El tema se regula en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (L39-2015): artículos 29 a 33 (términos y plazos), 34 a 46 (requisitos, eficacia, notificación y publicación de los actos), 47 a 52 (nulidad y anulabilidad), 106 a 111 (revisión de oficio) y 112 a 126 (recursos administrativos) [L39-2015, art. 29] [L39-2015, art. 34.1] [L39-2015, art. 47.1] [L39-2015, art. 112.1]. Como el rango da para mucho más de lo que cabe, el resumen prioriza lo que nombra el título y lo más preguntado: cómputo de plazos, notificación, nulidad y anulabilidad, y los recursos de alzada, reposición y extraordinario de revisión; la revisión de oficio y las reglas comunes de los recursos se recogen de forma breve [L39-2015, art. 30] [L39-2015, art. 40] [L39-2015, art. 122] [L39-2015, art. 125.1].
1. El acto administrativo: concepto y elementos
El fichero no trae una definición legal del acto administrativo; sí regula sus requisitos de producción, contenido, motivación y forma [L39-2015, art. 34] [L39-2015, art. 35] [L39-2015, art. 36].
1.1. Órgano, procedimiento y contenido
- Los actos, dictados de oficio o a instancia del interesado, se producen por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido [L39-2015, art. 34.1].
- Su contenido se ajusta al ordenamiento jurídico y debe ser determinado y adecuado a sus fines [L39-2015, art. 34.2].
1.2. Motivación
Se motivan, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, entre otros [L39-2015, art. 35.1]:
- los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos [L39-2015, art. 35.1.a)];
- los que resuelvan revisiones de oficio, recursos administrativos y arbitrajes, y los que declaren su inadmisión [L39-2015, art. 35.1.b)];
- los que se separen del criterio de actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos [L39-2015, art. 35.1.c)];
- los acuerdos de suspensión de actos y de medidas provisionales [L39-2015, art. 35.1.d)];
- los acuerdos de tramitación de urgencia, ampliación de plazos y actuaciones complementarias [L39-2015, art. 35.1.e)];
- los que rechacen pruebas propuestas por los interesados [L39-2015, art. 35.1.f)];
- las propuestas de resolución en procedimientos sancionadores y los actos que resuelvan procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial [L39-2015, art. 35.1.h)];
- los dictados en ejercicio de potestades discrecionales [L39-2015, art. 35.1.i)].
En los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, la motivación se hace conforme a las normas de su convocatoria, quedando acreditados los fundamentos de la resolución [L39-2015, art. 35.2].
1.3. Forma
- Los actos se producen por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma más adecuada [L39-2015, art. 36.1].
- Si el órgano ejerce su competencia de forma verbal, la constancia escrita, cuando sea necesaria, la efectúa y firma el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente; si son resoluciones, el titular de la competencia autoriza una relación de las dictadas verbalmente [L39-2015, art. 36.2].
1.4. Inderogabilidad singular
Las resoluciones de carácter particular no pueden vulnerar una disposición de carácter general, aunque procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que la dictó; son nulas las que vulneren una disposición reglamentaria o incurran en una causa del artículo 47 [L39-2015, art. 37].
2. Clases de actos que distingue la ley
La ley no dedica un artículo a clasificar los actos, pero a lo largo de su articulado distingue estas categorías [L39-2015, art. 112.1] [L39-2015, art. 114.1]:
- Resoluciones y actos de trámite: los de trámite solo son recurribles si deciden directa o indirectamente el fondo, impiden continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable [L39-2015, art. 112.1].
- Actos que ponen fin a la vía administrativa y actos que no la agotan [L39-2015, art. 114.1] [L39-2015, art. 121.1].
- Actos firmes, contra los que solo cabe el recurso extraordinario de revisión [L39-2015, art. 113].
- Actos expresos y presuntos (por silencio administrativo) [L39-2015, art. 122.1].
- Actos favorables al interesado y actos de gravamen o desfavorables [L39-2015, art. 107.1] [L39-2015, art. 109.1].
3. Eficacia de los actos
- Los actos sujetos al Derecho Administrativo son ejecutivos con arreglo a la ley [L39-2015, art. 38].
- Se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa [L39-2015, art. 39.1].
- La eficacia queda demorada cuando lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior [L39-2015, art. 39.2].
- Excepcionalmente cabe eficacia retroactiva si el acto se dicta en sustitución de otro anulado o produce efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho ya existieran en la fecha a que se retrotrae y no se lesionen derechos o intereses legítimos de otras personas [L39-2015, art. 39.3].
4. Validez: nulidad y anulabilidad
4.1. Nulidad de pleno derecho
Son nulos de pleno derecho los actos [L39-2015, art. 47.1]:
- a) que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional [L39-2015, art. 47.1.a)];
- b) dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio [L39-2015, art. 47.1.b)];
- c) de contenido imposible [L39-2015, art. 47.1.c)];
- d) constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ella [L39-2015, art. 47.1.d)];
- e) dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento o de las reglas esenciales para formar la voluntad de los órganos colegiados [L39-2015, art. 47.1.e)];
- f) expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales [L39-2015, art. 47.1.f)];
- g) cualquier otro que establezca expresamente una disposición con rango de ley [L39-2015, art. 47.1.g)].
Son también nulas las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior, regulen materias reservadas a la ley o establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales [L39-2015, art. 47.2].
4.2. Anulabilidad
- Son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder [L39-2015, art. 48.1].
- El defecto de forma solo anula cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a indefensión [L39-2015, art. 48.2].
- Las actuaciones fuera de plazo solo anulan cuando lo imponga la naturaleza del término o plazo [L39-2015, art. 48.3].
4.3. Reglas para limitar los efectos de la invalidez
| Técnica | Regla |
|---|
| Independencia de actos sucesivos (art. 49.1) | La invalidez de un acto no alcanza a los sucesivos independientes del primero |
| Invalidez parcial (art. 49.2) | No alcanza a las partes independientes, salvo que la parte viciada sea tan importante que sin ella el acto no se habría dictado |
| Conversión (art. 50) | Los actos nulos o anulables que contengan los elementos de otro distinto producen los efectos de este |
| Conservación (art. 51) | Se conservan los actos y trámites cuyo contenido habría sido igual sin la infracción |
| Convalidación (art. 52) | Solo para actos anulables, subsanando sus vicios |
La tabla resume los artículos 49 a 52 [L39-2015, art. 49] [L39-2015, art. 50] [L39-2015, art. 51] [L39-2015, art. 52.1]. La convalidación produce efecto desde su fecha, salvo la retroactividad del artículo 39.3; si el vicio es incompetencia no determinante de nulidad, puede convalidar el órgano competente que sea superior jerárquico del que dictó el acto, y si falta una autorización, se convalida otorgándola el órgano competente [L39-2015, art. 52.2] [L39-2015, art. 52.3] [L39-2015, art. 52.4].
4.4. Revisión de oficio (síntesis)
- Actos nulos: las Administraciones, en cualquier momento, de oficio o a solicitud del interesado y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, declaran la nulidad de los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o no se hayan recurrido en plazo, por las causas del artículo 47.1 [L39-2015, art. 106.1]. Iniciado de oficio, el procedimiento caduca a los seis meses sin resolución; iniciado a solicitud, puede entenderse desestimado por silencio [L39-2015, art. 106.5].
- Actos anulables favorables: la Administración los impugna ante la jurisdicción contencioso-administrativa previa declaración de lesividad, que no puede adoptarse pasados cuatro años desde que se dictó el acto y exige audiencia de los interesados; el procedimiento caduca a los seis meses [L39-2015, art. 107.1] [L39-2015, art. 107.2] [L39-2015, art. 107.3]. En la Administración Local, la declara el Pleno o, en su defecto, el órgano colegiado superior [L39-2015, art. 107.5].
- Revocación y rectificación: pueden revocarse los actos de gravamen o desfavorables mientras no haya prescrito el plazo, y rectificarse en cualquier momento los errores materiales, de hecho o aritméticos [L39-2015, art. 109].
- Límites: no cabe revisar cuando, por prescripción, tiempo transcurrido u otras circunstancias, resulte contrario a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes [L39-2015, art. 110].
5. Notificación y publicación de los actos
5.1. Contenido y plazo
- El órgano que dicte el acto lo notifica a los interesados cuyos derechos e intereses resulten afectados [L39-2015, art. 40.1].
- La notificación se cursa en el plazo de diez días desde que se dictó el acto y contiene el texto íntegro, si pone fin o no a la vía administrativa, los recursos procedentes, el órgano ante el que se presentan y el plazo para interponerlos [L39-2015, art. 40.2].
- La notificación con el texto íntegro pero sin los demás requisitos surte efecto desde que el interesado realice actuaciones que supongan conocer el contenido del acto o interponga el recurso procedente [L39-2015, art. 40.3].
- Para entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo del procedimiento basta la notificación con el texto íntegro y el intento de notificación debidamente acreditado [L39-2015, art. 40.4].
5.2. Medios de notificación
- Se practican preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado esté obligado a recibirlas así [L39-2015, art. 41.1].
- Cabe notificar por medios no electrónicos cuando el interesado comparezca espontáneamente en las oficinas de asistencia en materia de registro y lo solicite, o cuando sea necesaria la entrega directa por un empleado público [L39-2015, art. 41.1].
- Nunca se notifican por medios electrónicos los actos acompañados de elementos no convertibles a formato electrónico ni los que contengan medios de pago como cheques [L39-2015, art. 41.2].
- Si el interesado rechaza la notificación, se hace constar en el expediente, se da por efectuado el trámite y sigue el procedimiento [L39-2015, art. 41.5].
- Se envía un aviso al dispositivo o correo electrónico del interesado; su falta no impide que la notificación sea plenamente válida [L39-2015, art. 41.6]. Si se notifica por varios cauces, vale la fecha de la primera [L39-2015, art. 41.7].
5.3. Notificación en papel y electrónica
| En papel (art. 42) | Electrónica (art. 43) |
|---|
| Cómo | En el domicilio; si no está el interesado, puede hacerse cargo cualquier persona mayor de catorce años que esté allí y haga constar su identidad | Comparecencia en la sede electrónica, dirección electrónica habilitada única o ambos sistemas |
| Intentos o acceso | Si nadie se hace cargo, se repite una sola vez en hora distinta dentro de los tres días siguientes; si el primero fue antes de las quince horas, el segundo después, y viceversa, con al menos tres horas de diferencia | Se entiende practicada en el momento del acceso a su contenido |
| Rechazo o fracaso | Si el segundo intento es infructuoso, se aplica el artículo 44 | Si es obligatoria o elegida, se entiende rechazada a los diez días naturales desde la puesta a disposición sin acceso |
La tabla resume los artículos 42 y 43 [L39-2015, art. 42.2] [L39-2015, art. 43.1] [L39-2015, art. 43.2]. Las notificaciones en papel se ponen también a disposición del interesado en la sede electrónica [L39-2015, art. 42.1].
5.4. Notificación infructuosa y publicación
- Si los interesados son desconocidos, se ignora el lugar o no se ha podido practicar, la notificación se hace por anuncio en el «Boletín Oficial del Estado»; antes, y de forma facultativa, puede publicarse en el boletín de la comunidad autónoma o de la provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento o en el Consulado [L39-2015, art. 44].
- Los actos se publican, con efectos de notificación, cuando se dirijan a una pluralidad indeterminada de personas o la notificación a un solo interesado sea insuficiente, y cuando integren un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva; en este caso, la convocatoria indica el medio de las publicaciones, y las hechas en otros lugares carecen de validez [L39-2015, art. 45.1].
- La publicación contiene los mismos elementos que el artículo 40.2 exige a la notificación [L39-2015, art. 45.2].
- Si la publicación lesiona derechos o intereses legítimos, se publica solo una somera indicación del contenido y del lugar donde comparecer para conocerlo íntegro [L39-2015, art. 46].
6. Términos y plazos
Los términos y plazos obligan a las autoridades y personal de las Administraciones y a los interesados [L39-2015, art. 29].
6.1. Cómputo
| Plazo | Regla |
|---|
| Por horas | Son hábiles; se cuentan de hora en hora y de minuto en minuto desde la notificación o publicación; no pueden superar veinticuatro horas (si no, se expresan en días) |
| Por días | Son hábiles: se excluyen sábados, domingos y festivos; se cuentan desde el día siguiente a la notificación, publicación o silencio. Si una ley o el Derecho de la Unión Europea los fija en días naturales, se hace constar en la notificación |
| Por meses o años | Desde el día siguiente a la notificación, publicación o silencio; concluyen el mismo día en el mes o año de vencimiento, y si no hay día equivalente, el último día del mes |
Todo ello salvo que una ley o el Derecho de la Unión Europea disponga otro cómputo [L39-2015, art. 30.1] [L39-2015, art. 30.2] [L39-2015, art. 30.3] [L39-2015, art. 30.4].
- Si el último día es inhábil, se prorroga al primer día hábil siguiente [L39-2015, art. 30.5].
- Si un día es hábil donde reside el interesado e inhábil en la sede del órgano, o a la inversa, se considera inhábil en todo caso [L39-2015, art. 30.6].
- El Estado y las comunidades autónomas fijan el calendario de días inhábiles; el autonómico incluye los de las entidades locales y se publica antes del comienzo de cada año [L39-2015, art. 30.7].
6.2. Registros electrónicos
- El registro electrónico permite presentar documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas [L39-2015, art. 31.2].
- Para plazos en días hábiles, lo presentado en día inhábil se entiende hecho en la primera hora del primer día hábil siguiente, salvo que una norma permita la recepción en día inhábil [L39-2015, art. 31.2].
6.3. Ampliación y urgencia
- Ampliación: salvo precepto en contrario, de oficio o a petición, sin exceder de la mitad del plazo, si las circunstancias lo aconsejan y no se perjudican derechos de tercero; se notifica a los interesados [L39-2015, art. 32.1]. Petición y decisión deben producirse antes del vencimiento; un plazo vencido no se amplía, y el acuerdo de ampliación o su denegación no es recurrible [L39-2015, art. 32.3].
- Tramitación de urgencia: por razones de interés público, reduce a la mitad los plazos del procedimiento ordinario, salvo los de presentación de solicitudes y recursos; el acuerdo no es recurrible [L39-2015, art. 33].
7. Recursos administrativos
7.1. Reglas comunes
- Caben alzada y reposición potestativa contra las resoluciones y los actos de trámite cualificados, fundados en cualquier motivo de nulidad o anulabilidad de los artículos 47 y 48 [L39-2015, art. 112.1].
- Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa [L39-2015, art. 112.3].
- El error o la ausencia de calificación del recurso no impide tramitarlo si se deduce su verdadero carácter [L39-2015, art. 115.2].
- Son causas de inadmisión: incompetencia del órgano cuando el competente sea de otra Administración, falta de legitimación, acto no recurrible, plazo transcurrido y carencia manifiesta de fundamento [L39-2015, art. 116].
- La interposición no suspende la ejecución, salvo disposición en contrario; el órgano puede suspenderla si la ejecución causa perjuicios de imposible o difícil reparación o el recurso se funda en una causa de nulidad del artículo 47.1 [L39-2015, art. 117.1] [L39-2015, art. 117.2]. La suspensión se entiende producida si en un mes desde la entrada de la solicitud en el registro no se ha dictado y notificado resolución expresa [L39-2015, art. 117.3].
- La resolución será congruente con lo pedido y en ningún caso puede agravar la situación inicial del recurrente [L39-2015, art. 119.3].
Ponen fin a la vía administrativa, entre otras, las resoluciones de los recursos de alzada, las de órganos sin superior jerárquico salvo que una ley disponga otra cosa, y las de responsabilidad patrimonial [L39-2015, art. 114.1].
7.2. Alzada, reposición y extraordinario de revisión
| Alzada | Reposición | Extraordinario de revisión |
|---|
| Objeto | Actos que no ponen fin a la vía administrativa | Actos que ponen fin a la vía administrativa (potestativo) | Actos firmes en vía administrativa |
| Órgano | Superior jerárquico del que lo dictó; se puede presentar ante este o ante el competente | El mismo órgano que dictó el acto | El órgano que dictó el acto, que lo resuelve |
| Plazo de interposición | Un mes si el acto es expreso; si no lo es, en cualquier momento desde que se producen los efectos del silencio | Un mes si el acto es expreso; si no, en cualquier momento desde el acto presunto | Cuatro años desde la notificación (causa a); tres meses desde el conocimiento de los documentos o la firmeza de la sentencia (demás causas) |
| Plazo para resolver | Tres meses; después, puede entenderse desestimado, salvo el supuesto del artículo 24.1, tercer párrafo | Un mes | Tres meses; después, se entiende desestimado |
| Después | Solo cabe el extraordinario de revisión | No cabe nueva reposición | Queda expedita la vía contencioso-administrativa |
La tabla resume los artículos de cada recurso [L39-2015, art. 121.1] [L39-2015, art. 121.2] [L39-2015, art. 122] [L39-2015, art. 123.1] [L39-2015, art. 124] [L39-2015, art. 125.2] [L39-2015, art. 126.3].
Alzada. Los Tribunales y órganos de selección de personal y los demás que actúen con autonomía funcional se consideran dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que nombró a su presidente [L39-2015, art. 121.1]. Si se presenta ante el órgano que dictó el acto, este lo remite al competente en diez días con su informe y copia del expediente [L39-2015, art. 121.2]. Pasado el mes sin recurrir, la resolución es firme a todos los efectos [L39-2015, art. 122.1].
Reposición. Es potestativa: cabe interponerla o acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa [L39-2015, art. 123.1]. Si se interpone, no se puede acudir a la vía contencioso-administrativa hasta que se resuelva expresamente o se desestime de forma presunta [L39-2015, art. 123.2].
Extraordinario de revisión. Solo procede contra actos firmes cuando concurra alguna de estas circunstancias [L39-2015, art. 113] [L39-2015, art. 125.1]:
- a) error de hecho que resulte de los propios documentos del expediente [L39-2015, art. 125.1.a)];
- b) aparición de documentos de valor esencial, aunque sean posteriores, que evidencien el error [L39-2015, art. 125.1.b)];
- c) influencia esencial de documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme [L39-2015, art. 125.1.c)];
- d) resolución dictada como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia judicial firme [L39-2015, art. 125.1.d)].
El órgano puede inadmitirlo motivadamente, sin dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, si no se funda en esas causas o se han desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales, y debe pronunciarse sobre la procedencia del recurso y, en su caso, sobre el fondo [L39-2015, art. 126.1] [L39-2015, art. 126.2].
