Tema 6. La organización territorial del Estado: municipios, provincias y comunidades autónomas. Territorio, población, organización y competencias.

La organización territorial del Estado se regula en el Título VIII de la Constitución Española (CE), artículos 137 a 158, y, para municipios y provincias, en la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) [CE, art. 137] [LBRL, art. 11.1]. El tema sigue el orden del título: principios generales, municipios (territorio, población y organización), provincias y Comunidades Autónomas (creación, Estatutos, organización, competencias, control y financiación) [CE, art. 137].

1. Principios generales de la organización territorial

1.1. Las tres entidades y su autonomía

• El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan [CE, art. 137].
• Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses [CE, art. 137].

1.2. Solidaridad e igualdad

• El Estado garantiza el principio de solidaridad del artículo 2, velando por un equilibrio económico, adecuado y justo entre las partes del territorio y atendiendo en particular al hecho insular [CE, art. 138.1].
• Las diferencias entre Estatutos no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales [CE, art. 138.2].
• Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio [CE, art. 139.1], y ninguna autoridad puede obstaculizar la libertad de circulación y establecimiento de las personas ni la libre circulación de bienes [CE, art. 139.2].

2. El municipio

2.1. Concepto y elementos

• La Constitución garantiza la autonomía de los municipios, que gozan de personalidad jurídica plena [CE, art. 140].
• El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado; tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines [LBRL, art. 11.1].
• Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización [LBRL, art. 11.2].

2.2. El territorio: el término municipal

• El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias [LBRL, art. 12.1].
• Cada municipio pertenecerá a una sola provincia [LBRL, art. 12.2].

#### Creación, supresión y alteración de municipios

• La creación o supresión de municipios y la alteración de términos municipales se regulan por la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local [LBRL, art. 13.1].
• La alteración de términos municipales no puede suponer, en ningún caso, modificación de los límites provinciales [LBRL, art. 13.1].
• Requieren en todo caso: audiencia de los municipios interesados, dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, si existiere, e informe de la Administración que ejerza la tutela financiera; simultáneamente a la petición del dictamen se da conocimiento a la Administración General del Estado [LBRL, art. 13.1].
• Los nuevos municipios solo pueden crearse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados, de al menos 4.000 habitantes, siempre que los municipios resultantes sean financieramente sostenibles, cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados [LBRL, art. 13.2].
• Sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, el Estado, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, puede establecer medidas que fomenten la fusión de municipios para mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales [LBRL, art. 13.3].

#### La fusión por convenio

• Los municipios colindantes dentro de la misma provincia, con independencia de su población, pueden acordar su fusión mediante un convenio de fusión, sin perjuicio del procedimiento de la normativa autonómica [LBRL, art. 13.4].
• El nuevo municipio no podrá segregarse hasta transcurridos diez años desde la adopción del convenio [LBRL, art. 13.4].
• El convenio debe aprobarse por mayoría simple de cada uno de los plenos de los municipios fusionados; los acuerdos del artículo 47.2 que traigan causa de una fusión se adoptan por mayoría simple de los miembros de la corporación [LBRL, art. 13.6].
• Las Diputaciones provinciales o entidades equivalentes, en colaboración con la Comunidad Autónoma, coordinan y supervisan la integración de los servicios resultantes [LBRL, art. 13.5].

• El municipio resultante tiene ventajas financieras (el coeficiente de ponderación del art. 124.1 del texto refundido de Haciendas Locales se incrementa en 0,10; su financiación mínima es la suma de las que tenía cada municipio), queda dispensado de prestar nuevos servicios mínimos del art. 26 por su aumento poblacional y tiene preferencia en planes de cooperación, subvenciones y convenios durante, al menos, los cinco primeros años [LBRL, art. 13.4].
• La fusión conlleva la integración de territorios, poblaciones y organizaciones sin incremento de la masa salarial; un órgano de gobierno transitorio formado por la suma de los concejales; la subrogación del nuevo municipio en todos los derechos y obligaciones; y un nuevo presupuesto para el ejercicio siguiente [LBRL, art. 13.4].

#### Denominación

• Los cambios de denominación solo tienen «carácter oficial» cuando, tras anotarse en un Registro creado por la Administración del Estado para la inscripción de las entidades locales, se publiquen en el «Boletín Oficial del Estado» [LBRL, art. 14.1].
• La denominación puede ser, a todos los efectos, en castellano, en cualquier otra «lengua española oficial» en la respectiva Comunidad Autónoma, o en ambas [LBRL, art. 14.2].

2.3. La población: el Padrón y los vecinos

#### Obligación de empadronarse y condición de vecino

• Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en que resida habitualmente; quien viva en varios municipios se inscribe únicamente en el que habite durante más tiempo al año [LBRL, art. 15].
• El conjunto de personas inscritas en el Padrón constituye la población del municipio; los inscritos son los vecinos [LBRL, art. 15].
• La condición de vecino se adquiere en el mismo momento de su inscripción en el Padrón [LBRL, art. 15].

#### El Padrón municipal

• Es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio; sus datos son prueba de la residencia y del domicilio habitual, y sus certificaciones tienen carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos [LBRL, art. 16.1].
• Los extranjeros sin autorización de residencia de larga duración que no sean de la Unión Europea, del Espacio Económico Europeo o de Estados asimilados por convenio deben renovar su inscripción cada dos años; si no lo hacen, puede acordarse la caducidad sin necesidad de audiencia previa del interesado [LBRL, art. 16.1].

• Los datos obligatorios son solo: nombre y apellidos; sexo; domicilio habitual; nacionalidad; lugar y fecha de nacimiento; número de DNI o, para extranjeros, el documento que corresponda; certificado o título escolar o académico; y los datos necesarios para el Censo Electoral [LBRL, art. 16.2].
• Los datos obligatorios se ceden a otras Administraciones públicas que lo soliciten sin consentimiento previo del afectado solo cuando les sean necesarios para sus competencias y exclusivamente en asuntos en que la residencia o el domicilio sean datos relevantes; los datos de aportación voluntaria no se ceden en ningún caso [LBRL, art. 16.3].

#### Gestión del Padrón

• Su formación, mantenimiento, revisión y custodia corresponden al Ayuntamiento, de acuerdo con la legislación del Estado, y se gestiona con medios informáticos [LBRL, art. 17.1].
• Las Diputaciones Provinciales (o Cabildos y Consejos insulares) asumen la gestión informatizada de los Padrones de los municipios sin capacidad económica y de gestión para mantenerlos de forma automatizada [LBRL, art. 17.1].
• Si un ayuntamiento no mantiene actualizado su Padrón, el Instituto Nacional de Estadística (INE), previo informe del Consejo de Empadronamiento, puede requerirle y, si es rechazado, acudir a la ejecución sustitutoria del artículo 60 [LBRL, art. 17.2].
• La persona que ejerce la Presidencia del INE resuelve las discrepancias en materia de empadronamiento y eleva al Gobierno de la Nación la propuesta de «cifras oficiales de población» de los municipios [LBRL, art. 17.3].

#### El Consejo de Empadronamiento

• Está adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda, lo preside el Presidente del INE y funciona en Pleno y en Comisión, con una Sección Provincial en cada provincia [LBRL, art. 17.4].
• Eleva al Presidente del INE propuesta vinculante para resolver discrepancias e informa con carácter vinculante las propuestas de cifras de población que se elevan al Gobierno [LBRL, art. 17.4].

• El Padrón de españoles residentes en el extranjero lo confecciona la Administración General del Estado; sus inscritos son vecinos del municipio que figura en su inscripción únicamente a efectos del derecho de sufragio y no constituyen población del municipio [LBRL, art. 17.5].

#### Derechos y deberes de los vecinos

• Son derechos y deberes de los vecinos: ser elector y elegible; participar en la gestión municipal; utilizar los servicios públicos municipales y acceder a los aprovechamientos comunales; contribuir con las prestaciones económicas y personales legalmente previstas; ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal; pedir la consulta popular; exigir la prestación del servicio cuando sea una competencia municipal propia de carácter obligatorio; ejercer la iniciativa popular (art. 70 bis); y los demás establecidos en las leyes [LBRL, art. 18.1].
• La inscripción de los extranjeros en el padrón no prueba su residencia legal en España ni les atribuye ningún derecho que no les confiera la legislación vigente [LBRL, art. 18.2].

2.4. La organización municipal

El gobierno y la administración del municipio corresponden a su Ayuntamiento, integrado por los Alcaldes y los Concejales; los Concejales son elegidos por los vecinos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y los Alcaldes por los Concejales o por los vecinos; la ley regulará el régimen del concejo abierto [CE, art. 140].

2.5. Las Haciendas locales

Las Haciendas locales deben disponer de medios suficientes para las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones y se nutren fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas [CE, art. 142].

3. La provincia

3.1. Concepto y fines

• La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado [CE, art. 141.1].
• La LBRL añade que tiene plena capacidad para el cumplimiento de sus fines [LBRL, art. 31.1].
• Cualquier alteración de los límites provinciales debe aprobarla las Cortes Generales mediante ley orgánica [CE, art. 141.1].
• Sus fines propios son garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales y, en particular, asegurar la prestación integral y adecuada en todo el territorio provincial de los servicios de competencia municipal y participar en la coordinación de la Administración local con la autonómica y la estatal [LBRL, art. 31.2].

3.2. Organización

• El gobierno y la administración autónoma de la provincia corresponden a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo [CE, art. 141.2] [LBRL, art. 31.3].
• Pueden crearse agrupaciones de municipios diferentes de la provincia [CE, art. 141.3].
• En los archipiélagos, las islas tienen además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos [CE, art. 141.4].

Reglas de la organización provincial [LBRL, art. 32]:

• El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las Diputaciones [LBRL, art. 32.1].
• Existen también órganos de estudio, informe o consulta de los asuntos del Pleno y de seguimiento de la gestión del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados con delegaciones, salvo que la legislación autonómica prevea otra forma; todos los grupos políticos participan en ellos en proporción a sus Diputados [LBRL, art. 32.2].
• El resto de órganos complementarios los establecen y regulan las propias Diputaciones, y las leyes autonómicas de régimen local pueden prever una organización provincial complementaria [LBRL, art. 32.3].
• El personal directivo de Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares se nombra con criterios de competencia profesional y experiencia entre funcionarios de carrera del subgrupo A1 (del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las Entidades Locales o con habilitación de carácter nacional), salvo que el Reglamento Orgánico permita otra cosa por las características de las funciones [LBRL, art. 32 bis].

4. Las Comunidades Autónomas

4.1. Acceso a la autonomía

• Pueden acceder al autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica [CE, art. 143.1].
• La iniciativa corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla, en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo de alguna Corporación local interesada [CE, art. 143.2].
• Si la iniciativa no prospera, solo puede reiterarse pasados cinco años [CE, art. 143.3].
• El proyecto de Estatuto lo elabora una asamblea de los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y de los Diputados y Senadores elegidos en ellas, y se eleva a las Cortes Generales para su tramitación como ley [CE, art. 146].

Las Cortes Generales, mediante ley orgánica y por motivos de interés nacional, pueden [CE, art. 144]:

• autorizar una comunidad autónoma cuyo ámbito no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del artículo 143.1 [CE, art. 144.a)];
• autorizar o acordar un Estatuto para territorios no integrados en la organización provincial [CE, art. 144.b)];
• sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales del artículo 143.2 [CE, art. 144.c)].

#### La vía del artículo 151

• No es preciso esperar los cinco años del artículo 148.2 cuando la iniciativa, dentro del plazo del artículo 143.2, la acuerdan las Diputaciones u órganos interinsulares y las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia que representen al menos la mayoría del censo, y se ratifica en referéndum por la mayoría absoluta de los electores de cada provincia [CE, art. 151.1].
• El proyecto lo elabora una Asamblea de los Diputados y Senadores de esas circunscripciones, por mayoría absoluta de sus miembros; la Comisión Constitucional del Congreso lo examina en dos meses con una delegación de la Asamblea; con acuerdo, se somete a referéndum en las provincias y, aprobado por mayoría de los votos válidos en cada una, los plenos de ambas Cámaras lo ratifican; sin acuerdo, se tramita como proyecto de ley y el texto aprobado por las Cortes se somete a referéndum [CE, art. 151.2].
• Que una o varias provincias no aprueben el proyecto no impide constituir la Comunidad entre las restantes [CE, art. 151.3].

4.2. Los Estatutos de autonomía

• Son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, y el Estado los reconoce y ampara como parte de su ordenamiento jurídico [CE, art. 147.1].
• Deben contener: la denominación que mejor corresponda a su identidad histórica; la delimitación de su territorio; la denominación, organización y sede de sus instituciones autónomas; y las competencias asumidas y las bases para el traspaso de servicios [CE, art. 147.2].
• Su reforma sigue el procedimiento de cada Estatuto y requiere, en todo caso, la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica [CE, art. 147.3].
• Los Estatutos aprobados por la vía del artículo 151 solo pueden modificarse por sus propios procedimientos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes [CE, art. 152.2].
• En ningún caso se admite la federación de Comunidades Autónomas [CE, art. 145.1].
• Los convenios entre Comunidades para gestionar servicios propios se rigen por sus Estatutos, con comunicación a las Cortes; los demás acuerdos de cooperación necesitan autorización de las Cortes Generales [CE, art. 145.2].

4.3. Organización institucional

En los Estatutos aprobados por la vía del artículo 151, la organización se basa en [CE, art. 152.1]:

• El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno son políticamente responsables ante la Asamblea [CE, art. 152.1].
• Los Estatutos pueden establecer circunscripciones territoriales propias, con plena personalidad jurídica, mediante la agrupación de municipios limítrofes [CE, art. 152.3].
• Un Delegado nombrado por el Gobierno dirige la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad y la coordina, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad [CE, art. 154].

4.4. Competencias

#### Competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas

• El artículo 148.1 enumera 22 materias que pueden asumir las Comunidades: entre ellas, organización de sus instituciones de autogobierno, alteraciones de términos municipales, ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, agricultura y ganadería, turismo, deporte, asistencia social y sanidad e higiene [CE, art. 148.1].
• La materia 22.ª es la vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones, y la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica [CE, art. 148.1].

Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades pueden ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco del artículo 149 [CE, art. 148.2].

#### Competencias exclusivas del Estado

El artículo 149.1 enumera 32 materias de competencia exclusiva del Estado; entre ellas, las condiciones básicas de igualdad de los españoles (1.ª), nacionalidad, inmigración, extranjería y asilo (2.ª), defensa y Fuerzas Armadas (4.ª), Administración de Justicia (5.ª), legislación penal y procesal (6.ª), bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo común (18.ª), tráfico y circulación de vehículos a motor (21.ª), armas y explosivos (26.ª), seguridad pública (29.ª), sin perjuicio de la creación de policías autonómicas en la forma de sus Estatutos y en el marco de una ley orgánica, y autorización de consultas populares por vía de referéndum (32.ª) [CE, art. 149.1].

• El Estado considera el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilita la comunicación cultural entre las Comunidades, de acuerdo con ellas [CE, art. 149.2].
• Cláusulas de cierre: las materias no atribuidas expresamente al Estado pueden corresponder a las Comunidades por sus Estatutos; las no asumidas por los Estatutos corresponden al Estado, cuyas normas prevalecen en caso de conflicto en todo lo que no sea exclusivo de las Comunidades; y el derecho estatal es, en todo caso, supletorio [CE, art. 149.3].

#### Leyes de atribución, transferencia y armonización

4.5. Control de la actividad autonómica

El control de los órganos de las Comunidades Autónomas se reparte así [CE, art. 153]:

• Si una Comunidad no cumple las obligaciones que la Constitución u otras leyes le imponen, o actúa atentando gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad y, si no es atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, puede adoptar las medidas necesarias para obligarla al cumplimiento forzoso o proteger dicho interés [CE, art. 155.1].
• Para ejecutar esas medidas, el Gobierno puede dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas [CE, art. 155.2].

4.6. Financiación

• Las Comunidades gozan de autonomía financiera con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles, y pueden actuar como delegados o colaboradores del Estado en la recaudación, gestión y liquidación de sus tributos [CE, art. 156.1] [CE, art. 156.2].
• Sus recursos son: impuestos cedidos por el Estado, recargos y participaciones en ingresos estatales; sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; transferencias del Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones estatales; rendimientos de su patrimonio e ingresos de derecho privado; y operaciones de crédito [CE, art. 157.1].
• No pueden adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio ni que obstaculicen la libre circulación de mercancías o servicios [CE, art. 157.2].
• Una ley orgánica puede regular el ejercicio de estas competencias financieras, la resolución de conflictos y la colaboración financiera con el Estado [CE, art. 157.3].
• Los Presupuestos Generales del Estado pueden fijar una asignación a las Comunidades en función de los servicios asumidos y de la garantía de un nivel mínimo en los servicios públicos fundamentales [CE, art. 158.1].
• Para corregir desequilibrios y hacer efectiva la solidaridad se constituye un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos distribuyen las Cortes Generales entre Comunidades y provincias, en su caso [CE, art. 158.2].