Tema 10. La Unión Europea: Instituciones y su competencia. El ordenamiento jurídico de la Unión y su aplicación en España.

Este tema se estudia con dos textos consolidados publicados en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE C 202, de 7 de junio de 2016): el Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 13 a 19, sobre las instituciones, y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), artículos 2 a 6, sobre las categorías y ámbitos de competencias de la Unión, y 288 a 292, sobre los actos jurídicos que forman su ordenamiento [TUE-2016, art. 13.1; TFUE-2016, art. 2.1; TFUE-2016, art. 288]. Los artículos sobre el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas y cualquier norma española sobre la aplicación del Derecho de la Unión en España no están en el fichero y figuran como huecos.

1. Instituciones y órganos de la Unión Europea

1.1. El marco institucional

La Unión dispone de un marco institucional que tiene como finalidad promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los Estados miembros, y garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones [TUE-2016, art. 13.1].

Las instituciones de la Unión son el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea («Comisión»), el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas [TUE-2016, art. 13.1].

• Cada institución actúa dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, y las instituciones mantienen entre sí una cooperación leal [TUE-2016, art. 13.2].
• El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión están asistidos por un Comité Económico y Social y por un Comité de las Regiones, que ejercen funciones consultivas [TUE-2016, art. 13.4].

1.2. El Parlamento Europeo

• Ejerce conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la presupuestaria; ejerce funciones de control político y consultivas, y elige al Presidente de la Comisión [TUE-2016, art. 14.1].
• Está compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión; su número no excederá de setecientos cincuenta, más el Presidente [TUE-2016, art. 14.2].
• La representación es decrecientemente proporcional, con un mínimo de seis diputados por Estado miembro y sin que a ningún Estado se le asignen más de noventa y seis escaños [TUE-2016, art. 14.2].
• La composición la fija el Consejo Europeo por unanimidad, a iniciativa del Parlamento Europeo y con su aprobación [TUE-2016, art. 14.2].
• Los diputados se eligen por sufragio universal directo, libre y secreto, para un mandato de cinco años [TUE-2016, art. 14.3].
• El Parlamento elige a su Presidente y a la Mesa de entre sus diputados [TUE-2016, art. 14.4].

1.3. El Consejo Europeo

• Da a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y define sus orientaciones y prioridades políticas generales; no ejerce función legislativa alguna [TUE-2016, art. 15.1].
• Lo componen los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, su Presidente y el Presidente de la Comisión; participa en sus trabajos el Alto Representante [TUE-2016, art. 15.2].
• Se reúne dos veces por semestre por convocatoria de su Presidente, que convoca una reunión extraordinaria cuando la situación lo exija; si el orden del día lo exige, cada miembro puede contar con la asistencia de un ministro y el Presidente de la Comisión con la de un miembro de la Comisión [TUE-2016, art. 15.3].
• Se pronuncia por consenso, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa [TUE-2016, art. 15.4].
• Elige a su Presidente por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, renovable una sola vez; en caso de impedimento o falta grave puede poner fin a su mandato por el mismo procedimiento [TUE-2016, art. 15.5].

El Presidente del Consejo Europeo [TUE-2016, art. 15.6]:

• preside e impulsa los trabajos del Consejo Europeo [TUE-2016, art. 15.6.a)];
• vela por su preparación y continuidad, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales [TUE-2016, art. 15.6.b)];
• se esfuerza por facilitar la cohesión y el consenso en su seno [TUE-2016, art. 15.6.c)];
• presenta un informe al Parlamento Europeo al término de cada reunión [TUE-2016, art. 15.6.d)];
• asume, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante, y no podrá ejercer mandato nacional alguno [TUE-2016, art. 15.6].

1.4. El Consejo

• Ejerce conjuntamente con el Parlamento Europeo la función legislativa y la presupuestaria, y funciones de definición de políticas y de coordinación [TUE-2016, art. 16.1].
• Lo compone un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer a su Gobierno y para ejercer el derecho de voto [TUE-2016, art. 16.2].
• Se pronuncia por mayoría cualificada, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa [TUE-2016, art. 16.3].

La mayoría cualificada, a partir del 1 de noviembre de 2014, se define así [TUE-2016, art. 16.4]:

Las demás modalidades del voto por mayoría cualificada están en el artículo 238.2 TFUE [TUE-2016, art. 16.4], y las transitorias (hasta el 31 de octubre de 2014 y entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017), en el Protocolo sobre las disposiciones transitorias [TUE-2016, art. 16.5].

Organización:

• Se reúne en diferentes formaciones. El Consejo de Asuntos Generales vela por la coherencia de sus trabajos y prepara las reuniones del Consejo Europeo y garantiza su actuación subsiguiente, en contacto con el Presidente del Consejo Europeo y la Comisión; el Consejo de Asuntos Exteriores elabora la acción exterior de la Unión según las líneas estratégicas del Consejo Europeo [TUE-2016, art. 16.6].
• Un Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros prepara sus trabajos [TUE-2016, art. 16.7].
• Se reúne en público cuando delibera y vota sobre un proyecto de acto legislativo; cada sesión se divide en una parte legislativa y otra no legislativa [TUE-2016, art. 16.8].
• La presidencia de las formaciones, salvo la de Asuntos Exteriores, la desempeñan los representantes de los Estados mediante un sistema de rotación igual [TUE-2016, art. 16.9].

1.5. La Comisión

Funciones: promueve el interés general de la Unión; vela por que se apliquen los Tratados; supervisa la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia; ejecuta el presupuesto y gestiona los programas; ejerce funciones de coordinación, ejecución y gestión; adopta las iniciativas de la programación anual y plurianual para alcanzar acuerdos interinstitucionales, y asume la representación exterior de la Unión, salvo en la política exterior y de seguridad común y en los demás casos previstos por los Tratados [TUE-2016, art. 17.1].

Iniciativa: los actos legislativos de la Unión solo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa; los demás actos se adoptan a su propuesta cuando así lo establezcan los Tratados [TUE-2016, art. 17.2].

Mandato e independencia: el mandato es de cinco años; sus miembros se eligen por su competencia general y su compromiso europeo, ejercen sus responsabilidades con plena independencia y no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno, institución, órgano u organismo [TUE-2016, art. 17.3].

Composición:

• Comisión nombrada entre la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y el 31 de octubre de 2014: un nacional de cada Estado miembro, incluidos su Presidente y el Alto Representante, que es uno de sus Vicepresidentes [TUE-2016, art. 17.4].
• A partir del 1 de noviembre de 2014: un número de miembros correspondiente a los dos tercios del número de Estados miembros, incluidos el Presidente y el Alto Representante, salvo que el Consejo Europeo decida por unanimidad modificarlo; se seleccionan por un sistema de rotación estrictamente igual entre los Estados [TUE-2016, art. 17.5].

El Presidente de la Comisión define las orientaciones de su trabajo, determina su organización interna y nombra Vicepresidentes, distintos del Alto Representante, de entre sus miembros; un miembro de la Comisión presentará su dimisión si se lo pide el Presidente [TUE-2016, art. 17.6].

Nombramiento [TUE-2016, art. 17.7]:

Responsabilidad: la Comisión responde colegiadamente ante el Parlamento Europeo, que puede votar una moción de censura; si se aprueba, los miembros de la Comisión deben dimitir colectivamente y el Alto Representante debe dimitir del cargo que ejerce en la Comisión [TUE-2016, art. 17.8].

1.6. El Alto Representante

• Lo nombra el Consejo Europeo por mayoría cualificada, con la aprobación del Presidente de la Comisión [TUE-2016, art. 18.1].
• Está al frente de la política exterior y de seguridad común y la ejecuta como mandatario del Consejo [TUE-2016, art. 18.2].
• Preside el Consejo de Asuntos Exteriores [TUE-2016, art. 18.3] y es uno de los Vicepresidentes de la Comisión [TUE-2016, art. 18.4].

1.7. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

• Comprende el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados, y garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados [TUE-2016, art. 19.1].
• Los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión [TUE-2016, art. 19.1].

Composición y nombramiento [TUE-2016, art. 19.2]:

Jueces y abogados generales se eligen entre personalidades con plenas garantías de independencia; los nombran de común acuerdo los Gobiernos de los Estados miembros para seis años, y los salientes podrán ser nombrados de nuevo [TUE-2016, art. 19.2].

El Tribunal se pronuncia sobre los recursos de un Estado miembro, de una institución o de personas físicas o jurídicas [TUE-2016, art. 19.3.a)]; con carácter prejudicial, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre la interpretación del Derecho de la Unión o la validez de los actos de las instituciones [TUE-2016, art. 19.3.b)], y en los demás casos previstos por los Tratados [TUE-2016, art. 19.3.c)].

2. Competencias de la Unión Europea

2.1. Categorías

• Los Estados coordinan sus políticas económicas y de empleo según las modalidades del TFUE, para cuya definición la Unión dispone de competencia [TFUE-2016, art. 2.3].
• La Unión tiene competencia para definir y aplicar una política exterior y de seguridad común, incluida la definición progresiva de una política común de defensa [TFUE-2016, art. 2.4].

2.2. Competencias exclusivas

• La Unión dispone de competencia exclusiva en la unión aduanera, las normas sobre competencia necesarias para el mercado interior, la política monetaria de los Estados cuya moneda es el euro, la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común y la política comercial común [TFUE-2016, art. 3.1].
• También es exclusiva la celebración de un acuerdo internacional cuando esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar su alcance [TFUE-2016, art. 3.2].

2.3. Competencias compartidas

• Es compartida la competencia que los Tratados atribuyan a la Unión y que no corresponda a los ámbitos de los artículos 3 y 6 [TFUE-2016, art. 4.1].
• Ámbitos principales: mercado interior; política social, en los aspectos definidos en el TFUE; cohesión económica, social y territorial; agricultura y pesca, con exclusión de la conservación de los recursos biológicos marinos; medio ambiente; protección de los consumidores; transportes; redes transeuropeas; energía; espacio de libertad, seguridad y justicia, y asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública [TFUE-2016, art. 4.2].
• En investigación, desarrollo tecnológico y espacio, y en cooperación para el desarrollo y ayuda humanitaria, la Unión puede llevar a cabo acciones sin impedir a los Estados ejercer la suya [TFUE-2016, art. 4.3; TFUE-2016, art. 4.4].

2.4. Coordinación y acciones de apoyo

• El Consejo adopta medidas para coordinar las políticas económicas, en particular sus orientaciones generales [TFUE-2016, art. 5.1]; la Unión tomará medidas para coordinar las políticas de empleo [TFUE-2016, art. 5.2] y podrá tomar iniciativas para coordinar las políticas sociales [TFUE-2016, art. 5.3].
• Ámbitos de las acciones de apoyo, coordinación o complemento: protección y mejora de la salud humana, industria, cultura, turismo, educación, formación profesional, juventud y deporte, protección civil y cooperación administrativa [TFUE-2016, art. 6].

3. El ordenamiento jurídico de la Unión

3.1. Los actos jurídicos

Para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptan reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes [TFUE-2016, art. 288]:

3.2. Actos legislativos

• Procedimiento legislativo ordinario: adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una decisión [TFUE-2016, art. 289.1].
• Procedimiento legislativo especial: en los casos previstos por los Tratados, adopción por el Parlamento con la participación del Consejo, o por el Consejo con la participación del Parlamento [TFUE-2016, art. 289.2].
• Los actos adoptados mediante procedimiento legislativo son actos legislativos [TFUE-2016, art. 289.3].
• En los casos previstos por los Tratados, pueden adoptarse por iniciativa de un grupo de Estados miembros o del Parlamento Europeo, por recomendación del Banco Central Europeo o a petición del Tribunal de Justicia o del Banco Europeo de Inversiones [TFUE-2016, art. 289.4].

3.3. Actos delegados y de ejecución

• Los elementos esenciales de un ámbito están reservados al acto legislativo y no pueden ser objeto de delegación [TFUE-2016, art. 290.1].
• El acto legislativo puede prever que el Parlamento Europeo o el Consejo revoquen la delegación o que el acto delegado no entre en vigor si formulan objeciones en el plazo fijado; el Parlamento se pronuncia por mayoría de los miembros que lo componen y el Consejo por mayoría cualificada [TFUE-2016, art. 290.2].
• Los Estados miembros adoptarán todas las medidas de Derecho interno necesarias para ejecutar los actos jurídicamente vinculantes de la Unión [TFUE-2016, art. 291.1].
• El Parlamento Europeo y el Consejo establecen previamente, mediante reglamentos, las normas sobre el control por los Estados de las competencias de ejecución de la Comisión [TFUE-2016, art. 291.3].

3.4. Recomendaciones

El Consejo adopta recomendaciones, y se pronuncia por unanimidad en los ámbitos en que se requiere la unanimidad para adoptar un acto de la Unión; también adoptan recomendaciones la Comisión y, en los casos previstos por los Tratados, el Banco Central Europeo [TFUE-2016, art. 292].

4. La aplicación del Derecho de la Unión en los Estados miembros

El fichero no contiene ninguna norma española sobre la aplicación del Derecho de la Unión en España. Los Tratados solo fijan reglas generales para todos los Estados miembros:

• Los Estados miembros adoptarán todas las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión [TFUE-2016, art. 291.1].
• El reglamento es directamente aplicable en cada Estado miembro, mientras que la directiva deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios para conseguir el resultado [TFUE-2016, art. 288].
• En las competencias exclusivas, los Estados solo pueden legislar si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión [TFUE-2016, art. 2.1]; en las compartidas, ejercen la suya en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya, y de nuevo cuando la Unión decida dejar de ejercerla [TFUE-2016, art. 2.2].
• Los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión [TUE-2016, art. 19.1].
• Los órganos jurisdiccionales nacionales pueden pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie con carácter prejudicial sobre la interpretación del Derecho de la Unión o la validez de los actos de las instituciones [TUE-2016, art. 19.3.b)].