Tema 6. Ordenanzas y reglamentos de las Entidades Locales. Concepto y clases. Procedimiento de elaboración y aprobación. Los bandos de la Alcaldía.

El tema lo regulan dos leyes. La Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (L39-2015), arts. 127 a 133, fija las reglas comunes de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de todas las Administraciones [L39-2015, art. 128.1]. La Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), arts. 4, 21, 49, 84 a 84 ter y 139 a 141, atribuye esa potestad a los entes locales, fija el procedimiento de aprobación de las Ordenanzas locales, recoge los bandos entre las atribuciones del Alcalde y regula las infracciones y multas de las ordenanzas [LBRL, art. 4.1; LBRL, art. 49; LBRL, art. 21.1.e); LBRL, art. 139]. Lo más examinado en el fichero es el art. 49 LBRL (procedimiento de aprobación), el art. 21 LBRL (atribuciones del Alcalde, entre ellas dictar bandos), el art. 141 LBRL (cuantía de las multas), el art. 84 LBRL (medios de intervención) y los arts. 128 y 129 de la Ley 39/2015 [LBRL, art. 49; LBRL, art. 21.1; LBRL, art. 141; LBRL, art. 84.1; L39-2015, art. 128; L39-2015, art. 129].

1. Ordenanzas y reglamentos: la potestad normativa local

1.1. Quién ejerce la potestad reglamentaria

El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde a tres niveles [L39-2015, art. 128.1]:

• Al Gobierno de la Nación [L39-2015, art. 128.1].
• A los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con sus Estatutos [L39-2015, art. 128.1].
• A los órganos de gobierno locales, de acuerdo con la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local [L39-2015, art. 128.1].

Distinta de la potestad reglamentaria es la iniciativa legislativa: el Gobierno de la Nación la ejerce elaborando y aprobando anteproyectos de Ley y remitiendo después los proyectos de ley a las Cortes Generales, y los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas, en los términos de la Constitución y de sus Estatutos [L39-2015, art. 127]. El Gobierno de la Nación puede además aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos, y los órganos de gobierno autonómicos, normas equivalentes en su ámbito territorial [L39-2015, art. 127].

1.2. La potestad reglamentaria de las Entidades Locales

En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas, en primer lugar, las potestades reglamentaria y de autoorganización [LBRL, art. 4.1.a)]. La lista completa de potestades del art. 4.1 LBRL es esta [LBRL, art. 4.1]:

• Estas potestades pueden aplicarse a las entidades territoriales de ámbito inferior al municipal, a las comarcas, áreas metropolitanas y demás entidades locales; las leyes de las comunidades autónomas deben concretar cuáles se les aplican [LBRL, art. 4.2].
• Las mancomunidades de municipios no siguen esa regla: tienen, para prestar los servicios o ejecutar las obras de su competencia, las potestades del apartado 1 que determinen sus Estatutos; si los Estatutos no dicen nada, les corresponden todas las del apartado 1, siempre que sean precisas para cumplir su finalidad y de acuerdo con la legislación aplicable a cada potestad [LBRL, art. 4.3].

1.3. Límites de los reglamentos y jerarquía

• Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes, ni regular materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas autonómicas [L39-2015, art. 128.2].
• Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, ni tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público [L39-2015, art. 128.2].
• Las disposiciones administrativas se ajustan al orden de jerarquía que establezcan las leyes, y ninguna puede vulnerar los preceptos de otra de rango superior [L39-2015, art. 128.3].

2. Clases y contenido de las ordenanzas según el fichero

Los artículos del fichero no definen ni clasifican las ordenanzas, los reglamentos y los bandos; sí permiten distinguir las funciones que la LBRL les atribuye: las ordenanzas y bandos como medio de intervención en la actividad de los ciudadanos y las ordenanzas que tipifican infracciones y sanciones [LBRL, art. 84.1.a); LBRL, art. 139].

2.1. Ordenanzas y bandos como medio de intervención

Las Entidades locales pueden intervenir la actividad de los ciudadanos a través de estos medios [LBRL, art. 84.1]:

• Ordenanzas y bandos [LBRL, art. 84.1.a)].
• Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo; para el acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, se estará a lo que esta disponga [LBRL, art. 84.1.b)].
• Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, de conformidad con el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (remisión literal del artículo) [LBRL, art. 84.1.c)].
• Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, para verificar el cumplimiento de su normativa reguladora [LBRL, art. 84.1.d)].
• Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo [LBRL, art. 84.1.e)].

Reglas de esa actividad de intervención [LBRL, art. 84; LBRL, art. 84 bis; LBRL, art. 84 ter]:

• Se ajusta en todo caso a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue [LBRL, art. 84.2].
• Las licencias o autorizaciones de otras Administraciones no eximen de obtener las licencias de las Entidades locales, respetando lo que digan las leyes sectoriales [LBRL, art. 84.3].
• Con carácter general, el ejercicio de actividades no se somete a licencia u otro medio de control preventivo [LBRL, art. 84 bis.1].
• Puede exigirse licencia o control preventivo a actividades económicas cuando lo justifiquen razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto de la actividad y no puedan salvaguardarse con declaración responsable o comunicación; o cuando el número de operadores económicos del mercado sea limitado por escasez de recursos naturales, utilización de dominio público, inequívocos impedimentos técnicos o servicios públicos sometidos a tarifas reguladas [LBRL, art. 84 bis.1].
• Las instalaciones o infraestructuras físicas para actividades económicas solo se someten a autorización cuando lo establezca una Ley que defina sus requisitos esenciales, puedan generar daños sobre el medioambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud públicas y el patrimonio histórico, y resulte proporcionado; el riesgo se evalúa, entre otras, por la potencia eléctrica o energética, la capacidad o aforo, la contaminación acústica, la composición de las aguas residuales y su capacidad de depuración, la existencia de materiales inflamables o contaminantes y la afección a bienes del patrimonio histórico [LBRL, art. 84 bis.2].
• Si concurren licencias de una Entidad Local y de otra Administración, la Entidad Local debe motivar expresamente el interés general concreto que protege y que no está ya cubierto por otra autorización [LBRL, art. 84 bis.3].
• Cuando la actividad no precise autorización habilitante y previa, las Entidades locales deben establecer y planificar los procedimientos de comunicación y de verificación posterior de los requisitos que prevea la legislación sectorial [LBRL, art. 84 ter].

2.2. Ordenanzas que tipifican infracciones y sanciones

Para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales pueden, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas, según los criterios de los artículos siguientes [LBRL, art. 139].

Las infracciones a estas ordenanzas se clasifican en muy graves, graves y leves [LBRL, art. 140.1]. Son muy graves las que supongan [LBRL, art. 140.1]:

• a) Una perturbación relevante de la convivencia que afecte de manera grave, inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas, al normal desarrollo de actividades conformes con la normativa aplicable o a la salubridad u ornato públicos, siempre que no sean conductas subsumibles en el capítulo IV de la Ley Orgánica 1/1992, de Protección de la Seguridad Ciudadana [LBRL, art. 140.1].
• b) El impedimento del uso de un servicio público por otras personas con derecho a utilizarlo [LBRL, art. 140.1].
• c) El impedimento o la grave y relevante obstrucción al normal funcionamiento de un servicio público [LBRL, art. 140.1].
• d) Los actos de deterioro grave y relevante de equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio público [LBRL, art. 140.1].
• e) El impedimento del uso de un espacio público por otras personas con derecho a utilizarlo [LBRL, art. 140.1].
• f) Los actos de deterioro grave y relevante de espacios públicos o de sus instalaciones y elementos, muebles o inmuebles, no derivados de alteraciones de la seguridad ciudadana [LBRL, art. 140.1].

Las demás infracciones se clasifican en graves y leves según la intensidad de la perturbación causada en la tranquilidad o el pacífico ejercicio de los derechos de otras personas o actividades, en la salubridad u ornato públicos, en el uso de un servicio o espacio público y en el normal funcionamiento de un servicio público, y según la intensidad de los daños a equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio o espacio público [LBRL, art. 140.2].

Salvo previsión legal distinta, las multas por infracción de Ordenanzas locales deben respetar estas cuantías [LBRL, art. 141]:

El art. 128.2 de la Ley 39/2015 dice que los reglamentos y disposiciones administrativas no pueden tipificar infracciones ni establecer sanciones, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley [L39-2015, art. 128.2]. El art. 139 LBRL, que es una ley, permite a los entes locales establecer en sus ordenanzas los tipos de infracciones y sanciones en las materias y con los criterios de sus arts. 139 a 141 [LBRL, art. 139].

3. Procedimiento de elaboración y aprobación

3.1. Principios de buena regulación

En el ejercicio de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actúan según los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia; en la exposición de motivos (anteproyectos de ley) o en el preámbulo (proyectos de reglamento) debe quedar suficientemente justificada la adecuación a ellos [L39-2015, art. 129.1].

Otras reglas del mismo artículo [L39-2015, art. 129]:

• Si la iniciativa establece en materia de procedimiento administrativo trámites adicionales o distintos a los de la Ley 39/2015, deben justificarse por la singularidad de la materia o los fines de la propuesta [L39-2015, art. 129.4].
• Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley se confieren, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno; la atribución directa a ministros, consejeros u órganos dependientes de ellos es excepcional y debe justificarse en la ley habilitante [L39-2015, art. 129.4].
• Las leyes pueden habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos con esta potestad cuando la naturaleza de la materia lo exija [L39-2015, art. 129.4].
• Si la iniciativa afecta a gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deben cuantificarse y valorarse sus repercusiones y supeditarse a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera [L39-2015, art. 129.7].

3.2. Planificación y evaluación normativa

• Anualmente, las Administraciones Públicas hacen público un Plan Normativo con las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a elevarse para su aprobación en el año siguiente [L39-2015, art. 132.1]. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publica en el Portal de la Transparencia de la Administración correspondiente [L39-2015, art. 132.2].
• Las Administraciones revisan periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación, comprobar si las normas han conseguido sus objetivos y si estaba justificado y bien cuantificado su coste y sus cargas [L39-2015, art. 130.1].
• El resultado de la evaluación se plasma en un informe público, con el detalle, periodicidad y órgano que determine la normativa de cada Administración [L39-2015, art. 130.1].
• Las Administraciones promueven los principios de buena regulación y cooperan para promocionar el análisis económico en la elaboración de normas y evitar restricciones injustificadas o desproporcionadas a la actividad económica [L39-2015, art. 130.2].

3.3. Participación de los ciudadanos

La Ley 39/2015 prevé tres trámites de participación en la elaboración de normas con rango de ley y reglamentos [L39-2015, art. 133]:

• Consulta pública previa: antes de elaborar el proyecto o anteproyecto, a través del portal web de la Administración competente, se recaba la opinión de los sujetos y organizaciones más representativas potencialmente afectados sobre a) los problemas que se pretenden solucionar, b) la necesidad y oportunidad de aprobar la norma, c) sus objetivos y d) las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias [L39-2015, art. 133.1].
• Audiencia e información pública: cuando la norma afecte a derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publica el texto en el portal web para dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar aportaciones de otras personas o entidades; puede también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que representen a los afectados y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la norma [L39-2015, art. 133.2].
• Estos trámites deben permitir a los destinatarios emitir su opinión, con documentos claros, concisos y con toda la información precisa [L39-2015, art. 133.3].

Excepciones [L39-2015, art. 133.4]:

• Puede prescindirse de la consulta, la audiencia y la información públicas en las normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la autonómica, la local o sus organizaciones dependientes o vinculadas, o cuando concurran razones graves de interés público [L39-2015, art. 133.4].
• Puede omitirse solo la consulta pública cuando la propuesta no tenga impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes o regule aspectos parciales de una materia [L39-2015, art. 133.4].
• Si la normativa de la Administración prevé tramitación urgente, la excepción del trámite por esa causa se ajusta a lo que ella diga [L39-2015, art. 133.4].

3.4. Aprobación de las Ordenanzas locales

La aprobación de las Ordenanzas locales se ajusta a este procedimiento [LBRL, art. 49]:

Si no se presenta ninguna reclamación o sugerencia, el acuerdo hasta entonces provisional se entiende definitivamente adoptado [LBRL, art. 49].

3.5. Publicación y entrada en vigor

• Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas deben publicarse en el «diario oficial correspondiente» para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos; las Administraciones pueden establecer, de manera facultativa, otros medios de publicidad complementarios [L39-2015, art. 131].
• La publicación de los diarios o boletines en las sedes electrónicas de la Administración u organismo competente tiene, en las condiciones y garantías que cada Administración determine, los mismos efectos que su edición impresa [L39-2015, art. 131].
• La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del organismo competente tiene «carácter oficial y auténtico» en las condiciones que se determinen reglamentariamente, con los efectos del título preliminar del Código Civil y demás normas aplicables [L39-2015, art. 131].

4. Los bandos de la Alcaldía

4.1. Atribución al Alcalde

El Alcalde es el Presidente de la Corporación [LBRL, art. 21.1]. Entre sus atribuciones está dictar bandos [LBRL, art. 21.1.e)]. Los bandos aparecen también, junto a las ordenanzas, entre los medios con que las Entidades locales pueden intervenir la actividad de los ciudadanos [LBRL, art. 84.1.a)].

Otras atribuciones del Alcalde en el mismo artículo [LBRL, art. 21.1]:

• Ejercer la jefatura de la Policía Municipal [LBRL, art. 21.1.i)].
• Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas municipales, salvo que la facultad esté atribuida a otros órganos [LBRL, art. 21.1.n)].
• Ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamiento [LBRL, art. 21.1.r)].
• Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno [LBRL, art. 21.1.m)].
• Convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno Local y decidir los empates con voto de calidad [LBRL, art. 21.1.c)].

4.2. Indelegabilidad

El Alcalde puede delegar el ejercicio de sus atribuciones, salvo [LBRL, art. 21.3]:

• Convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno Local, y decidir los empates con el voto de calidad [LBRL, art. 21.3].
• La concertación de operaciones de crédito, la jefatura superior de todo el personal, la separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral [LBRL, art. 21.3].
• Las de los párrafos a), e), j), k), l) y m) del apartado 1; por tanto, la de dictar bandos (párrafo e) no es delegable [LBRL, art. 21.3].
• Excepción: puede delegar en la Junta de Gobierno Local las atribuciones del párrafo j), aprobación de instrumentos de planeamiento de desarrollo y de gestión urbanística y proyectos de urbanización [LBRL, art. 21.3].

Cuadro de las atribuciones indelegables del art. 21.1 que nombra el art. 21.3 [LBRL, art. 21.3]: