Tema 14. Ordenanzas, reglamentos y bandos. Clases y procedimiento de elaboración y aprobación.

El tema se estudia con dos normas: la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (L39-2015), en su título VI sobre la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria (artículos 127 a 133), y la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), en los artículos que atribuyen al Alcalde la facultad de dictar bandos (artículo 21), fijan el procedimiento de aprobación de las ordenanzas (artículo 49), regulan la intervención local en la actividad de los ciudadanos (artículos 84 a 84 ter) y permiten tipificar infracciones y sanciones en las ordenanzas (artículos 139 a 141) [L39-2015, art. 128.1] [LBRL, art. 21.1.e)] [LBRL, art. 49]. El fichero no contiene una clasificación de las ordenanzas ni de los reglamentos locales; lo que falta se indica en el apartado de huecos [LBRL, art. 84.1].

1. La potestad normativa de las Administraciones

1.1. Iniciativa legislativa y normas con rango de ley

• El Gobierno de la Nación ejerce la iniciativa legislativa prevista en la Constitución mediante la elaboración y aprobación de los anteproyectos de Ley y la remisión posterior de los proyectos de ley a las Cortes Generales [L39-2015, art. 127].
• Los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas ejercen la iniciativa legislativa en los términos de la Constitución y de sus Estatutos de Autonomía [L39-2015, art. 127].
• El Gobierno de la Nación puede aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos en los términos de la Constitución; los órganos de gobierno autonómicos pueden aprobar normas equivalentes en su ámbito territorial [L39-2015, art. 127].

1.2. Titulares de la potestad reglamentaria

La potestad reglamentaria corresponde a tres niveles [L39-2015, art. 128.1]:

• al Gobierno de la Nación [L39-2015, art. 128.1];
• a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, conforme a sus Estatutos [L39-2015, art. 128.1];
• a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local [L39-2015, art. 128.1].

1.3. Límites de los reglamentos

• Los reglamentos y disposiciones administrativas no pueden vulnerar la Constitución o las leyes ni regular materias que la Constitución o los Estatutos reservan a las Cortes Generales o a las Asambleas Legislativas autonómicas [L39-2015, art. 128.2].
• Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley, no pueden [L39-2015, art. 128.2]:
• tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas [L39-2015, art. 128.2];
• establecer penas o sanciones [L39-2015, art. 128.2];
• establecer tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público [L39-2015, art. 128.2].
• Jerarquía: las disposiciones administrativas se ajustan al orden de jerarquía que fijen las leyes, y ninguna puede vulnerar los preceptos de otra de rango superior [L39-2015, art. 128.3].

2. Las ordenanzas

2.1. Ordenanzas y bandos como medios de intervención local

Las Entidades locales pueden intervenir la actividad de los ciudadanos a través de estos cinco medios [LBRL, art. 84.1]:

• En la letra b), cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se estará a lo que esta disponga [LBRL, art. 84.1.b)].
• La letra c) se remite al artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común [LBRL, art. 84.1.c)].
• Toda la actividad de intervención se ajusta a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue [LBRL, art. 84.2].
• Las licencias o autorizaciones de otras Administraciones no eximen de obtener las licencias de las Entidades locales, respetando lo que dispongan las leyes sectoriales [LBRL, art. 84.3].

2.2. Regla general: actividad sin licencia previa

• Con carácter general, el ejercicio de actividades no se somete a licencia ni a otro medio de control preventivo [LBRL, art. 84 bis.1].
• Puede exigirse licencia u otro control preventivo para actividades económicas solo en dos casos [LBRL, art. 84 bis.1]:
• cuando lo justifiquen razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto de la actividad, y no puedan salvaguardarse con una declaración responsable o una comunicación [LBRL, art. 84 bis.1.a)];
• cuando, por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado [LBRL, art. 84 bis.1.b)].
• Las instalaciones o infraestructuras físicas para actividades económicas solo se someten a autorización cuando lo establezca una Ley que defina sus requisitos esenciales, puedan generar daños sobre el medioambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud públicas y el patrimonio histórico, y resulte proporcionado [LBRL, art. 84 bis.2].
• Para evaluar ese riesgo se atiende, entre otras, a: a) la potencia eléctrica o energética; b) la capacidad o aforo; c) la contaminación acústica; d) la composición de las aguas residuales y su capacidad de depuración; e) la existencia de materiales inflamables o contaminantes; f) que afecten a bienes declarados integrantes del patrimonio histórico [LBRL, art. 84 bis.2].
• Si concurren licencias de una Entidad Local y de otra Administración, la Entidad Local debe motivar expresamente el interés general concreto que protege y que no está ya cubierto por otra autorización [LBRL, art. 84 bis.3].
• Cuando la actividad no precise autorización habilitante y previa, las Entidades locales deben establecer y planificar los procedimientos de comunicación y los de verificación posterior de los requisitos previstos en la legislación sectorial [LBRL, art. 84 ter].

2.3. Ordenanzas sancionadoras: tipificación de infracciones

• Para ordenar las relaciones de convivencia de interés local y el uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales pueden, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las ordenanzas, conforme a los criterios de los artículos 140 y 141 [LBRL, art. 139].
• La Ley 39/2015 prohíbe a los reglamentos y disposiciones administrativas tipificar infracciones y establecer sanciones, y la LBRL permite a los entes locales tipificarlas en sus ordenanzas; el fichero no contiene la regla que articula ambos preceptos, por lo que se recogen los dos sin elegir [L39-2015, art. 128.2] [LBRL, art. 139].

2.4. Clasificación de las infracciones a las ordenanzas

Las infracciones a las ordenanzas locales se clasifican en muy graves, graves y leves [LBRL, art. 140.1].

Son muy graves las que supongan [LBRL, art. 140.1]:

• a) una perturbación relevante de la convivencia que afecte de manera grave, inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas, al normal desarrollo de actividades conformes con la normativa o a la salubridad u ornato públicos, siempre que no sean conductas subsumibles en el capítulo IV de la Ley Orgánica 1/1992, de Protección de la Seguridad Ciudadana [LBRL, art. 140.1.a)];
• b) el impedimento del uso de un servicio público por otras personas con derecho a utilizarlo [LBRL, art. 140.1.b)];
• c) el impedimento o la grave y relevante obstrucción al normal funcionamiento de un servicio público [LBRL, art. 140.1.c)];
• d) los actos de deterioro grave y relevante de equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio público [LBRL, art. 140.1.d)];
• e) el impedimento del uso de un espacio público por otras personas con derecho a utilizarlo [LBRL, art. 140.1.e)];
• f) los actos de deterioro grave y relevante de espacios públicos o de sus instalaciones y elementos, muebles o inmuebles, no derivados de alteraciones de la seguridad ciudadana [LBRL, art. 140.1.f)].

Las demás infracciones se clasifican en graves y leves según la intensidad de [LBRL, art. 140.2]:

• a) la perturbación en la tranquilidad o en el pacífico ejercicio de los derechos de otras personas o actividades [LBRL, art. 140.2.a)];
• b) la perturbación causada a la salubridad u ornato públicos [LBRL, art. 140.2.b)];
• c) la perturbación en el uso de un servicio o espacio público por quienes tienen derecho a utilizarlos [LBRL, art. 140.2.c)];
• d) la perturbación en el normal funcionamiento de un servicio público [LBRL, art. 140.2.d)];
• e) los daños a equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio o espacio público [LBRL, art. 140.2.e)].

2.5. Límites de las multas

Salvo previsión legal distinta, las multas por infracción de ordenanzas locales respetan estas cuantías [LBRL, art. 141]:

3. Los bandos y el Alcalde

3.1. Competencia para dictar bandos

• El Alcalde es el Presidente de la Corporación y entre sus atribuciones está la de dictar bandos [LBRL, art. 21.1.e)].
• Los bandos son, junto con las ordenanzas, un medio de intervención de las Entidades locales en la actividad de los ciudadanos [LBRL, art. 84.1.a)].
• La atribución de dictar bandos es indelegable: el Alcalde no puede delegar las de los párrafos a), e), j), k), l) y m) del artículo 21.1 [LBRL, art. 21.3].

3.2. Otras atribuciones del Alcalde ligadas a las ordenanzas

• Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas municipales, salvo que la facultad esté atribuida a otros órganos [LBRL, art. 21.1.n)].
• Ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamiento [LBRL, art. 21.1.r)].
• Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno [LBRL, art. 21.1.m)].
• El otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno Local [LBRL, art. 21.1.q)].
• Ejercer la jefatura de la Policía Municipal [LBRL, art. 21.1.i)].

3.3. Cuadro de atribuciones del Alcalde

El resto de atribuciones del artículo 21.1 son [LBRL, art. 21.1]:

• En las operaciones de crédito de la letra f), deben estar previstas en el Presupuesto y su importe acumulado en cada ejercicio no puede superar el 10 por ciento de sus recursos ordinarios; las de tesorería le corresponden cuando el importe acumulado de las operaciones vivas no supere el 15 por ciento de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior [LBRL, art. 21.1.f)].
• De la separación del servicio y del despido del personal laboral (letra h) da cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre [LBRL, art. 21.1.h)].
• En la acción judicial urgente en materias del Pleno (letra k) da cuenta al Pleno en la primera sesión para su ratificación [LBRL, art. 21.1.k)].
• Corresponde también al Alcalde el nombramiento de los Tenientes de Alcalde [LBRL, art. 21.2].

3.4. Delegación de atribuciones

• El Alcalde puede delegar sus atribuciones, salvo: convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno Local; decidir los empates con voto de calidad; concertar operaciones de crédito; la jefatura superior de todo el personal; la separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral; y las de los párrafos a), e), j), k), l) y m) del apartado 1 [LBRL, art. 21.3].
• No obstante, puede delegar en la Junta de Gobierno Local las atribuciones del párrafo j) [LBRL, art. 21.3].

4. Clases

El fichero no recoge una clasificación de ordenanzas, reglamentos y bandos; solo permite distinguir estas categorías por su origen y contenido [LBRL, art. 84.1]:

5. Procedimiento de elaboración de las normas

5.1. Principios de buena regulación

• Al ejercer la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones actúan conforme a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia [L39-2015, art. 129.1].
• La adecuación a esos principios se justifica en la exposición de motivos (anteproyectos de ley) o en el preámbulo (proyectos de reglamento) [L39-2015, art. 129.1].

Contenido de cada principio [L39-2015, art. 129.1]:

• Si la iniciativa establece trámites de procedimiento adicionales o distintos a los de la Ley 39/2015, deben justificarse por la singularidad de la materia o los fines de la propuesta [L39-2015, art. 129.4].
• Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley se confieren, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno; la atribución directa a ministros, consejeros u órganos dependientes es excepcional y debe justificarse en la ley habilitante [L39-2015, art. 129.4].
• Las leyes pueden habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos con esa potestad cuando la naturaleza de la materia lo exija [L39-2015, art. 129.4].
• El acceso a la normativa se hace en los términos del artículo 7 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno [L39-2015, art. 129.5].
• Si la iniciativa afecta a gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se cuantifican y valoran sus repercusiones y se supedita a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera [L39-2015, art. 129.7].

5.2. Evaluación y planificación normativa

• Las Administraciones revisan periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y comprobar si ha conseguido sus objetivos y si estaba justificado y bien cuantificado su coste y sus cargas [L39-2015, art. 130.1].
• El resultado se plasma en un informe que se hace público, con el detalle, periodicidad y órgano que fije la normativa de cada Administración [L39-2015, art. 130.1].
• Las Administraciones promueven los principios de buena regulación y cooperan para promocionar el análisis económico en la elaboración de normas y evitar restricciones injustificadas o desproporcionadas a la actividad económica [L39-2015, art. 130.2].
• Anualmente, las Administraciones hacen público un Plan Normativo con las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a elevarse para su aprobación en el año siguiente [L39-2015, art. 132.1].
• Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publica en el Portal de la Transparencia de la Administración correspondiente [L39-2015, art. 132.2].

5.3. Participación de los ciudadanos

• La consulta pública recaba la opinión sobre: a) los problemas que se pretenden solucionar; b) la necesidad y oportunidad de la aprobación; c) los objetivos de la norma; d) las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias [L39-2015, art. 133.1].
• En la audiencia publica el texto el centro directivo competente, y puede recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que representen a los afectados y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la norma [L39-2015, art. 133.2].
• Los trámites deben permitir a los destinatarios emitir su opinión, poniendo a su disposición documentos claros, concisos y con toda la información precisa [L39-2015, art. 133.3].
• Puede prescindirse de la consulta, audiencia e información públicas en las normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, autonómica o local o de sus organizaciones dependientes o vinculadas, o cuando concurran razones graves de interés público [L39-2015, art. 133.4].
• Puede omitirse solo la consulta pública cuando la propuesta no tenga impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes o regule aspectos parciales de una materia [L39-2015, art. 133.4].
• Si la normativa de la Administración prevé la tramitación urgente, la excepción del trámite por esa causa se ajusta a lo que aquella disponga [L39-2015, art. 133.4].

6. Procedimiento de aprobación de las ordenanzas locales

6.1. Fases

La aprobación de las Ordenanzas locales sigue este procedimiento [LBRL, art. 49]:

• Aprobación inicial por el Pleno [LBRL, art. 49].
• Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para presentar reclamaciones y sugerencias [LBRL, art. 49].
• Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas en plazo y aprobación definitiva por el Pleno [LBRL, art. 49].

• Si no se presenta ninguna reclamación o sugerencia, el acuerdo hasta entonces provisional se entiende definitivamente adoptado [LBRL, art. 49].

6.2. Publicación y entrada en vigor

• Las normas con rango de ley, los reglamentos y las disposiciones administrativas deben publicarse en el «diario oficial correspondiente» para entrar en vigor y producir efectos jurídicos [L39-2015, art. 131].
• De forma facultativa, las Administraciones pueden establecer otros medios de publicidad complementarios [L39-2015, art. 131].
• La publicación de los diarios o boletines en las sedes electrónicas tiene, en las condiciones y garantías que fije cada Administración, los mismos efectos que su edición impresa [L39-2015, art. 131].
• La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del organismo competente tiene «carácter oficial y auténtico» en las condiciones que se determinen reglamentariamente, con los efectos del título preliminar del Código Civil [L39-2015, art. 131].