Tema 11. El procedimiento administrativo. Concepto y principios generales. Clases. Los interesados. La estructura del procedimiento administrativo.

El tema se regula en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (L39-2015), que tiene por objeto, entre otras cosas, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluido el sancionador y el de reclamación de responsabilidad [L39-2015, art. 1.1]. El fichero trae los artículos 1 a 28 y 53 a 105, que dan para mucho más de lo que cabe: el resumen prioriza lo que nombra el título y lo más preguntado (interesados, obligación de resolver y silencio, y las fases de iniciación, instrucción y finalización) y deja fuera firma electrónica, registros y copias (arts. 6, 9, 10, 12, 16, 17 y 26 a 28) [L39-2015, art. 4] [L39-2015, art. 21] [L39-2015, art. 54] [L39-2015, art. 84].

1. Concepto y ámbito del procedimiento administrativo

1.1. Objeto de la ley

• La ley regula los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común (incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad) y los principios de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria [L39-2015, art. 1.1].
• Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para los fines del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los de la ley [L39-2015, art. 1.2].

1.2. Ámbito subjetivo

La ley se aplica al sector público: la AGE, las Administraciones autonómicas, las Entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional [L39-2015, art. 2.1]. Este último lo forman los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes; las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes (en todo caso cuando ejerzan potestades administrativas); y las Universidades públicas, que se rigen por su normativa específica y supletoriamente por esta ley [L39-2015, art. 2.2].

Tienen la consideración de Administraciones Públicas la AGE, las autonómicas, las Entidades locales y los organismos públicos y entidades de derecho público del apartado 2.a) [L39-2015, art. 2.3]. Las Corporaciones de Derecho Público se rigen por su normativa específica y supletoriamente por esta ley [L39-2015, art. 2.4].

1.3. El expediente administrativo

Es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla; tiene formato electrónico [L39-2015, art. 70.1] [L39-2015, art. 70.2].

2. Principios del procedimiento recogidos en el articulado

El fichero no trae un artículo que enumere los principios generales; la ley los proclama en distintos preceptos [L39-2015, art. 71.1] [L39-2015, art. 75.4]:

• El procedimiento se impulsa de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos [L39-2015, art. 71.1].
• En el despacho de expedientes se guarda el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo orden motivada en contrario [L39-2015, art. 71.2].
• Las cuestiones incidentales, incluso las de nulidad de actuaciones, no suspenden la tramitación, salvo la recusación [L39-2015, art. 74].

3. Clases de procedimiento

El fichero no ofrece una clasificación general; la ley distingue según la iniciación, la tramitación y la materia [L39-2015, art. 54] [L39-2015, art. 96.1]:

• Por la iniciación: los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado [L39-2015, art. 54].
• Por la tramitación: ordinaria o simplificada (véase el apartado 9) [L39-2015, art. 96.1].
• Con especialidades propias: los procedimientos de naturaleza sancionadora y los de responsabilidad patrimonial [L39-2015, art. 63.1] [L39-2015, art. 65.1] [L39-2015, art. 67.1].

4. Los interesados

4.1. Capacidad de obrar

Tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas [L39-2015, art. 3]:

• las personas físicas o jurídicas que la tengan con arreglo a las normas civiles [L39-2015, art. 3.a)];
• los menores de edad para el ejercicio y defensa de los derechos e intereses cuya actuación esté permitida sin la asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela, salvo los menores incapacitados cuando la incapacitación afecte a esos derechos [L39-2015, art. 3.b)];
• cuando la ley lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos [L39-2015, art. 3.c)].

4.2. Concepto de interesado

Se consideran interesados [L39-2015, art. 4.1]:

• a) quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos [L39-2015, art. 4.1.a)];
• b) los que, sin haberlo iniciado, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión [L39-2015, art. 4.1.b)];
• c) aquellos cuyos intereses legítimos puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva [L39-2015, art. 4.1.c)].

• Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales son titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca [L39-2015, art. 4.2].
• Si la condición de interesado deriva de una relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucede en ella cualquiera que sea el estado del procedimiento [L39-2015, art. 4.3].
• Con varios interesados, las actuaciones se hacen con el representante o interesado que hayan señalado y, en su defecto, con el que figure en primer término [L39-2015, art. 7].
• La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado [L39-2015, art. 62.5]; tampoco la comparecencia en información pública [L39-2015, art. 83.3].

4.3. Representación

• Los interesados con capacidad de obrar pueden actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones salvo manifestación expresa en contra [L39-2015, art. 5.1].
• Debe acreditarse la representación para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos; para los actos de mero trámite se presume [L39-2015, art. 5.3].
• Se acredita por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna; se entiende acreditada mediante apoderamiento apud acta (comparecencia personal o electrónica) o inscripción en el registro electrónico de apoderamientos [L39-2015, art. 5.4].
• La falta o insuficiente acreditación no impide tener por realizado el acto si se subsana en diez días (o plazo superior si las circunstancias lo requieren) [L39-2015, art. 5.6].

4.4. Relación electrónica

• Las personas físicas pueden elegir en todo momento si se comunican por medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas, y pueden cambiar el medio en cualquier momento [L39-2015, art. 14.1].
• Están obligados a relacionarse electrónicamente, al menos [L39-2015, art. 14.2]: las personas jurídicas; las entidades sin personalidad jurídica; quienes ejerzan una actividad profesional con colegiación obligatoria (incluidos notarios y registradores); quienes representen a un interesado obligado; y los empleados públicos en los trámites por razón de su condición [L39-2015, art. 14.2.e)].
• Para cualquier actuación basta con acreditar la identidad; la firma solo es obligatoria para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos [L39-2015, art. 11.1] [L39-2015, art. 11.2].

4.5. Derechos de las personas y de los interesados

Además de los derechos de toda persona ante las Administraciones [L39-2015, art. 13], los interesados en un procedimiento tienen derecho, entre otros [L39-2015, art. 53.1]:

• a conocer en cualquier momento el estado de tramitación, el sentido del silencio, el órgano competente y los actos de trámite, y a acceder y obtener copia de los documentos [L39-2015, art. 53.1.a)];
• a no presentar documentos originales, salvo excepción normativa, con derecho entonces a copia autenticada [L39-2015, art. 53.1.c)];
• a no presentar datos y documentos no exigidos o que ya obren en poder de las Administraciones [L39-2015, art. 53.1.d)];
• a formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase anterior al trámite de audiencia [L39-2015, art. 53.1.e)];
• a actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente [L39-2015, art. 53.1.g)].

En los procedimientos sancionadores, el presunto responsable tiene además derecho a ser notificado de los hechos, infracciones y posibles sanciones, de la identidad del instructor y de la autoridad competente, y a la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario [L39-2015, art. 53.2].

4.6. Comparecencia

La comparecencia ante las oficinas públicas solo es obligatoria cuando lo prevea una norma con rango de ley [L39-2015, art. 19.1].

5. Obligación de resolver, plazos y silencio

5.1. Obligación de resolver

• La Administración está obligada a dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación [L39-2015, art. 21.1].
• En prescripción, renuncia, caducidad, desistimiento o desaparición sobrevenida del objeto, la resolución declara la circunstancia con los hechos y normas aplicables [L39-2015, art. 21.1].
• Se exceptúan la terminación por pacto o convenio y los procedimientos sometidos solo a declaración responsable o comunicación [L39-2015, art. 21.1].

5.2. Plazo máximo

• Es el fijado por la norma reguladora y no puede exceder de seis meses, salvo ley o Derecho de la Unión Europea [L39-2015, art. 21.2].
• Si la norma no lo fija, es de tres meses, contados: de oficio, desde el acuerdo de iniciación; a solicitud, desde la entrada en el registro electrónico del órgano competente [L39-2015, art. 21.3].
• El incumplimiento de resolver en plazo da lugar a responsabilidad disciplinaria [L39-2015, art. 21.6].

5.3. Suspensión y ampliación

El plazo se podrá suspender, entre otros casos, al requerir subsanación (hasta el cumplimiento o el fin del plazo concedido), al solicitar informes preceptivos (máximo tres meses), por pruebas técnicas o análisis contradictorios, o al negociar un pacto o convenio [L39-2015, art. 22.1]. Se suspenderá en todo caso cuando una Administración requiera a otra para anular o revisar un acto, cuando se acuerden actuaciones complementarias y cuando se promueva la recusación [L39-2015, art. 22.2].

Agotados los medios disponibles, el órgano competente puede acordar motivadamente la ampliación del plazo, que no puede superar el establecido para la tramitación; contra ese acuerdo no cabe recurso [L39-2015, art. 23.1] [L39-2015, art. 23.2].

5.4. Silencio administrativo

• La estimación por silencio es a todos los efectos acto finalizador; la desestimación solo permite interponer el recurso que proceda [L39-2015, art. 24.2].
• Tras estimación, la resolución expresa posterior solo puede ser confirmatoria; tras desestimación, se dicta sin vinculación al sentido del silencio [L39-2015, art. 24.3].
• El acto presunto produce efectos desde el vencimiento del plazo; el certificado del silencio se expide de oficio en quince días [L39-2015, art. 24.4].

6. Estructura (I): iniciación

6.1. Actuaciones previas y medidas provisionales

• Antes de iniciar, el órgano puede abrir un período de información o actuaciones previas para conocer las circunstancias y la conveniencia de iniciar [L39-2015, art. 55.1].
• Iniciado el procedimiento, el órgano competente para resolver puede adoptar de forma motivada medidas provisionales conforme a los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad [L39-2015, art. 56.1].
• Antes de la iniciación, en urgencia inaplazable, pueden adoptarse; deben confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación, dentro de los quince días siguientes, o quedan sin efecto [L39-2015, art. 56.2].
• Entre ellas: suspensión temporal de actividades, prestación de fianzas, embargo preventivo y retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones [L39-2015, art. 56.3].
• No pueden causar perjuicio de difícil o imposible reparación [L39-2015, art. 56.4].
• Puede acordarse la acumulación con procedimientos de identidad sustancial o íntima conexión si los tramita y resuelve el mismo órgano; contra ella no cabe recurso [L39-2015, art. 57].

6.2. Iniciación de oficio

Se inicia por acuerdo del órgano competente por cuatro vías [L39-2015, art. 58]:

• El denunciante que participó en la infracción queda exento de la multa si es el primero en aportar pruebas que permitan iniciar el procedimiento y repara el perjuicio [L39-2015, art. 62.4].

6.3. Especialidades del procedimiento sancionador

• Se inicia siempre de oficio y separa la fase instructora y la sancionadora, encomendadas a órganos distintos [L39-2015, art. 63.1].
• No puede imponerse sanción sin procedimiento [L39-2015, art. 63.2].
• El acuerdo de iniciación se notifica a los interesados (en todo caso, al inculpado) y contiene, al menos, la identificación de los presuntos responsables, los hechos y su posible calificación, el instructor y secretario con su régimen de recusación, el órgano competente para resolver y la indicación del derecho a alegar [L39-2015, art. 64.1] [L39-2015, art. 64.2].
• Si no se alega, el acuerdo de iniciación puede considerarse propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso sobre la responsabilidad [L39-2015, art. 64.2.f)].

6.4. Iniciación a solicitud del interesado

La solicitud debe contener [L39-2015, art. 66.1]: nombre y apellidos del interesado y, en su caso, del representante; medio electrónico o lugar para notificar; hechos, razones y petición; lugar y fecha; firma o acreditación de la voluntad; y órgano al que se dirige con su código de identificación.

• Los modelos específicos que establezca la Administración son de uso obligatorio [L39-2015, art. 66.6].
• En responsabilidad patrimonial, el derecho a reclamar prescribe al año del hecho o de la manifestación del efecto lesivo [L39-2015, art. 67.1].

Subsanación: si la solicitud no reúne los requisitos, se requiere al interesado para que subsane en diez días, con indicación de que, si no lo hace, se le tendrá por desistido previa resolución [L39-2015, art. 68.1]. El plazo puede ampliarse hasta cinco días salvo en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva [L39-2015, art. 68.2].

Declaración responsable y comunicación [L39-2015, art. 69]:

• Declaración responsable: documento en el que el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos, que dispone de la documentación y que la pondrá a disposición de la Administración [L39-2015, art. 69.1].
• Comunicación: documento por el que se ponen en conocimiento los datos identificativos u otros relevantes para iniciar una actividad o ejercer un derecho [L39-2015, art. 69.2].
• Ambas permiten el ejercicio del derecho o el inicio de la actividad desde el día de su presentación, sin perjuicio de la comprobación e inspección [L39-2015, art. 69.3].
• Solo es exigible una de las dos, no ambas acumulativamente [L39-2015, art. 69.6].

7. Estructura (II): ordenación e instrucción

7.1. Cumplimiento de trámites

• Los trámites de los interesados se realizan en diez días desde el siguiente a la notificación, salvo plazo distinto [L39-2015, art. 73.1].
• Quien no los cumpla puede ser declarado decaído en su derecho, pero se admite su actuación si se produce antes o dentro del día en que se notifique la resolución que tenga por transcurrido el plazo [L39-2015, art. 73.3].

7.2. Alegaciones

• Los interesados pueden alegar y aportar documentos en cualquier momento anterior al trámite de audiencia [L39-2015, art. 76.1].

7.3. Prueba

• Los hechos pueden acreditarse por cualquier medio admisible en Derecho, valorado según la Ley de Enjuiciamiento Civil [L39-2015, art. 77.1].
• El período de prueba dura no menos de diez ni más de treinta días; el extraordinario, no más de diez días [L39-2015, art. 77.2].
• Solo pueden rechazarse las pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias, por resolución motivada [L39-2015, art. 77.3].
• Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vinculan a la Administración en los sancionadores [L39-2015, art. 77.4].
• Los documentos de funcionarios con condición de autoridad hacen prueba de los hechos constatados salvo prueba en contrario [L39-2015, art. 77.5].

7.4. Informes

• Se piden los preceptivos y los que se juzguen necesarios, citando el precepto que los exija [L39-2015, art. 79.1].
• Salvo disposición en contrario, los informes son facultativos y no vinculantes [L39-2015, art. 80.1].
• Se emiten en diez días salvo otro plazo [L39-2015, art. 80.2].
• Si no se emiten en plazo, se pueden proseguir las actuaciones, salvo que sea preceptivo, en cuyo caso cabe suspender el plazo para resolver [L39-2015, art. 80.3].

7.5. Audiencia e información pública

• La audiencia se da una vez instruido el procedimiento, inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución [L39-2015, art. 82.1].
• Plazo: no inferior a diez días ni superior a quince [L39-2015, art. 82.2].
• Puede prescindirse de ella cuando solo figuren los hechos, alegaciones y pruebas aducidos por el interesado [L39-2015, art. 82.4].
• La información pública la acuerda el órgano que resuelve y se anuncia en el «Diario oficial correspondiente», con un plazo de alegaciones no inferior a veinte días [L39-2015, art. 83.1] [L39-2015, art. 83.2].

8. Estructura (III): finalización

8.1. Formas de terminación

Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia (si no está prohibida), la declaración de caducidad y la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, con resolución motivada [L39-2015, art. 84.1] [L39-2015, art. 84.2].

8.2. Resolución

• Decide todas las cuestiones planteadas y las derivadas; sobre cuestiones conexas no planteadas se oye antes a los interesados por no más de quince días [L39-2015, art. 88.1].
• A solicitud del interesado, debe ser congruente y no puede agravar su situación inicial [L39-2015, art. 88.2].
• Antes de resolver, pueden acordarse actuaciones complementarias: alegaciones en siete días y práctica en no más de quince días [L39-2015, art. 87].
• En el sancionador, si el órgano considera la infracción o sanción más grave que en la propuesta, se notifica al inculpado para alegar en quince días [L39-2015, art. 90.2].

8.3. Terminación en los sancionadores

• Si el infractor reconoce su responsabilidad, se puede resolver con la sanción procedente [L39-2015, art. 85.1].
• El pago voluntario antes de la resolución termina el procedimiento cuando la sanción sea solo pecuniaria [L39-2015, art. 85.2].
• En ambos casos se aplican reducciones de al menos el 20 %, acumulables, condicionadas al desistimiento o renuncia de recursos en vía administrativa [L39-2015, art. 85.3].

8.4. Desistimiento, renuncia y caducidad

• En los iniciados de oficio, la Administración puede desistir motivadamente en los supuestos previstos en las leyes [L39-2015, art. 93].
• Todo interesado puede desistir de su solicitud o renunciar a sus derechos (si no está prohibido); con varios interesados, solo afecta a quienes lo formulen [L39-2015, art. 94.1] [L39-2015, art. 94.2].
• La Administración los acepta de plano, salvo que terceros personados insten la continuación en diez días [L39-2015, art. 94.4].
• Caducidad: paralizado por causa imputable al interesado, se le advierte de que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad y el archivo [L39-2015, art. 95.1].
• La caducidad no produce por sí sola la prescripción, pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción [L39-2015, art. 95.3].

9. Tramitación simplificada

• Puede acordarse de oficio o a solicitud cuando razones de interés público o la falta de complejidad lo aconsejen [L39-2015, art. 96.1].
• Si se acuerda de oficio y algún interesado se opone expresamente, se sigue la ordinaria [L39-2015, art. 96.2]; en el sancionador por infracción leve no cabe esa oposición [L39-2015, art. 96.5].
• La solicitud del interesado puede desestimarse en cinco días, sin recurso; pasado ese plazo se entiende desestimada [L39-2015, art. 96.3].
• Debe resolverse en treinta días desde el siguiente a la notificación del acuerdo, con alegaciones en cinco días y audiencia solo si la resolución va a ser desfavorable [L39-2015, art. 96.6].

10. Ejecución

• Los actos son inmediatamente ejecutivos, salvo suspensión, resolución sancionadora recurrible en vía administrativa, disposición en contrario o necesidad de aprobación superior [L39-2015, art. 98.1].
• La ejecución forzosa, previo apercibimiento, se hace por apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva o compulsión sobre las personas, eligiendo el medio menos restrictivo de la libertad individual [L39-2015, art. 99] [L39-2015, art. 100.1] [L39-2015, art. 100.2].