Tema 9. El procedimiento administrativo: principios informadores. Los interesados. Las fases del procedimiento administrativo: iniciación, ordenación, instrucción y terminación. Dimensión temporal del procedimiento.

El tema se regula en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (L39-2015), que tiene por objeto, entre otras cosas, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluido el sancionador y el de reclamación de responsabilidad [L39-2015, art. 1.1]. Se resumen los interesados (arts. 3 a 8 y 53), las fases del procedimiento (arts. 54 a 96) y los plazos, la obligación de resolver y el silencio (arts. 21 a 25 y 29 a 33). Los artículos sobre ejecución (arts. 97 a 105) y sobre documentos, registros e identificación electrónica (arts. 9 a 17 y 26 a 28) quedan fuera porque el título no los nombra [L39-2015, art. 1.1].

1. Principios informadores

• Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario, y de manera motivada, pueden incluirse trámites adicionales o distintos a los de la Ley 39/2015; reglamentariamente pueden fijarse especialidades de órganos, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes [L39-2015, art. 1.2].
• La ley se aplica al sector público: Administración General del Estado, Administraciones de las Comunidades Autónomas, Entidades de la Administración Local y sector público institucional [L39-2015, art. 2.1].

El fichero no trae un artículo que enumere los principios del procedimiento; los que siguen son los que cada artículo nombra expresamente [L39-2015, art. 71.1; L39-2015, art. 72.1; L39-2015, art. 75.4]:

• No puede imponerse una sanción sin haberse tramitado el oportuno procedimiento [L39-2015, art. 63.2].
• Los términos y plazos obligan a las autoridades y al personal de las Administraciones y a los interesados [L39-2015, art. 29].

2. Los interesados

Capacidad de obrar

Tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas [L39-2015, art. 3]:

• Las personas físicas o jurídicas que la ostenten con arreglo a las normas civiles [L39-2015, art. 3.a)].
• Los menores de edad para los derechos e intereses cuya actuación permita el ordenamiento sin asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela, salvo el menor incapacitado cuando la incapacitación afecte a esos derechos [L39-2015, art. 3.b)].
• Cuando la ley lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos [L39-2015, art. 3.c)].

Concepto de interesado

Son interesados [L39-2015, art. 4.1]:

• Quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos [L39-2015, art. 4.1.a)].
• Los que, sin haberlo iniciado, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión [L39-2015, art. 4.1.b)].
• Aquellos cuyos intereses legítimos puedan resultar afectados y se personen mientras no haya recaído resolución definitiva [L39-2015, art. 4.1.c)].

Otras reglas sobre la condición de interesado [L39-2015, art. 4.2]:

• Las asociaciones representativas de intereses económicos y sociales son titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca [L39-2015, art. 4.2].
• Si la condición deriva de una relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucede en ella cualquiera que sea el estado del procedimiento [L39-2015, art. 4.3].
• Si en un procedimiento sin publicidad aparecen titulares de derechos o intereses legítimos y directos identificables que puedan resultar afectados, se les comunica la tramitación [L39-2015, art. 8].
• Ni la denuncia ni la comparecencia en información pública confieren por sí solas la condición de interesado [L39-2015, art. 62.5; L39-2015, art. 83.3].

Representación y pluralidad

• Los interesados pueden actuar por representante, con quien se entienden las actuaciones salvo manifestación expresa en contra [L39-2015, art. 5.1].
• Debe acreditarse para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos; para los actos de mero trámite se presume [L39-2015, art. 5.3].
• Se entiende acreditada por apoderamiento apud acta (comparecencia personal o electrónica) o por inscripción en el registro electrónico de apoderamientos [L39-2015, art. 5.4].
• La falta o insuficiente acreditación se puede subsanar en el plazo de diez días que debe conceder el órgano, o en uno superior si las circunstancias lo requieren [L39-2015, art. 5.6].
• Con varios interesados, las actuaciones se efectúan con el representante o interesado que hayan señalado y, en su defecto, con el que figure en primer término [L39-2015, art. 7].

Derechos del interesado en el procedimiento

• Conocer en cualquier momento el estado de la tramitación, el sentido del silencio, el órgano competente y los actos de trámite, y obtener copia de los documentos [L39-2015, art. 53.1.a)].
• No presentar documentos originales, salvo excepción normativa, ni datos o documentos no exigidos o que ya obren en poder de las Administraciones [L39-2015, art. 53.1.c); L39-2015, art. 53.1.d)].
• Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase anterior al trámite de audiencia, y actuar asistidos de asesor [L39-2015, art. 53.1.e); L39-2015, art. 53.1.g)].
• En lo sancionador, ser notificado de los hechos, infracciones y sanciones posibles, del instructor y de la autoridad competente, y la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario [L39-2015, art. 53.2].

3. Iniciación

Clases, actuaciones previas y medidas provisionales

• Los procedimientos se inician de oficio o a solicitud del interesado [L39-2015, art. 54].
• Antes del inicio puede abrirse un período de información o actuaciones previas para conocer las circunstancias y la conveniencia de iniciar [L39-2015, art. 55.1].
• Iniciado el procedimiento, el órgano competente para resolver puede adoptar medidas provisionales motivadas para asegurar la eficacia de la resolución [L39-2015, art. 56.1].
• Antes de iniciarlo, en urgencia inaplazable, puede adoptarlas el órgano competente para iniciar o instruir; el acuerdo de iniciación debe confirmarlas, modificarlas o levantarlas dentro de los quince días siguientes, o quedan sin efecto [L39-2015, art. 56.2].
• No caben medidas que causen perjuicio de difícil o imposible reparación o violen derechos amparados por las leyes [L39-2015, art. 56.4].
• La acumulación de procedimientos con identidad sustancial o íntima conexión exige que el mismo órgano tramite y resuelva; contra ella no cabe recurso [L39-2015, art. 57].

Iniciación de oficio

Se inicia por acuerdo del órgano competente por una de estas cuatro vías [L39-2015, art. 58]:

• Si el denunciante participó en la infracción, se le exime de la multa si es el primero en aportar pruebas que permitan iniciar o comprobar la infracción y repara el perjuicio, o se le reduce si aporta un valor añadido significativo [L39-2015, art. 62.4].

Especialidades sancionadoras

• El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio [L39-2015, art. 63.1].
• El acuerdo de iniciación identifica a los presuntos responsables, los hechos y su posible calificación, el instructor y el secretario con su régimen de recusación, el órgano competente y las medidas provisionales, y advierte que, sin alegaciones, podrá ser considerado propuesta de resolución [L39-2015, art. 64.2].
• Si al iniciar no hay elementos para calificar los hechos, se califican después en un pliego de cargos [L39-2015, art. 64.3].

Iniciación a solicitud del interesado

• La solicitud contiene identificación del interesado y representante, medio o lugar de notificación, hechos, razones y petición, lugar y fecha, firma, y órgano al que se dirige con su código de identificación [L39-2015, art. 66.1].
• Varias personas con pretensiones de contenido idéntico o sustancialmente similar pueden presentar una única solicitud [L39-2015, art. 66.2].
• Si falta algún requisito, se requiere la subsanación en diez días, advirtiendo que si no se hace se le tendrá por desistido, previa resolución [L39-2015, art. 68.1].
• Fuera de los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, ese plazo puede ampliarse hasta cinco días [L39-2015, art. 68.2].
• En responsabilidad patrimonial, el derecho a reclamar prescribe al año del hecho o de manifestarse su efecto lesivo [L39-2015, art. 67.1].

Declaración responsable y comunicación

• Declaración responsable: el interesado manifiesta bajo su responsabilidad que cumple los requisitos, que dispone de la documentación, que la pondrá a disposición de la Administración y que mantendrá su cumplimiento [L39-2015, art. 69.1].
• Comunicación: el interesado pone en conocimiento de la Administración sus datos o cualquier dato relevante para iniciar una actividad o ejercer un derecho [L39-2015, art. 69.2].
• Ambas surten efecto desde el día de su presentación, sin perjuicio de la comprobación, control e inspección [L39-2015, art. 69.3].
• Solo es exigible una u otra, nunca ambas acumulativamente [L39-2015, art. 69.6].

4. Ordenación

• Expediente administrativo: conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución y de diligencias para ejecutarla [L39-2015, art. 70.1].
• No forman parte del expediente notas, borradores, opiniones, resúmenes, informes internos ni juicios de valor, salvo los informes preceptivos y facultativos solicitados antes de la resolución [L39-2015, art. 70.4].
• Se guarda el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo orden motivada del titular de la unidad; incumplirlo genera responsabilidad disciplinaria y, en su caso, remoción del puesto [L39-2015, art. 71.2].
• Los trámites de los interesados se cumplen en diez días desde el siguiente a la notificación, salvo plazo distinto [L39-2015, art. 73.1].
• Quien no cumpla puede ser declarado decaído en su derecho al trámite, pero se admite su actuación si se produce antes o dentro del día en que se notifique la resolución que tenga por transcurrido el plazo [L39-2015, art. 73.3].
• Las cuestiones incidentales, incluida la nulidad de actuaciones, no suspenden la tramitación, salvo la recusación [L39-2015, art. 74].

5. Instrucción

Actos de instrucción y alegaciones

• Se realizan de oficio y por medios electrónicos por el órgano que tramita, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer actuaciones [L39-2015, art. 75.1].
• Los interesados pueden alegar y aportar documentos en cualquier momento anterior al trámite de audiencia [L39-2015, art. 76.1].

Prueba

• Vale cualquier medio de prueba admisible en Derecho, valorado según la Ley de Enjuiciamiento Civil [L39-2015, art. 77.1].
• El período de prueba es de no más de treinta días ni menos de diez; a petición de los interesados cabe uno extraordinario de no más de diez días [L39-2015, art. 77.2].
• Solo pueden rechazarse las pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias, por resolución motivada [L39-2015, art. 77.3].
• En lo sancionador, los hechos probados por resoluciones judiciales penales firmes vinculan a la Administración [L39-2015, art. 77.4].
• Los documentos de funcionarios con condición de autoridad hacen prueba de los hechos que constaten, salvo que se acredite lo contrario [L39-2015, art. 77.5].

Informes

• Salvo disposición en contrario, son facultativos y no vinculantes y se emiten en diez días [L39-2015, art. 80.1; L39-2015, art. 80.2].
• Si no se emiten en plazo, pueden proseguir las actuaciones, salvo que sean preceptivos, en cuyo caso puede suspenderse el plazo para resolver [L39-2015, art. 80.3].
• En responsabilidad patrimonial, el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico es preceptivo desde 50.000 euros y se emite en dos meses [L39-2015, art. 81.2].

Audiencia e información pública

• Audiencia: instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pone de manifiesto a los interesados, que tienen un plazo no inferior a diez días ni superior a quince [L39-2015, art. 82.1; L39-2015, art. 82.2].
• Puede prescindirse de ella si no se tienen en cuenta otros hechos, alegaciones y pruebas que los del interesado [L39-2015, art. 82.4].
• Información pública: se anuncia en el Diario correspondiente, con plazo de alegaciones no inferior a veinte días; quien alegue tiene derecho a una respuesta razonada [L39-2015, art. 83.2; L39-2015, art. 83.3].

6. Terminación

Formas y resolución

• Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho no prohibida y la caducidad, y también la imposibilidad material sobrevenida de continuarlo [L39-2015, art. 84.1; L39-2015, art. 84.2].
• Las actuaciones complementarias se notifican con siete días para alegar, se practican en no más de quince días y suspenden el plazo para resolver [L39-2015, art. 87].
• La resolución decide todas las cuestiones planteadas y las derivadas; las conexas no planteadas se ponen de manifiesto por no más de quince días [L39-2015, art. 88.1].
• A solicitud del interesado, la resolución es congruente y no puede agravar su situación inicial [L39-2015, art. 88.2].
• No cabe abstenerse de resolver por silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos [L39-2015, art. 88.5].

Especialidades sancionadoras

• El reconocimiento de responsabilidad permite resolver con la sanción que proceda, y el pago voluntario antes de la resolución termina el procedimiento si la sanción es solo pecuniaria [L39-2015, art. 85.1; L39-2015, art. 85.2].
• En ambos casos se aplican reducciones de al menos el 20 %, acumulables, condicionadas al desistimiento o renuncia de recursos en vía administrativa [L39-2015, art. 85.3].
• Si el órgano ve mayor gravedad que en la propuesta, el inculpado puede alegar en quince días [L39-2015, art. 90.2].
• La resolución sancionadora es ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa [L39-2015, art. 90.3].
• En responsabilidad patrimonial, a los seis meses sin resolución ni acuerdo puede entenderse contraria a la indemnización [L39-2015, art. 91.3].

Desistimiento, renuncia y caducidad

• En los iniciados de oficio, la Administración puede desistir motivadamente en los supuestos de las leyes [L39-2015, art. 93].
• El desistimiento o renuncia de varios interesados solo afecta a quienes lo formulen [L39-2015, art. 94.2].
• La Administración lo acepta de plano, salvo que terceros personados insten la continuación en diez días [L39-2015, art. 94.4].
• Paralizado por causa imputable al interesado, se le advierte de que a los tres meses se producirá la caducidad, y después se archivan las actuaciones [L39-2015, art. 95.1].
• La caducidad no produce por sí sola la prescripción, pero los procedimientos caducados no interrumpen su plazo [L39-2015, art. 95.3].

Tramitación simplificada

• Puede acordarse de oficio o a solicitud por interés público o falta de complejidad; acordada de oficio, la oposición expresa de un interesado obliga a la tramitación ordinaria [L39-2015, art. 96.1; L39-2015, art. 96.2].
• En lo sancionador procede cuando la infracción puede calificarse como leve, sin oposición posible [L39-2015, art. 96.5].
• Se resuelve en treinta días, con alegaciones de cinco días y audiencia solo si la resolución va a ser desfavorable [L39-2015, art. 96.6].

7. Dimensión temporal del procedimiento

Obligación de resolver

• La Administración debe dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos; se exceptúan la terminación por pacto o convenio y los derechos sometidos solo a declaración responsable o comunicación [L39-2015, art. 21.1].
• El plazo máximo lo fija la norma reguladora y no puede exceder de seis meses, salvo norma con rango de ley o Derecho de la Unión Europea [L39-2015, art. 21.2].
• Sin plazo fijado, es de tres meses, desde el acuerdo de iniciación (de oficio) o desde la entrada de la solicitud en el registro electrónico competente [L39-2015, art. 21.3].
• El incumplimiento da lugar a responsabilidad disciplinaria [L39-2015, art. 21.6].

Suspensión y ampliación del plazo para resolver

• Se podrá suspender, entre otros casos, al requerir subsanación, al pedir informes preceptivos (máximo tres meses) o al practicar pruebas técnicas propuestas por los interesados [L39-2015, art. 22.1].
• Se suspenderá en el requerimiento entre Administraciones para anular o revisar un acto, en las actuaciones complementarias y en la recusación [L39-2015, art. 22.2].
• Agotados los medios disponibles, el plazo puede ampliarse motivadamente sin superar el establecido; contra ello no cabe recurso [L39-2015, art. 23.1; L39-2015, art. 23.2].

Silencio administrativo

• A solicitud del interesado, la regla es el silencio estimatorio, salvo norma con rango de ley, de Derecho de la Unión Europea o internacional en contrario [L39-2015, art. 24.1].
• Es desestimatorio en el derecho de petición, en la transferencia de facultades sobre dominio o servicio público, en actividades que puedan dañar el medio ambiente, en responsabilidad patrimonial y en la impugnación de actos y la revisión de oficio a solicitud [L39-2015, art. 24.1].
• La alzada contra una desestimación por silencio se entiende estimada si tampoco se resuelve, fuera de esas materias [L39-2015, art. 24.1].

Efectos del silencio [L39-2015, art. 24.2; L39-2015, art. 24.3]:

• El certificado del silencio se expide de oficio en quince días desde que expira el plazo para resolver [L39-2015, art. 24.4].
• En los iniciados de oficio: si podían reconocerse derechos, silencio desestimatorio; si se ejercen potestades sancionadoras o de intervención, caducidad [L39-2015, art. 25.1.a); L39-2015, art. 25.1.b)].

Cómputo de plazos

Reglas del cómputo [L39-2015, art. 30]:

• Si el último día es inhábil, se prorroga al primer día hábil siguiente [L39-2015, art. 30.5].
• El día hábil en el lugar del interesado e inhábil en la sede del órgano, o a la inversa, es inhábil en todo caso [L39-2015, art. 30.6].
• En el registro electrónico, lo presentado en día inhábil se entiende hecho en la primera hora del primer día hábil siguiente [L39-2015, art. 31.2].

Ampliación y urgencia

• Los plazos pueden ampliarse hasta la mitad, si no se perjudican derechos de tercero [L39-2015, art. 32.1].
• La ampliación se pide y decide antes del vencimiento, nunca sobre un plazo vencido, y no es recurrible [L39-2015, art. 32.3].
• La tramitación de urgencia reduce los plazos a la mitad, salvo los de presentación de solicitudes y recursos, y no es recurrible [L39-2015, art. 33.1; L39-2015, art. 33.2].