Tema 8. El procedimiento administrativo. Marco jurídico. Fases del procedimiento. La audiencia de la persona interesada Notificaciones. El procedimiento administrativo sancionador. Principios del procedimiento sancionador. Las multas municipales. Concepto y Clases. Responsabilidad patrimonial de las Administraciones publicas: Principios de la Responsabilidad. Indemnización. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas.

El tema lo regulan la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común (L39-2015), arts. 1, 2, 40 a 46 y 53 a 105; la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (L40-2015), arts. 25 a 37; y la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local (LBRL), arts. 139 a 141. Son 80 artículos: se desarrollan más los que nombra el título y los más examinados (notificaciones, audiencia, sancionador, multas locales y responsabilidad patrimonial), y las fases y la ejecución forzosa se resumen en lo esencial. La Ley 39/2015 regula el procedimiento común a todas las Administraciones, «incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad» [L39-2015, art. 1.1].

1. El procedimiento administrativo: marco jurídico

• Solo mediante ley, y de forma motivada, pueden añadirse trámites adicionales o distintos a los de la Ley; por reglamento, solo especialidades del procedimiento [L39-2015, art. 1.2].
• Se aplica al sector público: Administración General del Estado, Administraciones autonómicas, Entidades de la Administración Local y sector público institucional [L39-2015, art. 2.1].
• Son Administraciones Públicas las tres territoriales y sus organismos públicos y entidades de derecho público [L39-2015, art. 2.3]; las Corporaciones de Derecho Público se rigen por su normativa y supletoriamente por esta Ley [L39-2015, art. 2.4].
• El interesado tiene derecho, entre otros, a conocer el estado de la tramitación y obtener copia de los documentos, a identificar al personal responsable, a no aportar lo que ya tenga la Administración, a alegar y aportar documentos en cualquier fase anterior al trámite de audiencia y a actuar asistido de asesor [L39-2015, art. 53.1].

2. Fases del procedimiento

2.1. Iniciación

• Los procedimientos se inician de oficio o a solicitud del interesado [L39-2015, art. 54]. Antes, el órgano competente puede abrir un período de información o actuaciones previas [L39-2015, art. 55.1].
• De oficio, por acuerdo del órgano competente, por propia iniciativa, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia [L39-2015, art. 58]. La petición razonada no vincula, pero hay que comunicar los motivos para no iniciar [L39-2015, art. 61.2].
• La denuncia es el acto por el que cualquier persona pone en conocimiento de un órgano un hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio [L39-2015, art. 62.1]; presentarla no confiere, por sí sola, la condición de interesado [L39-2015, art. 62.5].
• Medidas provisionales: iniciado el procedimiento, las adopta motivadamente el órgano competente para resolver, según proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad [L39-2015, art. 56.1]. Antes de iniciarlo, solo por urgencia inaplazable, y el acuerdo de iniciación debe dictarse dentro de los quince días siguientes y pronunciarse sobre ellas o quedan sin efecto [L39-2015, art. 56.2].
• Subsanación de la solicitud: diez días, con advertencia de tenerle por desistido, ampliables hasta cinco días salvo en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva [L39-2015, art. 68.1; L39-2015, art. 68.2].
• La declaración responsable y la comunicación permiten ejercer el derecho o iniciar la actividad desde el día de su presentación [L39-2015, art. 69.3], y solo puede exigirse una de las dos, nunca ambas [L39-2015, art. 69.6].

2.2. Ordenación e instrucción

• El procedimiento se rige por el principio de celeridad y se impulsa de oficio; se respeta el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza [L39-2015, art. 71.1; L39-2015, art. 71.2].
• Los trámites de los interesados se cumplen en diez días desde el siguiente a la notificación, salvo plazo distinto [L39-2015, art. 73.1]. Las cuestiones incidentales no suspenden la tramitación, salvo la recusación [L39-2015, art. 74].
• Alegaciones: en cualquier momento anterior al trámite de audiencia [L39-2015, art. 76.1].
• Prueba: cualquier medio admisible en Derecho [L39-2015, art. 77.1]; período no superior a treinta días ni inferior a diez, y extraordinario no superior a diez [L39-2015, art. 77.2]; el instructor solo rechaza las manifiestamente improcedentes o innecesarias, por resolución motivada [L39-2015, art. 77.3].
• Informes: salvo disposición en contrario, facultativos y no vinculantes, emitidos en diez días [L39-2015, art. 80.1; L39-2015, art. 80.2].
• Información pública: anuncio en el «Diario oficial» y alegaciones en plazo no inferior a veinte días; comparecer no da por sí la condición de interesado [L39-2015, art. 83.2; L39-2015, art. 83.3].

2.3. Terminación

• Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia (si no está prohibida) y la declaración de caducidad, y también la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas [L39-2015, art. 84.1; L39-2015, art. 84.2].
• Actuaciones complementarias: alegaciones en siete días y práctica en no más de quince; suspenden el plazo para resolver [L39-2015, art. 87].
• La resolución decide todas las cuestiones planteadas; en procedimientos a solicitud, no puede agravar la situación inicial [L39-2015, art. 88.1; L39-2015, art. 88.2].
• Caducidad: si el procedimiento a solicitud se paraliza por causa del interesado, se le advierte de que caducará a los tres meses [L39-2015, art. 95.1]; los procedimientos caducados no interrumpen la prescripción [L39-2015, art. 95.3].
• Tramitación simplificada: se resuelve en treinta días, con alegaciones de cinco días [L39-2015, art. 96.6].

2.4. Ejecución

- Los actos son inmediatamente ejecutivos, salvo suspensión, resolución sancionadora aún recurrible en vía administrativa, disposición en contrario o necesidad de aprobación superior [L39-2015, art. 98.1]. La ejecución forzosa exige previo apercibimiento [L39-2015, art. 99]. - Medios: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas; se elige el menos restrictivo de la libertad individual, y para entrar en un domicilio hace falta consentimiento o autorización judicial [L39-2015, art. 100]. ## 3. La audiencia de la persona interesada

• Instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pone de manifiesto a los interesados o a sus representantes, con los límites de la Ley 19/2013 [L39-2015, art. 82.1].
• La audiencia es anterior a la solicitud del informe del órgano de asesoramiento jurídico o del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, si forman parte del procedimiento [L39-2015, art. 82.1].
• Plazo: no inferior a diez días ni superior a quince para alegar y presentar documentos y justificaciones [L39-2015, art. 82.2].
• Si antes de que venza el plazo el interesado manifiesta que no va a alegar ni aportar nada, se tiene por realizado el trámite [L39-2015, art. 82.3].
• Puede prescindirse de la audiencia cuando no figuren ni se tengan en cuenta otros hechos, alegaciones y pruebas que los aducidos por el interesado [L39-2015, art. 82.4].
• En la responsabilidad patrimonial por daños en la ejecución de contratos, se da audiencia en todo caso al contratista [L39-2015, art. 82.5].
• En la tramitación simplificada, la audiencia solo se da cuando la resolución vaya a ser desfavorable [L39-2015, art. 96.6.d)].

4. Notificaciones

4.1. Requisitos

• El órgano que dicta el acto lo notifica a los interesados cuyos derechos e intereses resulten afectados [L39-2015, art. 40.1].
• La notificación se cursa en diez días desde que se dicta el acto y contiene el texto íntegro de la resolución, si pone fin o no a la vía administrativa, los recursos, el órgano ante el que presentarlos y el plazo [L39-2015, art. 40.2].
• Si tiene el texto íntegro pero omite otro requisito, surte efecto cuando el interesado actúa conociendo su contenido o recurre [L39-2015, art. 40.3].
• Para cumplir la obligación de notificar dentro del plazo máximo basta la notificación con el texto íntegro y el intento de notificación debidamente acreditado [L39-2015, art. 40.4].

4.2. Medios y condiciones

• Se practican preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado está obligado a recibirlas así [L39-2015, art. 41.1].
• Caben en papel si el interesado comparece espontáneamente en la oficina de registro y la pide, o si hace falta la entrega directa por un empleado público; con cualquier medio, deben dejar constancia del envío, la recepción, fechas y horas, contenido íntegro e identidades [L39-2015, art. 41.1].
• Nunca se notifican electrónicamente los actos acompañados de elementos no convertibles a formato electrónico ni los que contengan medios de pago, como cheques [L39-2015, art. 41.2].
• Si el interesado rechaza la notificación, se hace constar en el expediente, se da por efectuado el trámite y sigue el procedimiento [L39-2015, art. 41.5].
• La falta del aviso al dispositivo o correo no impide que la notificación sea plenamente válida [L39-2015, art. 41.6]; si se notifica por varios cauces, vale la fecha de la primera [L39-2015, art. 41.7].

Comparación de las notificaciones en papel y electrónicas [L39-2015, art. 42.2; L39-2015, art. 43.1; L39-2015, art. 43.2]:

• La electrónica se practica por comparecencia en la sede electrónica, por la dirección electrónica habilitada única o por ambas, y se entiende practicada al acceder al contenido [L39-2015, art. 43.1; L39-2015, art. 43.2].

4.3. Notificación infructuosa y publicación

• Si los interesados son desconocidos, se ignora el lugar o no se pudo practicar, se notifica por anuncio en el «Boletín Oficial del Estado» [L39-2015, art. 44]. Antes, y de forma facultativa, puede anunciarse en el boletín autonómico o provincial o en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio [L39-2015, art. 44].
• La publicación surte los efectos de la notificación cuando el acto se dirige a una pluralidad indeterminada de personas y en los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva [L39-2015, art. 45.1].
• Se hace en el «diario oficial» de la Administración de la que procede el acto [L39-2015, art. 45.3].
• Si la publicación lesiona derechos o intereses legítimos, solo se publica una somera indicación del contenido y del lugar donde comparecer para conocerlo [L39-2015, art. 46].

5. El procedimiento administrativo sancionador

• Se inicia siempre de oficio por acuerdo del órgano competente, con separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendadas a órganos distintos [L39-2015, art. 63.1].
• Nunca puede imponerse una sanción sin el procedimiento oportuno [L39-2015, art. 63.2].
• El presunto responsable tiene derecho a ser notificado de los hechos, infracciones y sanciones posibles, de la identidad del instructor y de la autoridad competente, y a la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario [L39-2015, art. 53.2].
• El denunciante que participó en la infracción queda exento de la multa si es el primero en aportar pruebas que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, en las condiciones del artículo [L39-2015, art. 62.4].

Acuerdo de iniciación. Se comunica al instructor y se notifica a los interesados, entre ellos siempre el inculpado [L39-2015, art. 64.1]. Identifica, como mínimo, a los presuntos responsables, los hechos y sanciones posibles, el instructor y el órgano que resuelve, y advierte de que, sin alegaciones, el acuerdo puede ser considerado propuesta de resolución si contiene un pronunciamiento preciso sobre la responsabilidad [L39-2015, art. 64.2]. Si no hay elementos para calificar los hechos, se hace después en un Pliego de cargos [L39-2015, art. 64.3].

Prueba. Los hechos probados por resoluciones judiciales penales firmes vinculan a la Administración, y los documentos de funcionarios con condición de autoridad hacen prueba de los hechos que recogen salvo que se acredite lo contrario [L39-2015, art. 77.4; L39-2015, art. 77.5].

Terminación anticipada. Si el infractor reconoce su responsabilidad, se puede resolver imponiendo la sanción [L39-2015, art. 85.1]. Si la sanción es solo pecuniaria (o la no pecuniaria se ha justificado improcedente), el pago voluntario antes de la resolución termina el procedimiento [L39-2015, art. 85.2]. En ambos casos, si la sanción es solo pecuniaria, se aplican reducciones de al menos el 20 %, acumulables, condicionadas al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa [L39-2015, art. 85.3].

Propuesta y resolución [L39-2015, art. 89.1]:

• El instructor archiva sin propuesta si los hechos no existen, no se acreditan, no son de modo manifiesto infracción, no hay responsable identificado o la infracción ha prescrito [L39-2015, art. 89.1].
• Si no, formula una propuesta de resolución que se notifica a los interesados [L39-2015, art. 89.2].
• La resolución no puede aceptar hechos distintos de los del procedimiento; si el órgano ve más gravedad que la propuesta, se notifica al inculpado para que alegue en quince días [L39-2015, art. 90.2].
• Es ejecutiva cuando no cabe contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa [L39-2015, art. 90.3].
• Si la infracción puede calificarse como leve, cabe la tramitación simplificada sin que el interesado pueda oponerse [L39-2015, art. 96.5].

6. Principios del procedimiento sancionador

• La tabla resume [L40-2015, art. 25.1; L40-2015, art. 26.1; L40-2015, art. 26.2; L40-2015, art. 27.1; L40-2015, art. 27.4; L40-2015, art. 28.1; L40-2015, art. 29.1; L40-2015, art. 31.1].
• Estos principios se extienden a la potestad disciplinaria sobre el personal [L40-2015, art. 25.3].

Proporcionalidad. La sanción pecuniaria no puede hacer más beneficioso infringir que cumplir [L40-2015, art. 29.2]. Para graduarla se atiende al grado de culpabilidad o intencionalidad, la continuidad o persistencia, la naturaleza de los perjuicios y la reincidencia (más de una infracción de la misma naturaleza en un año, declarada por resolución firme en vía administrativa) [L40-2015, art. 29.3]. Puede imponerse en el grado inferior [L40-2015, art. 29.4]; si una infracción deriva necesariamente de otra, solo se impone la sanción de la más grave [L40-2015, art. 29.5]; y es infracción continuada la pluralidad de acciones u omisiones en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión [L40-2015, art. 29.6].

Prescripción, si la ley que establece la infracción no fija otros plazos [L40-2015, art. 30.1]:

• La de las infracciones corre desde que se cometieron (en las continuadas o permanentes, desde que acabó la conducta) y se interrumpe al iniciarse el procedimiento con conocimiento del interesado, y el plazo se reinicia si el expediente se paraliza más de un mes por causa no imputable al presunto responsable [L40-2015, art. 30.2].
• La de las sanciones corre desde el día siguiente a aquel en que es ejecutable la resolución o ha pasado el plazo para recurrirla [L40-2015, art. 30.3].

7. Las multas municipales: concepto y clases

• Para ordenar la convivencia de interés local y el uso de servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales pueden, en defecto de normativa sectorial, tipificar infracciones e imponer sanciones por incumplir sus ordenanzas [LBRL, art. 139].
• Las infracciones a las ordenanzas se clasifican en muy graves, graves y leves [LBRL, art. 140.1].
• Son muy graves la perturbación relevante de la convivencia que afecte de manera grave, inmediata y directa a la tranquilidad, a derechos legítimos, a actividades o a la salubridad u ornato públicos (si no encaja en la Ley Orgánica 1/1992), el impedimento del uso de un servicio o espacio público, el impedimento o la grave y relevante obstrucción del funcionamiento de un servicio público y el deterioro grave y relevante de equipamientos o espacios públicos [LBRL, art. 140.1].
• Las demás se clasifican en graves y leves según la intensidad de la perturbación o de los daños causados [LBRL, art. 140.2].

Salvo previsión legal distinta, las multas por infracción de ordenanzas locales tienen estos límites [LBRL, art. 141]:

• Distinta de la sanción es la multa coercitiva, medio de ejecución forzosa reiterable que solo cabe cuando lo autorizan las leyes; es independiente de las sanciones y compatible con ellas [L39-2015, art. 103.1; L39-2015, art. 103.2].

8. Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas

8.1. Principios de la responsabilidad

• Los particulares tienen derecho a ser indemnizados de toda lesión en sus bienes y derechos consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo fuerza mayor o daños que tengan el deber jurídico de soportar [L40-2015, art. 32.1].
• La anulación de un acto o disposición no presupone, por sí misma, derecho a indemnización [L40-2015, art. 32.1].
• El daño ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas [L40-2015, art. 32.2].
• Si concurren los requisitos anteriores, la responsabilidad del Estado legislador puede surgir también por normas con rango de ley declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea [L40-2015, art. 32.3].
• En fórmulas conjuntas de actuación, las Administraciones responden de forma solidaria [L40-2015, art. 33.1].

8.2. Indemnización

• Solo se indemnizan los daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar; no los que no se pudieron prever o evitar según el estado de la ciencia o de la técnica [L40-2015, art. 34.1].
• Se calcula con los criterios de la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas, y en muerte o lesiones corporales puede tomarse como referencia el baremo de seguros obligatorios y Seguridad Social [L40-2015, art. 34.2].
• La cuantía se refiere al día en que se produjo la lesión, actualizada al fin del procedimiento según el Índice de Garantía de la Competitividad, más los intereses de demora [L40-2015, art. 34.3].

8.3. Procedimiento

• El derecho a reclamar prescribe al año del hecho o de manifestarse su efecto lesivo; en daños físicos o psíquicos, desde la curación o la determinación de las secuelas [L39-2015, art. 67.1].
• Si se inicia de oficio, se da a los lesionados diez días para alegar y proponer pruebas [L39-2015, art. 65.2].
• Es preceptivo el informe del servicio causante, en no más de diez días, y el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico si la cuantía es igual o superior a 50.000 euros o a la que fije la legislación autonómica, que se emite en dos meses [L39-2015, art. 81.1; L39-2015, art. 81.2].
• Pasados seis meses desde el inicio sin resolución ni acuerdo, puede entenderse que la resolución es contraria a la indemnización [L39-2015, art. 91.3].
• En el ámbito local resuelven los órganos de las Entidades de la Administración Local [L39-2015, art. 92].

8.4. Responsabilidad de las autoridades y del personal

• Los particulares exigen directamente a la Administración las indemnizaciones por los daños causados por sus autoridades y personal [L40-2015, art. 36.1].
• La Administración que indemnizó exige de oficio a su personal la responsabilidad por dolo, o culpa o negligencia graves, ponderando el resultado dañoso, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional y su relación con el resultado [L40-2015, art. 36.2]. Lo mismo hace por los daños causados en sus propios bienes o derechos [L40-2015, art. 36.3].

Plazos de ese procedimiento [L40-2015, art. 36.4]:

• La resolución declaratoria de responsabilidad pone fin a la vía administrativa, sin perjuicio de pasar el tanto de culpa a los Tribunales [L40-2015, art. 36.5; L40-2015, art. 36.6].
• La responsabilidad penal del personal y la civil derivada del delito se exigen según su legislación, y no suspenden el procedimiento de responsabilidad patrimonial salvo que la fijación de los hechos en vía penal sea necesaria para resolverlo [L40-2015, art. 37.1; L40-2015, art. 37.2].