Tema 25. Obligaciones y competencias de los Ayuntamientos. Ordenanzas y reglamentos municipales. Clases y procedimiento de elaboración. Infracciones a ordenanzas y reglamentos. Potestad sancionadora. Los bandos de Alcaldía.

El tema se estudia con dos normas. La Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), fija las competencias propias del municipio [LBRL, art. 25.2], los servicios que debe prestar en todo caso [LBRL, art. 26.1], la delegación de competencias [LBRL, art. 27.1], el procedimiento de aprobación de las Ordenanzas [LBRL, art. 49], la tipificación de infracciones y sanciones en las ordenanzas [LBRL, art. 139] y la atribución al Alcalde de dictar bandos [LBRL, art. 21.1.e)]. La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, recoge los principios de la potestad sancionadora de todas las Administraciones Públicas, que en las Entidades Locales se ejerce también de conformidad con el Título XI de la LBRL [L40-2015, art. 25.1].

1. Obligaciones y competencias de los Ayuntamientos

1.1. Capacidad general del municipio

El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, en los términos que prevé el artículo 25 de la LBRL [LBRL, art. 25.1].

1.2. Competencias propias

El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, las de las siguientes materias [LBRL, art. 25.2]:

• a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística; protección y gestión del Patrimonio histórico; promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera; conservación y rehabilitación de la edificación [LBRL, art. 25.2.a)].
• b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas [LBRL, art. 25.2.b)].
• c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales [LBRL, art. 25.2.c)].
• d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad [LBRL, art. 25.2.d)].
• e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social [LBRL, art. 25.2.e)].
• f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios [LBRL, art. 25.2.f)].
• g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad; transporte colectivo urbano [LBRL, art. 25.2.g)].
• h) Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local [LBRL, art. 25.2.h)].
• i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante [LBRL, art. 25.2.i)].
• j) Protección de la salubridad pública [LBRL, art. 25.2.j)].
• k) Cementerios y actividades funerarias [LBRL, art. 25.2.k)].
• l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre [LBRL, art. 25.2.l)].
• m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales [LBRL, art. 25.2.m)].
• n) Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria; cooperar con las Administraciones educativas en la obtención de solares para nuevos centros docentes; y la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, primaria o especial [LBRL, art. 25.2.n)].
• ñ) Promoción en el término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones [LBRL, art. 25.2.ñ)].
• o) Actuaciones en la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres y contra la violencia de género [LBRL, art. 25.2.o)].
• p) Promoción y participación en comunidades ciudadanas de energía y comunidades de energías renovables, y el impulso de actuaciones de transición energética como la eficiencia energética, la electrificación y el fomento del autoconsumo [LBRL, art. 25.2.p)].
• q) Promoción de actuaciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad [LBRL, art. 25.2.q)].

Estas competencias se determinarán por Ley, que debe evaluar la conveniencia de implantar servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera [LBRL, art. 25.3]. Esa Ley:

• Irá acompañada de una memoria económica que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las Administraciones afectadas y el cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia [LBRL, art. 25.4].
• Debe prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las Entidades Locales, sin que ello pueda conllevar en ningún caso un mayor gasto de las Administraciones Públicas [LBRL, art. 25.4].
• Si es un proyecto de ley estatal, se acompaña de un informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que acredite esos criterios [LBRL, art. 25.4].
• Determinará la competencia municipal propia de que se trate, sin que la misma competencia se atribuya simultáneamente a otra Administración Pública [LBRL, art. 25.5].

Antes de atribuir competencias a los municipios, de acuerdo con el principio de diferenciación, debe ponderarse específicamente la capacidad de gestión de la entidad local y dejar constancia de esa ponderación en la motivación del instrumento que realice la atribución, en su parte expositiva o en la memoria justificativa [LBRL, art. 25.6].

1.3. Servicios mínimos obligatorios

Los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios que se escalonan por población [LBRL, art. 26.1]:

En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, la Diputación provincial o entidad equivalente coordinará la prestación de: recogida y tratamiento de residuos; abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales; limpieza viaria; acceso a los núcleos de población; pavimentación de vías urbanas, y alumbrado público [LBRL, art. 26.2]. Las reglas de esa coordinación son:

• La Diputación propone al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, con la conformidad de los municipios afectados, la forma de prestación: prestación directa por la Diputación o fórmulas de gestión compartida mediante consorcios, mancomunidades u otras fórmulas [LBRL, art. 26.2].
• El Ministerio decide sobre la propuesta, que debe contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera [LBRL, art. 26.2].
• Si el municipio justifica ante la Diputación que puede prestar estos servicios con un coste efectivo menor, podrá asumir su prestación y coordinación si la Diputación lo considera acreditado [LBRL, art. 26.2].
• Cuando la Diputación asume la prestación, repercute a los municipios el coste efectivo del servicio en función de su uso; si el servicio se financia con tasas, la tasa se destina a la Diputación [LBRL, art. 26.2].

La asistencia de las Diputaciones a los Municipios se dirige preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los servicios mínimos [LBRL, art. 26.3].

1.4. Competencias delegadas

El Estado y las Comunidades Autónomas pueden delegar en los Municipios el ejercicio de sus competencias [LBRL, art. 27.1]. Requisitos de la delegación:

• Ha de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera [LBRL, art. 27.1].
• Debe determinar su alcance, contenido, condiciones y duración, que no podrá ser inferior a cinco años, el control de eficiencia que se reserva la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos que asigna [LBRL, art. 27.1].
• Se acompaña de una memoria económica que justifique esos principios y valore el impacto en el gasto, sin que pueda conllevar un mayor gasto de las Administraciones Públicas [LBRL, art. 27.1].

Si se delega en dos o más municipios de la misma provincia una o varias competencias comunes, la delegación sigue criterios homogéneos, y la Administración delegante puede pedir la asistencia de las Diputaciones para coordinarla y seguirla [LBRL, art. 27.2].

Para evitar duplicidades, mejorar la transparencia y el servicio a la ciudadanía y generar un ahorro neto de recursos, el Estado y las Comunidades Autónomas pueden delegar, entre otras, estas competencias [LBRL, art. 27.3]:

• Contaminación ambiental, medio natural, servicios sociales, igualdad de oportunidades y prevención de la violencia contra la mujer [LBRL, art. 27.3].
• Centros sanitarios asistenciales autonómicos, escuelas infantiles públicas de primer ciclo, actividades complementarias en centros docentes e instalaciones culturales y deportivas autonómicas o estatales [LBRL, art. 27.3].
• Inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales [LBRL, art. 27.3].
• Promoción y gestión turística [LBRL, art. 27.3].
• Comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos [LBRL, art. 27.3].
• Tributos y registros autonómicos o estatales, oficinas unificadas de información y tramitación, y cooperación con los centros asociados de la UNED [LBRL, art. 27.3].

El control y el régimen de la delegación son estos [LBRL, art. 27.4]:

• La Administración delegante puede dictar instrucciones técnicas de carácter general, recabar información sobre la gestión municipal, enviar comisionados y formular requerimientos [LBRL, art. 27.4].
• Si se incumplen las directrices, se deniega la información o no se atienden los requerimientos, puede revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia; los actos del Municipio pueden recurrirse ante los órganos de la Administración delegante [LBRL, art. 27.4].
• La efectividad de la delegación requiere su aceptación por el Municipio interesado [LBRL, art. 27.5].
• Va acompañada de financiación, con dotación presupuestaria adecuada y suficiente en cada ejercicio, siendo nula sin dicha dotación; si la Administración autonómica incumple sus obligaciones financieras, la Entidad Local puede compensarlas automáticamente con otras obligaciones que tenga con ella [LBRL, art. 27.6].
• El acuerdo de delegación fija las causas de revocación o renuncia; entre las de renuncia están el incumplimiento financiero de la delegante o la imposibilidad sobrevenida y justificada de desempeñarla; la renuncia la acuerda el Pleno [LBRL, art. 27.7].
• Las competencias delegadas se ejercen con arreglo a la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas [LBRL, art. 27.8].

1.5. Gestión colaborativa en municipios de menos de 20.000 habitantes

En municipios determinados de menos de 20.000 habitantes pueden establecerse sistemas de gestión colaborativa para asegurar recursos suficientes y una prestación de calidad y financieramente sostenible de los servicios mínimos obligatorios: racionalización organizativa, fórmulas de gestión comunes o asociativas, sostenimiento del personal en común con otros municipios y fomento del desarrollo económico y social [LBRL, art. 28]. Su aplicación requiere decisión de la Comunidad Autónoma conforme a su legislación de régimen local, con la conformidad previa del municipio afectado y el informe de las entidades locales afectadas [LBRL, art. 28].

2. Ordenanzas y reglamentos municipales: procedimiento de elaboración

La aprobación de las Ordenanzas locales se ajusta a este procedimiento [LBRL, art. 49]:

• Aprobación inicial por el Pleno [LBRL, art. 49].
• Información pública y audiencia a los interesados por un plazo mínimo de treinta días para presentar reclamaciones y sugerencias [LBRL, art. 49].
• Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro de plazo y aprobación definitiva por el Pleno [LBRL, art. 49].

Si no se ha presentado ninguna reclamación o sugerencia, el acuerdo hasta entonces provisional se entiende definitivamente adoptado [LBRL, art. 49].

Los artículos del fichero no regulan las clases de ordenanzas y reglamentos ni un procedimiento propio para los reglamentos: este apartado se limita al artículo 49 de la LBRL [LBRL, art. 49].

3. Infracciones a ordenanzas y reglamentos

3.1. Habilitación para tipificar

Para ordenar las relaciones de convivencia de interés local y el uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales pueden, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en sus ordenanzas, según los criterios de los artículos 140 y 141 [LBRL, art. 139].

3.2. Clasificación

Las infracciones a las ordenanzas locales se clasifican en muy graves, graves y leves [LBRL, art. 140.1]. Son muy graves las que supongan [LBRL, art. 140.1]:

• Una perturbación relevante de la convivencia que afecte de manera grave, inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas, al normal desarrollo de actividades conformes con la normativa o a la salubridad u ornato públicos, siempre que no sean conductas subsumibles en el capítulo IV de la Ley Orgánica 1/1992, de Protección de la Seguridad Ciudadana [LBRL, art. 140.1.a)].
• El impedimento del uso de un servicio público por otras personas con derecho a utilizarlo [LBRL, art. 140.1.b)].
• El impedimento o la grave y relevante obstrucción al normal funcionamiento de un servicio público [LBRL, art. 140.1.c)].
• Los actos de deterioro grave y relevante de equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio público [LBRL, art. 140.1.d)].
• El impedimento del uso de un espacio público por otras personas con derecho a utilizarlo [LBRL, art. 140.1.e)].
• Los actos de deterioro grave y relevante de espacios públicos o de sus instalaciones y elementos, muebles o inmuebles, no derivados de alteraciones de la seguridad ciudadana [LBRL, art. 140.1.f)].

Las demás se clasifican en graves y leves según la intensidad de la perturbación causada en la tranquilidad o el pacífico ejercicio de los derechos de otras personas o actividades, en la salubridad u ornato públicos, en el uso de un servicio o espacio público, o en el normal funcionamiento de un servicio público, y según la intensidad de los daños a equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio o espacio público [LBRL, art. 140.2].

3.3. Límites de las multas

Salvo previsión legal distinta, las multas por infracción de Ordenanzas locales respetan estas cuantías [LBRL, art. 141]:

4. Potestad sancionadora

4.1. Órgano municipal competente

Corresponde al Alcalde sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas municipales, salvo que la facultad esté atribuida a otros órganos [LBRL, art. 21.1.n)].

4.2. Principio de legalidad

• La potestad sancionadora se ejerce cuando está expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con el procedimiento previsto, conforme a la Ley 40/2015 y a la Ley de Procedimiento Administrativo Común y, en las Entidades Locales, al Título XI de la LBRL [L40-2015, art. 25.1].
• Su ejercicio corresponde a los órganos que la tengan expresamente atribuida por disposición de rango legal o reglamentario [L40-2015, art. 25.2].
• Estas reglas se extienden a la potestad disciplinaria sobre el personal al servicio de la Administración, sea cual sea la naturaleza de la relación de empleo [L40-2015, art. 25.3].
• No se aplican a la potestad sancionadora sobre quienes estén vinculados a la Administración por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial [L40-2015, art. 25.4].

4.3. Irretroactividad

Se aplican las disposiciones sancionadoras vigentes cuando se producen los hechos [L40-2015, art. 26.1]. Tienen efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, en la tipificación, en la sanción y en sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición [L40-2015, art. 26.2].

4.4. Tipicidad

• Solo son infracciones las vulneraciones del ordenamiento previstas como tales por una Ley, sin perjuicio del Título XI de la LBRL para la Administración Local; la Ley las clasifica en leves, graves y muy graves [L40-2015, art. 27.1].
• Solo por la comisión de infracciones pueden imponerse sanciones, que estarán delimitadas por la Ley [L40-2015, art. 27.2].
• Los reglamentos de desarrollo pueden introducir especificaciones o graduaciones en el cuadro legal, sin crear nuevas infracciones o sanciones ni alterar su naturaleza o límites [L40-2015, art. 27.3].
• Las normas que definen infracciones y sanciones no admiten aplicación analógica [L40-2015, art. 27.4].

4.5. Responsabilidad

• Solo pueden ser sancionadas las personas físicas y jurídicas y, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables a título de dolo o culpa [L40-2015, art. 28.1].
• La responsabilidad administrativa es compatible con exigir la reposición de la situación alterada a su estado originario y la indemnización de daños y perjuicios, que determina y exige el órgano sancionador; si no se paga en el plazo fijado, se procede conforme al artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común [L40-2015, art. 28.2].
• Si una obligación legal corresponde a varias personas conjuntamente, responden solidariamente; no obstante, si la sanción es pecuniaria y es posible, se individualiza según el grado de participación [L40-2015, art. 28.3].
• Las leyes sancionadoras pueden tipificar el incumplimiento del deber de prevenir infracciones de personas dependientes o vinculadas y prever quién responde del pago de sus multas [L40-2015, art. 28.4].

4.6. Proporcionalidad

• Las sanciones administrativas, pecuniarias o no, nunca pueden implicar privación de libertad, ni directa ni subsidiariamente [L40-2015, art. 29.1].
• Las sanciones pecuniarias deben prever que cometer la infracción no resulte más beneficioso para el infractor que cumplir la norma [L40-2015, art. 29.2].
• Debe observarse la idoneidad y necesidad de la sanción y su adecuación a la gravedad del hecho [L40-2015, art. 29.3].
• Para graduar la sanción se consideran especialmente: el grado de culpabilidad o la intencionalidad; la continuidad o persistencia en la conducta; la naturaleza de los perjuicios causados, y la reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza declarada por resolución firme en vía administrativa [L40-2015, art. 29.3].
• Si lo justifica la adecuación entre la sanción y la gravedad del hecho y las circunstancias, el órgano puede imponer la sanción en el grado inferior [L40-2015, art. 29.4].
• Si de una infracción deriva necesariamente otra u otras, se impone solo la sanción de la más grave [L40-2015, art. 29.5].
• Es sancionable como infracción continuada la pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión [L40-2015, art. 29.6].

4.7. Prescripción

Las infracciones y sanciones prescriben según sus leyes; si no fijan plazos, rigen estos [L40-2015, art. 30.1]:

• El plazo de las infracciones cuenta desde el día en que se cometieron; en las continuadas o permanentes, desde que finalizó la conducta [L40-2015, art. 30.2].
• Lo interrumpe la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador; se reinicia si el expediente está paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable [L40-2015, art. 30.2].
• El plazo de las sanciones cuenta desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución o haya transcurrido el plazo para recurrirla [L40-2015, art. 30.3].
• Lo interrumpe la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución; vuelve a correr si se paraliza más de un mes por causa no imputable al infractor [L40-2015, art. 30.3].
• Si el recurso de alzada contra la sanción se desestima presuntamente, el plazo empieza el día siguiente a aquel en que finaliza el plazo legal para resolverlo [L40-2015, art. 30.3].

4.8. Concurrencia de sanciones

No pueden sancionarse los hechos ya sancionados penal o administrativamente cuando haya identidad del sujeto, hecho y fundamento [L40-2015, art. 31.1]. Si un órgano de la Unión Europea ya impuso una sanción por los mismos hechos, sin identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente la tendrá en cuenta para graduar la suya, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción [L40-2015, art. 31.2].

5. Los bandos de Alcaldía

El Alcalde es el Presidente de la Corporación y, entre sus atribuciones, está la de dictar bandos [LBRL, art. 21.1.e)]. Esta atribución no es delegable: el Alcalde puede delegar sus atribuciones salvo, entre otras, las de los párrafos a), e), j), k), l) y m) del apartado 1 [LBRL, art. 21.3].

El mismo artículo le atribuye otras funciones que enlazan con el tema: ejercer la jefatura de la Policía Municipal [LBRL, art. 21.1.i)]; adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno [LBRL, art. 21.1.m)], y ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamiento [LBRL, art. 21.1.r)].

Los artículos del fichero no regulan el contenido, las clases ni los efectos de los bandos: solo atribuyen al Alcalde la facultad de dictarlos [LBRL, art. 21.1.e)].