Tema 17. Ley orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad. Funciones de la policía local.

El tema se apoya en la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LO2-1986), que reparte la seguridad pública entre el Estado, las comunidades autónomas y los municipios [LO2-1986, art. 1], y en los artículos 7 y 8 de la Ley 4/2007, de coordinación de policías locales de Galicia (L4-2007-GA), que concretan los principios y las funciones de la policía local gallega [L4-2007-GA, art. 7] [L4-2007-GA, art. 8.1]. Se resume la ley orgánica completa salvo las disposiciones transitorias (integración de los antiguos cuerpos en el Cuerpo Nacional de Policía) y las disposiciones adicionales derogadas; los artículos 16 a 28 figuran en el fichero como «(Derogado)». Se da más espacio a lo más preguntado: principios básicos de actuación, disposiciones estatutarias comunes, reparto de competencias entre Policía y Guardia Civil y funciones de la policía local [LO2-1986, art. 5] [LO2-1986, art. 53].

1. Disposiciones generales de la LO 2/1986

1.1. La seguridad pública y quién la ejerce

• La seguridad pública es competencia exclusiva del Estado y su mantenimiento corresponde al Gobierno de la Nación [LO2-1986, art. 1.1].
• Las comunidades autónomas participan en su mantenimiento en los términos de sus Estatutos y en el marco de esta ley [LO2-1986, art. 1.2].
• Las corporaciones locales participan en los términos de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y en el marco de esta ley [LO2-1986, art. 1.3].
• Las distintas Administraciones mantienen la seguridad pública a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad [LO2-1986, art. 1.4].

Son Fuerzas y Cuerpos de Seguridad [LO2-1986, art. 2]:

• a) las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, dependientes del Gobierno de la Nación [LO2-1986, art. 2.a)];
• b) los Cuerpos de Policía dependientes de las comunidades autónomas [LO2-1986, art. 2.b)];
• c) los Cuerpos de Policía dependientes de las corporaciones locales [LO2-1986, art. 2.c)].

1.2. Cooperación y deber de auxilio

• Sus miembros ajustan su actuación al principio de cooperación recíproca, y su coordinación se hace a través de los órganos que crea la propia ley [LO2-1986, art. 3].
• Todos tienen el deber de prestar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad el auxilio necesario en la investigación y persecución de los delitos, en los términos previstos legalmente [LO2-1986, art. 4.1].
• Las personas y entidades que ejercen funciones de vigilancia, seguridad o custodia de personal, bienes o servicios públicos o privados tienen especial obligación de auxiliar o colaborar en todo momento con ellas [LO2-1986, art. 4.2].

2. Principios básicos de actuación

El artículo 5 agrupa los principios en seis bloques [LO2-1986, art. 5]:

2.1. Detalle de los principios más preguntados

• Obediencia debida: en ningún caso puede amparar órdenes que entrañen la ejecución de actos que manifiestamente constituyan delito o sean contrarios a la Constitución o a las leyes [LO2-1986, art. 5.1.d)].
• Uso de la fuerza: se rige por los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad en la utilización de los medios a su alcance [LO2-1986, art. 5.2.c)].
• Uso de las armas: solo en situaciones de riesgo racionalmente grave para su vida, su integridad física o las de terceras personas, o en circunstancias que puedan suponer un grave riesgo para la seguridad ciudadana, conforme a esos mismos principios [LO2-1986, art. 5.2.d)].
• Detenidos: deben identificarse debidamente en el momento de efectuar una detención y respetar el honor y la dignidad de las personas [LO2-1986, art. 5.3.a)] [LO2-1986, art. 5.3.b)].
• Dedicación: deben intervenir siempre, en cualquier tiempo y lugar, se hallaren o no de servicio, en defensa de la ley y de la seguridad ciudadana [LO2-1986, art. 5.4].
• Responsabilidad: responden personal y directamente por los actos que, en su actuación profesional, infrinjan las normas legales y reglamentarias y estos principios [LO2-1986, art. 5.6].

2.2. Los principios en la Ley 4/2007 de Galicia

La ley gallega reproduce los principios para la policía local «de acuerdo con el artículo 5 de la Ley orgánica 2/1986», con estos añadidos de redacción [L4-2007-GA, art. 7]:

• Respeto también al Estatuto de autonomía [L4-2007-GA, art. 7.a)].
• Una lista más amplia de causas de no discriminación: raza, etnia, nacionalidad, ideología, religión o creencias personales, opinión, sexo, orientación sexual, lengua, lugar de vecindad, lugar de nacimiento o cualquier otra condición o circunstancia personal o social [L4-2007-GA, art. 7.a)].
• Especial atención a las prácticas derivadas de las desigualdades por razón de género y a los supuestos de violencia de género [L4-2007-GA, art. 7.b)].
• Al detener, los miembros de la policía local de Galicia deben identificarse debidamente como tales [L4-2007-GA, art. 7.c)].

3. Disposiciones estatutarias comunes

3.1. Derechos y deberes (art. 6)

• Los poderes públicos promoverán su promoción profesional, social y humana según objetividad, igualdad de oportunidades, mérito y capacidad [LO2-1986, art. 6.1].
• La formación tendrá carácter profesional y permanente [LO2-1986, art. 6.2].
• Deben jurar o prometer acatamiento a la Constitución como norma fundamental del Estado [LO2-1986, art. 6.3].
• Derecho a una remuneración justa que contemple formación, incompatibilidades, movilidad, dedicación, riesgo, horarios y estructura [LO2-1986, art. 6.4].
• Los puestos se proveen conforme a mérito, capacidad y antigüedad [LO2-1986, art. 6.6].
• La pertenencia a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad es causa de incompatibilidad para cualquier otra actividad pública o privada, salvo las exceptuadas por la legislación de incompatibilidades [LO2-1986, art. 6.7].
• No pueden ejercer en ningún caso el derecho de huelga, ni acciones sustitutivas o concertadas para alterar el normal funcionamiento de los servicios [LO2-1986, art. 6.8].
• El régimen disciplinario se inspira en la misión constitucional y en su estructura y organización jerarquizada y disciplinada [LO2-1986, art. 6.9].

3.2. Agentes de la autoridad (art. 7)

• En el ejercicio de sus funciones tienen, a todos los efectos legales, el carácter de agentes de la autoridad [LO2-1986, art. 7.1].
• Si se comete delito de atentado con armas de fuego, explosivos u otros medios de análoga peligrosidad que pongan en peligro grave su integridad física, tienen, a efectos de su protección penal, la consideración de autoridad [LO2-1986, art. 7.2].
• La Guardia Civil solo es fuerza armada cuando cumple misiones de carácter militar [LO2-1986, art. 7.3].

3.3. Jurisdicción y procedimientos (art. 8)

• La jurisdicción ordinaria conoce de los delitos cometidos contra ellos y de los cometidos por ellos en el ejercicio de sus funciones [LO2-1986, art. 8.1].
• Si el Juez de Instrucción aprecia indicios racionales de criminalidad, remite las actuaciones a la Audiencia Provincial, que sigue la instrucción y falla [LO2-1986, art. 8.1].
• La prisión preventiva y las penas privativas de libertad se cumplen en establecimientos penitenciarios ordinarios, separados del resto de detenidos o presos [LO2-1986, art. 8.2].
• El proceso penal no impide tramitar expedientes disciplinarios por los mismos hechos, pero la resolución definitiva del expediente solo puede dictarse cuando la sentencia penal sea firme, y los hechos probados vinculan a la Administración [LO2-1986, art. 8.3].

4. Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado

4.1. Composición y mando

Actúan en todo el territorio nacional y las integran [LO2-1986, art. 9]:

• El Ministro del Interior tiene la administración general de la seguridad ciudadana y el mando superior de estas Fuerzas [LO2-1986, art. 10.1].
• Bajo su autoridad, el mando lo ejerce el Director de la Seguridad del Estado, del que dependen las Direcciones Generales de la Guardia Civil y de la Policía [LO2-1986, art. 10.2].
• En cada provincia, el Gobernador Civil ejerce el mando directo, sin perjuicio de la dependencia funcional de la Policía Judicial respecto de jueces, tribunales y Ministerio Fiscal [LO2-1986, art. 10.3].

4.2. Funciones comunes y reparto territorial

Su misión es proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana [LO2-1986, art. 11.1].

• El Cuerpo Nacional de Policía las ejerce en las capitales de provincia y en los términos municipales y núcleos urbanos que determine el Gobierno [LO2-1986, art. 11.2.a)].
• La Guardia Civil, en el resto del territorio nacional y su mar territorial [LO2-1986, art. 11.2.b)].
• En conflicto de competencias, positivo o negativo, se hace cargo el cuerpo que haya realizado las primeras actuaciones, hasta que resuelva el Gobernador civil o el Ministerio del Interior [LO2-1986, art. 11.5].

4.3. Reparto material de competencias

Además de las comunes, el artículo 12.1 asigna estas funciones [LO2-1986, art. 12.1]:

Ambos cuerpos están obligados a la cooperación recíproca y sus dependencias actúan recíprocamente como oficinas de recepción de documentos [LO2-1986, art. 12.2] [LO2-1986, art. 12.3]. Los miembros de la Guardia Civil no pueden pertenecer a partidos políticos o sindicatos ni hacer peticiones colectivas [LO2-1986, art. 15.2].

4.4. Policía Judicial

• Las funciones de Policía Judicial del artículo 126 de la Constitución las ejercen las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado a través de sus Unidades [LO2-1986, art. 29.1].
• El personal de las policías autonómicas y locales tiene carácter colaborador en esa función [LO2-1986, art. 29.2].
• Los funcionarios de las Unidades dependen orgánicamente del Ministerio del Interior y funcionalmente de los jueces, tribunales o Ministerio Fiscal que conozcan del asunto [LO2-1986, art. 31.1].
• No pueden ser removidos de la investigación encomendada hasta que finalice, salvo decisión o autorización del juez o fiscal competente [LO2-1986, art. 34.1].

5. Policías de las comunidades autónomas

• Las comunidades cuyos Estatutos lo prevean pueden crear cuerpos de policía para las funciones de vigilancia y protección del artículo 148.1.22 de la Constitución [LO2-1986, art. 37.1].
• Sus funciones se dividen en propias (velar por las normas autonómicas, proteger personas y edificios de la comunidad, inspeccionar actividades, coacción para la ejecución forzosa), en colaboración con el Estado y de prestación simultánea e indiferenciada (conflictos privados, protección civil, medio ambiente) [LO2-1986, art. 38].
• Son Institutos armados de naturaleza civil, con estructura y organización jerarquizada, y deben vestir uniforme reglamentario salvo casos excepcionales que autoricen las Juntas de Seguridad [LO2-1986, art. 41.2] [LO2-1986, art. 41.3].
• Solo actúan en su territorio, salvo emergencias previo requerimiento de las autoridades estatales [LO2-1986, art. 42].
• Cuando concurren con unidades estatales en un mismo servicio, asumen la dirección los mandos estatales [LO2-1986, art. 46.2].

5.1. Coordinación de las policías locales por las comunidades autónomas

Corresponde a las comunidades autónomas coordinar la actuación de las policías locales de su territorio mediante estas funciones [LO2-1986, art. 39]:

• a) establecer las normas-marco a las que se ajustan los reglamentos de policías locales [LO2-1986, art. 39.a)];
• b) establecer o propiciar la homogeneización de los cuerpos en medios técnicos, uniformes y retribuciones [LO2-1986, art. 39.b)];
• c) fijar los criterios de selección, formación, promoción y movilidad, con un nivel educativo que nunca puede ser inferior a graduado escolar [LO2-1986, art. 39.c)];
• d) coordinar la formación profesional mediante Escuelas de Formación de Mandos y de Formación Básica [LO2-1986, art. 39.d)].

6. Órganos de coordinación

• Entre las competencias del Consejo están aprobar planes de coordinación, informar las plantillas de las policías autonómicas (puede fijar su número máximo), aprobar directivas y recomendaciones e informar convenios [LO2-1986, art. 48.2].
• La Junta Local de Seguridad puede constituirse en los municipios con Cuerpo de Policía propio; si asiste el Gobernador civil, la presidencia es compartida con el Alcalde [LO2-1986, art. 54.1] [LO2-1986, art. 54.2].

7. Las policías locales en la LO 2/1986

7.1. Creación y ámbito territorial

• Los municipios podrán crear cuerpos de policía propios, conforme a esta ley, a la Ley de Bases de Régimen Local y a la legislación autonómica [LO2-1986, art. 51.1].
• Donde no exista policía municipal, sus cometidos los ejerce el personal de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones: guardas, vigilantes, agentes, alguaciles o análogos [LO2-1986, art. 51.2].
• Solo actúan en el término municipal, salvo emergencias y previo requerimiento de las autoridades competentes [LO2-1986, art. 51.3].
• Para proteger autoridades locales pueden salir del término con autorización del Ministerio del Interior o de la autoridad autonómica con policía propia, si toda la actuación se desarrolla en esa comunidad [LO2-1986, art. 51.3].
• Dos o más municipios limítrofes de la misma comunidad sin recursos suficientes por separado pueden asociarse para prestar el servicio, con autorización del Ministerio del Interior o, en su caso, de la comunidad autónoma [LO2-1986, disp. adic. quinta].

7.2. Naturaleza y régimen estatutario

• Los Cuerpos de Policía Local son Institutos armados, de naturaleza civil, con estructura y organización jerarquizada [LO2-1986, art. 52.1].
• Se rigen por los principios generales de los capítulos II y III del título I y la sección cuarta del capítulo IV del título II de la ley, las disposiciones autonómicas, sus reglamentos específicos y las normas de los ayuntamientos [LO2-1986, art. 52.1].
• Sus derechos sindicales se rigen por la ley que se dicte según la disposición adicional segunda, apartado 2, de la Ley Orgánica 11/1985, de Libertad Sindical [LO2-1986, art. 52.2].
• Deben vestir uniforme; la autorización para no llevarlo, que en las policías autonómicas da la Junta de Seguridad, corresponde aquí al Gobernador Civil [LO2-1986, art. 52.3].

8. Funciones de la policía local

8.1. Funciones del artículo 53 de la LO 2/1986

Los Cuerpos de Policía Local deberán ejercer estas funciones [LO2-1986, art. 53.1]:

• a) Proteger a las autoridades de las corporaciones locales y vigilar o custodiar sus edificios e instalaciones [LO2-1986, art. 53.1.a)].
• b) Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano, según las normas de circulación [LO2-1986, art. 53.1.b)].
• c) Instruir atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano [LO2-1986, art. 53.1.c)].
• d) Policía administrativa en lo relativo a ordenanzas, bandos y demás disposiciones municipales [LO2-1986, art. 53.1.d)].
• e) Participar en las funciones de Policía Judicial, en la forma del artículo 29.2 [LO2-1986, art. 53.1.e)].
• f) Prestar auxilio en accidentes, catástrofes o calamidades públicas, participando en la ejecución de los planes de protección civil [LO2-1986, art. 53.1.f)].
• g) Efectuar diligencias de prevención y actuaciones para evitar delitos, en el marco de colaboración de las Juntas de Seguridad [LO2-1986, art. 53.1.g)].
• h) Vigilar los espacios públicos y colaborar con las Fuerzas del Estado y la policía autonómica en la protección de manifestaciones y el mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, cuando sean requeridos para ello [LO2-1986, art. 53.1.h)].
• i) Cooperar en la resolución de los conflictos privados cuando sean requeridos [LO2-1986, art. 53.1.i)].

Las actuaciones de las letras c) y g) deben comunicarse a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado competentes [LO2-1986, art. 53.2].

En los municipios de gran población y en las ciudades con Estatuto de Autonomía, el Pleno o la Asamblea pueden asignar en exclusiva la función de tráfico de la letra b) a funcionarios que serán agentes de la autoridad subordinados a la policía local, sin integrarse en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y sin aumentar efectivos ni costes de personal [LO2-1986, art. 53.3].

8.2. Funciones en la Ley 4/2007 de Galicia

La ley gallega recoge las funciones «de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley de fuerzas y cuerpos de seguridad», con estas diferencias de texto [L4-2007-GA, art. 8.1]:

• Las actuaciones de las letras c) y g) se comunican a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y a la Policía de Galicia, según corresponda [L4-2007-GA, art. 8.2].

8.3. Funciones por convenio con la Xunta

Por convenio entre la Xunta de Galicia y los ayuntamientos, en el marco de las competencias de la Policía de Galicia, la policía local puede ejercer dentro de su término municipal [L4-2007-GA, art. 8.3]:

• a) velar por el cumplimiento de las disposiciones y órdenes de la comunidad autónoma, con especial atención a protección del menor, medio ambiente, salud y mujer, sobre todo en violencia de género [L4-2007-GA, art. 8.3.a)];
• b) vigilar y proteger personas, órganos, edificios y dependencias de la comunidad autónoma y de sus entes instrumentales [L4-2007-GA, art. 8.3.b)];
• c) inspeccionar las actividades sometidas a la ordenación y disciplina de la comunidad autónoma, denunciando toda actividad ilícita [L4-2007-GA, art. 8.3.c)];
• d) usar la coacción para la ejecución forzosa de los actos o disposiciones de la comunidad autónoma [L4-2007-GA, art. 8.3.d)].

9. Disposiciones finales relevantes

• Los artículos 5, 6, 7 y 8 (principios básicos y disposiciones estatutarias comunes) se aplican también a la policía autónoma del País Vasco, de Cataluña y a la Policía Foral de Navarra [LO2-1986, disp. final primera] [LO2-1986, disp. final segunda] [LO2-1986, disp. final tercera].
• Tienen carácter de ley orgánica los títulos I, III, IV y V y el título II, salvo los artículos 10, 11.2 a 6 y 12.1, la disposición adicional tercera y las disposiciones finales, excepto la quinta [LO2-1986, disp. final sexta].