interesados cuyos derechos e intereses resulten afectados [L39-2015, art. 40.1].
• La notificación se cursa en el plazo de diez días desde que el acto se dicta [L39-2015, art. 40.2].
• Contenido obligatorio [L39-2015, art. 40.2]:
• El texto íntegro de la resolución [L39-2015, art. 40.2].
• Si pone fin o no a la vía administrativa [L39-2015, art. 40.2].
• Los recursos que procedan en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que presentarlos y el plazo para interponerlos [L39-2015, art. 40.2].
• Notificación defectuosa: si contiene el texto íntegro pero omite otro requisito, surte efecto desde que el interesado realiza actuaciones que suponen conocer el contenido y alcance del acto o interpone cualquier recurso procedente [L39-2015, art. 40.3].
• Para entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo del procedimiento basta la notificación con el texto íntegro de la resolución y el intento de notificación debidamente acreditado [L39-2015, art. 40.4].
• Si el acto tiene más de un destinatario, la Administración puede adoptar medidas de protección de los datos personales [L39-2015, art. 40.5].

Condiciones generales

• Las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado esté obligado a recibirlas por esa vía [L39-2015, art. 41.1].
• Pueden practicarse por medios no electrónicos en la comparecencia espontánea del interesado en las oficinas de asistencia en materia de registro, si solicita la notificación personal, o cuando sea necesaria la entrega directa por un empleado público para asegurar la eficacia de la actuación [L39-2015, art. 41.1].
• Son válidas, sea cual sea el medio, si dejan constancia del envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso, de fechas y horas, del contenido íntegro y de la identidad del remitente y destinatario [L39-2015, art. 41.1].
• Los interesados no obligados pueden decidir en cualquier momento que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse electrónicamente [L39-2015, art. 41.1].
• Nunca son electrónicas las notificaciones con elementos no convertibles a formato electrónico ni las que contengan medios de pago a favor de los obligados, como cheques [L39-2015, art. 41.2].
• En procedimientos a solicitud del interesado, se notifica por el medio que este señale, salvo obligación de relacionarse electrónicamente [L39-2015, art. 41.3].
• Si el interesado rechaza la notificación, se hace constar en el expediente y se da por efectuado el trámite [L39-2015, art. 41.5].
• Las Administraciones envían un aviso al dispositivo o correo electrónico que el interesado haya comunicado, pero su falta no impide que la notificación sea plenamente válida [L39-2015, art. 41.6].
• Si se notifica por varios cauces, vale la fecha de la que se produzca en primer lugar [L39-2015, art. 41.7].

Notificación en papel y electrónica

Las dos formas de practicar la notificación se comparan así [L39-2015, art. 42; L39-2015, art. 43]:

• En papel, si el primer intento fue antes de las quince horas, el segundo debe hacerse después de las quince horas y viceversa, con al menos tres horas de diferencia; si también fracasa, se acude al art. 44 [L39-2015, art. 42.2].
• La notificación electrónica se entiende practicada en el momento del acceso a su contenido [L39-2015, art. 43.2].
• La obligación del art. 40.4 se entiende cumplida con la puesta a disposición en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única [L39-2015, art. 43.3].
• Los interesados pueden acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico [L39-2015, art. 43.4].

Notificación infructuosa

• Cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de notificación o no haya podido practicarse, se notifica mediante anuncio en el «Boletín Oficial del Estado» [L39-2015, art. 44].
• Previamente y con carácter facultativo, puede publicarse un anuncio en el boletín de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio o del Consulado o Sección Consular [L39-2015, art. 44].

Publicación

• Los actos se publican cuando lo establezcan las normas de cada procedimiento o lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente [L39-2015, art. 45.1].
• La publicación surte los efectos de la notificación, en todo caso, cuando el acto tiene por destinatario una pluralidad indeterminada de personas (o la notificación a un solo interesado es insuficiente, como adicional) y en los actos de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, cuya convocatoria indicará el medio de las publicaciones [L39-2015, art. 45.1].
• La publicación contiene los mismos elementos que el art. 40.2 exige a las notificaciones y se hace en el diario de la Administración de la que procede el acto [L39-2015, art. 45.2; L39-2015, art. 45.3].
• Si la publicación o el anuncio lesiona derechos o intereses legítimos, se publica solo una somera indicación del contenido y del lugar donde los interesados pueden comparecer para conocerlo íntegramente [L39-2015, art. 46].

6. Validez: nulidad y anulabilidad

Comparación

La tabla resume los arts. 47, 48 y 52 [L39-2015, art. 47.1; L39-2015, art. 48.1; L39-2015, art. 52.1].

Causas de nulidad de pleno derecho

Son nulos de pleno derecho los actos [L39-2015, art. 47.1]:

• a) Que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional [L39-2015, art. 47.1.a)].
• b) Dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio [L39-2015, art. 47.1.b)].
• c) De contenido imposible [L39-2015, art. 47.1.c)].
• d) Constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ésta [L39-2015, art. 47.1.d)].
• e) Dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento o de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados [L39-2015, art. 47.1.e)].
• f) Expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales [L39-2015, art. 47.1.f)].
• g) Cualquier otro que establezca expresamente una disposición con rango de Ley [L39-2015, art. 47.1.g)].

También son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales [L39-2015, art. 47.2].

Anulabilidad: límites del defecto de forma y del plazo

• El defecto de forma solo determina anulabilidad si el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o da lugar a indefensión [L39-2015, art. 48.2].
• Las actuaciones fuera de plazo solo implican anulabilidad cuando lo imponga la naturaleza del término o plazo [L39-2015, art. 48.3].

Reglas para salvar actos y trámites

• Independencia: la nulidad o anulabilidad de un acto no implica la de los sucesivos que sean independientes; la de una parte no afecta a las partes independientes, salvo que la viciada sea tan importante que sin ella el acto no se hubiera dictado [L39-2015, art. 49.1; L39-2015, art. 49.2].
• Conversión: los actos nulos o anulables que contengan los elementos constitutivos de otro distinto producen los efectos de éste [L39-2015, art. 50].
• Conservación: el órgano que declare la nulidad o anule dispondrá siempre la conservación de los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual sin la infracción [L39-2015, art. 51].
• Convalidación: produce efecto desde su fecha, salvo la retroactividad del art. 39.3 [L39-2015, art. 52.2].
• Incompetencia no determinante de nulidad: la convalida el órgano competente si es superior jerárquico del que dictó el acto [L39-2015, art. 52.3].
• Falta de autorización: se convalida con el otorgamiento de la autorización por el órgano competente [L39-2015, art. 52.4].