Tema 10. La Unión Europea: Referencia histórica. El Derecho derivado. Instituciones más importantes de la Unión Europea: El Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea, la Comisión Europea y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El Consejo Europeo.

Este tema se estudia con dos textos publicados en el DOUE C 202, de 7 de junio de 2016: la versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), artículos 288 a 292, que regulan los actos jurídicos de la Unión, es decir, el Derecho derivado [TFUE-2016, art. 288]; y la versión consolidada del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 13 a 19, que regulan el marco institucional y las instituciones que nombra el título [TUE-2016, art. 13.1]. La referencia histórica de la Unión no aparece en ninguno de esos artículos y queda fuera de este resumen.

1. Referencia histórica

Ninguno de los artículos de este tema trata el origen de la Unión, los tratados anteriores ni su evolución; por eso este apartado no se desarrolla aquí. Lo único que dicen sobre el tiempo son fechas de aplicación de reglas institucionales: la mayoría cualificada del Consejo se define de una forma nueva a partir del 1 de noviembre de 2014 [TUE-2016, art. 16.4], y la composición de la Comisión cambia también a partir del 1 de noviembre de 2014 [TUE-2016, art. 17.5]. El artículo 288 del TFUE se presenta como «antiguo artículo 249 TCE» [TFUE-2016, art. 288].

2. El Derecho derivado: los actos jurídicos de la Unión

2.1. Clases de actos

Para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptan reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes [TFUE-2016, art. 288]. El mismo artículo define el alcance de cada uno [TFUE-2016, art. 288]:

2.2. Procedimientos legislativos y actos legislativos

• El procedimiento legislativo ordinario consiste en la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una decisión; el procedimiento se define en el artículo 294 del TFUE [TFUE-2016, art. 289.1].
• Hay procedimiento legislativo especial cuando, en los casos específicos previstos por los Tratados, el reglamento, la directiva o la decisión los adopta el Parlamento Europeo con la participación del Consejo o el Consejo con la participación del Parlamento Europeo [TFUE-2016, art. 289.2].
• Los actos jurídicos adoptados mediante procedimiento legislativo (ordinario o especial) son actos legislativos [TFUE-2016, art. 289.3].
• En los casos específicos previstos por los Tratados, los actos legislativos pueden adoptarse [TFUE-2016, art. 289.4]:
• por iniciativa de un grupo de Estados miembros o del Parlamento Europeo [TFUE-2016, art. 289.4];
• por recomendación del Banco Central Europeo [TFUE-2016, art. 289.4];
• a petición del Tribunal de Justicia o del Banco Europeo de Inversiones [TFUE-2016, art. 289.4].

Esto completa la regla general del TUE: los actos legislativos de la Unión solo pueden adoptarse a propuesta de la Comisión, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa, y los demás actos se adoptan a propuesta de la Comisión cuando así lo establezcan los Tratados [TUE-2016, art. 17.2].

2.3. Actos delegados

• Un acto legislativo puede delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos no legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto legislativo [TFUE-2016, art. 290.1].
• Los actos legislativos delimitan de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación [TFUE-2016, art. 290.1].
• La regulación de los elementos esenciales de un ámbito está reservada al acto legislativo y no puede ser objeto de delegación [TFUE-2016, art. 290.1].
• Los actos legislativos fijan de forma expresa las condiciones de la delegación, que pueden ser estas [TFUE-2016, art. 290.2]:
• a) el Parlamento Europeo o el Consejo pueden decidir revocar la delegación [TFUE-2016, art. 290.2];
• b) el acto delegado no puede entrar en vigor si el Parlamento Europeo o el Consejo han formulado objeciones en el plazo fijado en el acto legislativo [TFUE-2016, art. 290.2].
• Para estas dos condiciones, el Parlamento Europeo se pronuncia por mayoría de los miembros que lo componen y el Consejo por mayoría cualificada [TFUE-2016, art. 290.2].
• En el título de los actos delegados figura el adjetivo «delegado» o «delegada» [TFUE-2016, art. 290.3].

2.4. Actos de ejecución

• Los Estados miembros adoptan todas las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión [TFUE-2016, art. 291.1].
• Cuando se requieren condiciones uniformes de ejecución, esos actos confieren competencias de ejecución a la Comisión o, en casos específicos debidamente justificados y en los previstos en los artículos 24 y 26 del TUE, al Consejo [TFUE-2016, art. 291.2].
• El Parlamento Europeo y el Consejo establecen previamente, mediante reglamentos adoptados por el procedimiento legislativo ordinario, las normas y principios generales sobre el control, por los Estados miembros, del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión [TFUE-2016, art. 291.3].
• En el título de los actos de ejecución figura la expresión «de ejecución» [TFUE-2016, art. 291.4].

2.5. Recomendaciones

• El Consejo adopta recomendaciones [TFUE-2016, art. 292].
• Se pronuncia a propuesta de la Comisión en todos los casos en que los Tratados dispongan que el Consejo adopte actos a propuesta de la Comisión [TFUE-2016, art. 292].
• Se pronuncia por unanimidad en los ámbitos en los que se requiere la unanimidad para la adopción de un acto de la Unión [TFUE-2016, art. 292].
• También adoptan recomendaciones la Comisión y, en los casos específicos previstos por los Tratados, el Banco Central Europeo [TFUE-2016, art. 292].

3. Las instituciones de la Unión Europea

3.1. El marco institucional

• La Unión dispone de un marco institucional que tiene como finalidad promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los Estados miembros, y garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones [TUE-2016, art. 13.1].
• Las instituciones de la Unión son siete: el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas [TUE-2016, art. 13.1].
• Cada institución actúa dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a sus procedimientos, condiciones y fines, y las instituciones mantienen entre sí una cooperación leal [TUE-2016, art. 13.2].
• Las disposiciones sobre el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas, y las disposiciones detalladas sobre las demás instituciones, figuran en el TFUE [TUE-2016, art. 13.3].
• El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión están asistidos por un Comité Económico y Social y por un Comité de las Regiones, que ejercen funciones consultivas [TUE-2016, art. 13.4].

3.2. El Parlamento Europeo

Funciones. Ejerce conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria; ejerce funciones de control político y consultivas, en las condiciones de los Tratados, y elige al Presidente de la Comisión [TUE-2016, art. 14.1].

Composición [TUE-2016, art. 14.2]:

• Está compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión [TUE-2016, art. 14.2].
• Su número no excede de setecientos cincuenta, más el Presidente [TUE-2016, art. 14.2].
• La representación es decrecientemente proporcional, con un mínimo de seis diputados por Estado miembro [TUE-2016, art. 14.2].
• A ningún Estado miembro se le asignan más de noventa y seis escaños [TUE-2016, art. 14.2].
• La decisión que fija su composición la adopta el Consejo Europeo, por unanimidad, a iniciativa del Parlamento Europeo y con su aprobación [TUE-2016, art. 14.2].

Elección y organización. Los diputados se eligen por sufragio universal directo, libre y secreto, para un mandato de cinco años [TUE-2016, art. 14.3]. El Parlamento elige a su Presidente y a la Mesa de entre sus diputados [TUE-2016, art. 14.4].

Relación con la Comisión. Elige al candidato a Presidente de la Comisión por mayoría de los miembros que lo componen [TUE-2016, art. 17.7], vota la aprobación colegiada del Presidente, el Alto Representante y los demás miembros de la Comisión [TUE-2016, art. 17.7] y puede votar una moción de censura contra ella [TUE-2016, art. 17.8].

3.3. El Consejo de la Unión Europea

Funciones. Ejerce conjuntamente con el Parlamento Europeo la función legislativa y la función presupuestaria, y ejerce funciones de definición de políticas y de coordinación, en las condiciones de los Tratados [TUE-2016, art. 16.1].

Composición. Un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado al que represente y para ejercer el derecho de voto [TUE-2016, art. 16.2].

Forma de decidir. Se pronuncia por mayoría cualificada, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa [TUE-2016, art. 16.3]. A partir del 1 de noviembre de 2014 la mayoría cualificada se define así [TUE-2016, art. 16.4]:

• Las demás modalidades del voto por mayoría cualificada están en el apartado 2 del artículo 238 del TFUE [TUE-2016, art. 16.4].
• Las disposiciones transitorias aplicables hasta el 31 de octubre de 2014, y las aplicables entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, se establecen en el Protocolo sobre las disposiciones transitorias [TUE-2016, art. 16.5].

Formaciones y funcionamiento:

• Se reúne en diferentes formaciones, cuya lista se adopta conforme al artículo 236 del TFUE [TUE-2016, art. 16.6].
• El Consejo de Asuntos Generales vela por la coherencia de los trabajos de las formaciones, prepara las reuniones del Consejo Europeo y garantiza su actuación subsiguiente, en contacto con el Presidente del Consejo Europeo y la Comisión [TUE-2016, art. 16.6].
• El Consejo de Asuntos Exteriores elabora la acción exterior de la Unión atendiendo a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo y vela por la coherencia de la acción de la Unión [TUE-2016, art. 16.6].
• Un Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros prepara los trabajos del Consejo [TUE-2016, art. 16.7].
• El Consejo se reúne en público cuando delibera y vota sobre un proyecto de acto legislativo; con este fin, cada sesión se divide en dos partes, una para los actos legislativos y otra para las actividades no legislativas [TUE-2016, art. 16.8].
• La presidencia de las formaciones, con excepción de la de Asuntos Exteriores, la desempeñan los representantes de los Estados miembros en el Consejo mediante un sistema de rotación igual, en las condiciones del artículo 236 del TFUE [TUE-2016, art. 16.9].
• La de Asuntos Exteriores la preside el Alto Representante [TUE-2016, art. 18.3].

3.4. La Comisión Europea

Funciones [TUE-2016, art. 17.1]:

• promueve el interés general de la Unión y toma las iniciativas adecuadas con este fin [TUE-2016, art. 17.1];
• vela por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de estos [TUE-2016, art. 17.1];
• supervisa la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea [TUE-2016, art. 17.1];
• ejecuta el presupuesto y gestiona los programas [TUE-2016, art. 17.1];
• ejerce funciones de coordinación, ejecución y gestión, en las condiciones de los Tratados [TUE-2016, art. 17.1];
• con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos por los Tratados, asume la representación exterior de la Unión [TUE-2016, art. 17.1];
• adopta las iniciativas de la programación anual y plurianual de la Unión para alcanzar acuerdos interinstitucionales [TUE-2016, art. 17.1].

Iniciativa. Los actos legislativos de la Unión solo pueden adoptarse a propuesta de la Comisión, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa [TUE-2016, art. 17.2].

Mandato e independencia. El mandato de la Comisión es de cinco años [TUE-2016, art. 17.3]. Sus miembros se eligen por su competencia general y su compromiso europeo, entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia; la Comisión ejerce sus responsabilidades con plena independencia y, sin perjuicio del artículo 18.2, sus miembros no solicitan ni aceptan instrucciones de ningún gobierno, institución, órgano u organismo [TUE-2016, art. 17.3].

Composición:

• La Comisión nombrada entre la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y el 31 de octubre de 2014 estará compuesta por un nacional de cada Estado miembro, incluidos su Presidente y el Alto Representante, que es uno de sus Vicepresidentes [TUE-2016, art. 17.4].
• A partir del 1 de noviembre de 2014, la componen un número de miembros correspondiente a los dos tercios del número de Estados miembros, incluidos su Presidente y el Alto Representante, a menos que el Consejo Europeo decida por unanimidad modificar ese número [TUE-2016, art. 17.5].
• Los miembros se seleccionan mediante un sistema de rotación estrictamente igual entre los Estados miembros, que tenga en cuenta su diversidad demográfica y geográfica; ese sistema lo establece por unanimidad el Consejo Europeo, conforme al artículo 244 del TFUE [TUE-2016, art. 17.5].

El Presidente de la Comisión [TUE-2016, art. 17.6]:

• a) define las orientaciones con arreglo a las cuales la Comisión desempeña sus funciones [TUE-2016, art. 17.6];
• b) determina la organización interna de la Comisión, velando por la coherencia, eficacia y colegialidad de su actuación [TUE-2016, art. 17.6];
• c) nombra Vicepresidentes, distintos del Alto Representante, de entre los miembros de la Comisión [TUE-2016, art. 17.6].

Un miembro de la Comisión presenta su dimisión si se lo pide el Presidente; el Alto Representante también, pero con arreglo al procedimiento del artículo 18.1 [TUE-2016, art. 17.6].

Nombramiento de la Comisión, paso a paso [TUE-2016, art. 17.7]:

• Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras las consultas apropiadas, el Consejo Europeo propone al Parlamento, por mayoría cualificada, un candidato a Presidente de la Comisión [TUE-2016, art. 17.7].
• El Parlamento Europeo elige al candidato por mayoría de los miembros que lo componen [TUE-2016, art. 17.7].
• Si no obtiene esa mayoría, el Consejo Europeo propone en el plazo de un mes, por mayoría cualificada, un nuevo candidato, que el Parlamento elige por el mismo procedimiento [TUE-2016, art. 17.7].
• El Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo, adopta la lista de las demás personalidades que se propone nombrar, seleccionadas a partir de las propuestas de los Estados miembros [TUE-2016, art. 17.7].
• El Presidente, el Alto Representante y los demás miembros se someten colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento Europeo [TUE-2016, art. 17.7].
• Con esa aprobación, la Comisión es nombrada por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada [TUE-2016, art. 17.7].

Responsabilidad. La Comisión tiene una responsabilidad colegiada ante el Parlamento Europeo, que puede votar una moción de censura conforme al artículo 234 del TFUE; si se aprueba, los miembros de la Comisión deben dimitir colectivamente y el Alto Representante debe dimitir del cargo que ejerce en la Comisión [TUE-2016, art. 17.8].

3.5. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

• Comprende el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados [TUE-2016, art. 19.1].
• Garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados [TUE-2016, art. 19.1].
• Los Estados miembros establecen las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión [TUE-2016, art. 19.1].

Composición y nombramiento [TUE-2016, art. 19.2]:

• Jueces y abogados generales del Tribunal de Justicia y jueces del Tribunal General se eligen entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia y reúnan las condiciones de los artículos 253 y 254 del TFUE [TUE-2016, art. 19.2].
• Son nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros para un período de seis años [TUE-2016, art. 19.2].
• Los jueces y abogados generales salientes pueden ser nombrados de nuevo [TUE-2016, art. 19.2].

Competencias. Se pronuncia, de conformidad con los Tratados [TUE-2016, art. 19.3]:

• a) sobre los recursos interpuestos por un Estado miembro, por una institución o por personas físicas o jurídicas [TUE-2016, art. 19.3];
• b) con carácter prejudicial, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre la interpretación del Derecho de la Unión o sobre la validez de los actos adoptados por las instituciones [TUE-2016, art. 19.3];
• c) en los demás casos previstos por los Tratados [TUE-2016, art. 19.3].

3.6. El Consejo Europeo

Funciones. Da a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y define sus orientaciones y prioridades políticas generales; no ejerce función legislativa alguna [TUE-2016, art. 15.1].

Composición. Lo forman los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, su Presidente y el Presidente de la Comisión; participa en sus trabajos el Alto Representante [TUE-2016, art. 15.2].

Reuniones [TUE-2016, art. 15.3]:

• Se reúne dos veces por semestre, por convocatoria de su Presidente [TUE-2016, art. 15.3].
• Cuando el orden del día lo exija, cada miembro puede contar con la asistencia de un ministro y, el Presidente de la Comisión, con la de un miembro de la Comisión [TUE-2016, art. 15.3].
• Cuando la situación lo exija, el Presidente convoca una reunión extraordinaria [TUE-2016, art. 15.3].

Decisiones. Se pronuncia por consenso, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa [TUE-2016, art. 15.4].

Su Presidente. Lo elige el Consejo Europeo por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, renovable una sola vez; en caso de impedimento o falta grave, el Consejo Europeo puede poner fin a su mandato por el mismo procedimiento [TUE-2016, art. 15.5]. Sus funciones son [TUE-2016, art. 15.6]:

• a) presidir e impulsar los trabajos del Consejo Europeo [TUE-2016, art. 15.6];
• b) velar por la preparación y continuidad de esos trabajos, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales [TUE-2016, art. 15.6];
• c) esforzarse por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo [TUE-2016, art. 15.6];
• d) presentar un informe al Parlamento Europeo al término de cada reunión [TUE-2016, art. 15.6].

Además, asume, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en la política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante, y no puede ejercer mandato nacional alguno [TUE-2016, art. 15.6].

3.7. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad

• Lo nombra el Consejo Europeo por mayoría cualificada, con la aprobación del Presidente de la Comisión; por el mismo procedimiento puede poner fin a su mandato [TUE-2016, art. 18.1].
• Está al frente de la política exterior y de seguridad común; contribuye con sus propuestas a elaborarla y la ejecuta como mandatario del Consejo, y actúa del mismo modo en la política común de seguridad y defensa [TUE-2016, art. 18.2].
• Preside el Consejo de Asuntos Exteriores [TUE-2016, art. 18.3].
• Es uno de los Vicepresidentes de la Comisión, vela por la coherencia de la acción exterior y se encarga, dentro de la Comisión, de las relaciones exteriores y de coordinar los demás aspectos de la acción exterior [TUE-2016, art. 18.4].
• En esas responsabilidades dentro de la Comisión, y solo en ellas, está sujeto a los procedimientos de funcionamiento de la Comisión en la medida en que sea compatible con los apartados 2 y 3 del artículo 18 [TUE-2016, art. 18.4].