Tema 8. Relación de la Xunta de Galicia con la Administración del Estado y con otras comunidades autónomas. Competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia. La reforma del Estatuto de autonomía de Galicia.

El tema se regula en la Constitución Española (CE), artículos 145 y 148 a 150; en el Estatuto de Autonomía de Galicia (EAGA), artículos 27 a 41 (competencias) y 56 y 57 (reforma), y en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (L40-2015), artículos 140 a 158, sobre relaciones interadministrativas [CE, art. 145.1] [EAGA, art. 27] [EAGA, art. 56.Uno] [L40-2015, art. 140.1]. Como el fichero da para mucho más de lo que cabe en un resumen, se priorizan lo que el título nombra y lo más preguntado: los principios y órganos de cooperación, los convenios entre comunidades autónomas, el reparto de competencias (artículos 148 y 149 de la Constitución y 27 a 33 del Estatuto) y los dos procedimientos de reforma; las listas de materias se recogen agrupadas y los artículos 155 a 158 de la Ley 40/2015 solo en síntesis [CE, art. 149.1] [EAGA, art. 57] [L40-2015, art. 155.1].

1. Relación de la Xunta de Galicia con la Administración del Estado

1.1. Principios de las relaciones interadministrativas

Las Administraciones Públicas actúan y se relacionan entre sí, y con sus entidades u organismos vinculados o dependientes, de acuerdo con estos principios [L40-2015, art. 140.1]:

• Lealtad institucional [L40-2015, art. 140.1.a)].
• Adecuación al orden de distribución de competencias de la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la normativa del régimen local [L40-2015, art. 140.1.b)].
• Colaboración: el deber de actuar con el resto de Administraciones para el logro de fines comunes [L40-2015, art. 140.1.c)].
• Cooperación: cuando dos o más Administraciones, de manera voluntaria y en ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos en aras de una acción común [L40-2015, art. 140.1.d)].
• Coordinación: una Administración y, singularmente, la Administración General del Estado, tiene la obligación de garantizar la coherencia de las actuaciones de las Administraciones afectadas por una misma materia para un resultado común, cuando así lo prevé la Constitución y el resto del ordenamiento [L40-2015, art. 140.1.e)].
• Eficiencia en la gestión de los recursos públicos, compartiendo el uso de recursos comunes salvo que no sea posible o se justifique por su mejor aprovechamiento [L40-2015, art. 140.1.f)].
• Responsabilidad de cada Administración en el cumplimiento de sus obligaciones y compromisos [L40-2015, art. 140.1.g)].
• Garantía e igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos ante las diferentes Administraciones [L40-2015, art. 140.1.h)].
• Solidaridad interterritorial de acuerdo con la Constitución [L40-2015, art. 140.1.i)].

En lo no previsto en este título, las relaciones de la Administración General del Estado o de las comunidades autónomas con las entidades locales se rigen por la legislación básica de régimen local [L40-2015, art. 140.2].

1.2. Deber de colaboración

Las Administraciones deben respetar el ejercicio legítimo de las competencias ajenas, ponderar todos los intereses públicos implicados, facilitarse información, prestarse la asistencia que soliciten y cumplir las obligaciones derivadas del deber de colaboración [L40-2015, art. 141.1].

La asistencia y colaboración solo puede negarse cuando el organismo o entidad requerido no esté facultado para prestarla según su normativa, no disponga de medios suficientes, cause un perjuicio grave a los intereses que tutela o a sus funciones, o la información tenga carácter confidencial o reservado; la negativa se comunica motivadamente a la Administración solicitante [L40-2015, art. 141.2]. Las Administraciones del Estado, de las comunidades autónomas y de las entidades locales deben colaborar y auxiliarse para ejecutar actos que se realicen o tengan efectos fuera de su ámbito territorial, y los costes podrán repercutirse cuando así se acuerde [L40-2015, art. 141.3].

Entre las técnicas de colaboración están el suministro de información, datos o documentos, la Plataforma Digital de Colaboración entre las Administraciones Públicas y el deber de asistencia y auxilio [L40-2015, art. 142].

1.3. Cooperación y sus técnicas

Las Administraciones cooperan al servicio del interés general y pueden acordar voluntariamente la forma de ejercer sus competencias que mejor sirva a este principio [L40-2015, art. 143.1]. Formalizar relaciones de cooperación exige la aceptación expresa de las partes, en acuerdos de órganos de cooperación o en convenios [L40-2015, art. 143.2].

Entre las técnicas de cooperación están la participación en órganos de cooperación, en órganos consultivos de otras Administraciones o en organismos dependientes de otra Administración; la prestación de medios materiales, económicos o personales; la aplicación coordinada de la normativa de una materia; la emisión de informes no preceptivos; las actuaciones de cooperación patrimonial, y cualquier otra prevista en la ley [L40-2015, art. 144.1]. Los convenios y acuerdos preverán las condiciones y compromisos de las partes [L40-2015, art. 144.2], y cada Administración mantiene actualizado un registro electrónico de los órganos de cooperación en que participa y de los convenios que ha suscrito [L40-2015, art. 144.3].

1.4. Órganos de cooperación

Son órganos de composición multilateral o bilateral, de ámbito general o especial, formados por representantes de la Administración General del Estado, de las comunidades autónomas o de Ceuta y Melilla o, en su caso, de las entidades locales, para acordar voluntariamente actuaciones que mejoren el ejercicio de sus competencias [L40-2015, art. 145.1]. Si participa la Administración General del Estado, deben inscribirse en el Registro estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación para que sea válida su sesión constitutiva [L40-2015, art. 145.3].

La tabla resume los artículos que regulan cada órgano [L40-2015, art. 146] [L40-2015, art. 147.1] [L40-2015, art. 148.1] [L40-2015, art. 152.1] [L40-2015, art. 153.1] [L40-2015, art. 153.2] [L40-2015, art. 154.1].

Conferencias Sectoriales. Deben inscribirse en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación para su válida constitución y tienen un reglamento interno aprobado por sus miembros [L40-2015, art. 147.2] [L40-2015, art. 147.3]. Entre sus funciones están ser informadas de los anteproyectos de leyes y proyectos de reglamentos que afecten directamente a otras Administraciones y fijar los criterios de distribución territorial de los créditos presupuestarios [L40-2015, art. 148.2].

• Convocatoria: la acuerda el Ministro que la preside, por iniciativa propia al menos una vez al año, o cuando lo solicite al menos la tercera parte de sus miembros, con propuesta de orden del día [L40-2015, art. 149.1].
• Orden del día: no pueden examinarse asuntos que no figuren en él salvo conformidad de todos los miembros; lo propone el Presidente y especifica el carácter consultivo, decisorio o de coordinación de cada asunto [L40-2015, art. 149.2].
• Medios electrónicos: si se reúne solo para informar un proyecto normativo, la convocatoria, constitución y acuerdos pueden hacerse por medios electrónicos, telefónicos o audiovisuales, y los acuerdos se entienden adoptados donde esté la presidencia [L40-2015, art. 149.3].
• Secretario: lo designa el Presidente; prepara las reuniones y asiste con voz pero sin voto, convoca por orden del Presidente, redacta y autoriza las actas y expide certificaciones [L40-2015, art. 150].

Decisiones de la Conferencia Sectorial. Exigen votación previa, que se produce por la representación de cada Administración y no por sus distintos miembros [L40-2015, art. 151.1]. Pueden ser:

• Acuerdo: compromiso de actuación de obligado cumplimiento y directamente exigible conforme a la Ley 29/1998, salvo para quienes hayan votado en contra mientras no decidan suscribirlo; se certifica en acta [L40-2015, art. 151.2.a)]. Cuando la Administración General del Estado ejerza funciones de coordinación, el acuerdo obliga a todas las Administraciones de la Conferencia con independencia del sentido de su voto [L40-2015, art. 151.2.a)]. Los planes conjuntos multilaterales tienen naturaleza de acuerdo y se publican en el «Boletín Oficial del Estado» [L40-2015, art. 151.2.a)].
• Recomendación: expresa la opinión de la Conferencia sobre un asunto sometido a consulta; quien se aparte de ella debe motivarlo e incorporar la justificación al expediente [L40-2015, art. 151.2.b)].

Comisiones Sectoriales y Grupos de trabajo. La Comisión Sectorial prepara las reuniones de la Conferencia y sigue sus acuerdos [L40-2015, art. 152.2]. Los Grupos de trabajo los forman Directores Generales, Subdirectores Generales o equivalentes, y su director es un representante de la Administración General del Estado [L40-2015, art. 152.3].

Comisiones Bilaterales de Cooperación. Pueden crear Grupos de trabajo y reunirse por videoconferencia o medios electrónicos [L40-2015, art. 153.3]. Sus decisiones son Acuerdos de obligado cumplimiento, cuando así se prevea expresamente, para las dos Administraciones que los suscriban, y se certifican en acta [L40-2015, art. 153.4]. Todo ello sin perjuicio de las peculiaridades que establezcan los Estatutos de Autonomía [L40-2015, art. 153.5].

Comisiones Territoriales de Coordinación. Sus acuerdos se certifican en acta y obligan a las Administraciones que los suscriban [L40-2015, art. 154.2].

1.5. Datos y aplicaciones compartidas

• Cada Administración facilita a las demás el acceso a los datos de los interesados que obren en su poder; si la cesionaria quiere un tratamiento ulterior para una finalidad que estime compatible, lo comunica a la cedente, que puede oponerse motivadamente en diez días [L40-2015, art. 155.1] [L40-2015, art. 155.3].
• Antes de adquirir o desarrollar una aplicación, las Administraciones consultan el directorio general de aplicaciones de la Administración General del Estado; si hay una solución reutilizable, están obligadas a usarla salvo justificación de eficiencia [L40-2015, art. 157.3].

1.6. Transferencia y delegación de competencias del Estado

La Comunidad Autónoma gallega puede solicitar del Estado la transferencia o delegación de competencias no asumidas en el Estatuto [EAGA, art. 36.Uno]. La competencia para formular esas solicitudes y para determinar el organismo gallego al que se atribuye la competencia corresponde al Parlamento de Galicia [EAGA, art. 36.Dos]. La Constitución prevé tres instrumentos [CE, art. 150]:

2. Relación con otras comunidades autónomas

• En ningún caso se admite la federación de comunidades autónomas [CE, art. 145.1].
• Los Estatutos pueden prever los supuestos en que las comunidades celebren convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios, con comunicación a las Cortes Generales; los demás acuerdos de cooperación necesitan autorización de las Cortes Generales [CE, art. 145.2].

El Estatuto de Galicia concreta las dos figuras [EAGA, art. 35]:

La Comunidad gallega puede además solicitar del Gobierno que celebre y presente a las Cortes, para su autorización, tratados o convenios que permitan relaciones culturales con los Estados con los que mantenga particulares vínculos culturales o lingüísticos [EAGA, art. 35.Tres].

3. Competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia

3.1. Marco constitucional

Las comunidades autónomas pueden asumir competencias en las materias del artículo 148.1, entre ellas la organización de sus instituciones de autogobierno, ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, agricultura y ganadería, montes, pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura, artesanía, turismo, deporte, asistencia social, sanidad e higiene y, en la materia 22.ª, la vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones y la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos de una ley orgánica [CE, art. 148.1]. Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, pueden ampliar sus competencias dentro del marco del artículo 149 [CE, art. 148.2].

El Estado tiene competencia exclusiva sobre las 32 materias del artículo 149.1; entre las más relacionadas con este tema están las condiciones básicas de igualdad de los españoles (1.ª), las relaciones internacionales (3.ª), la Administración de Justicia (5.ª), la legislación penal y penitenciaria (6.ª), las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común (18.ª), el tráfico y circulación de vehículos a motor (21.ª) y la seguridad pública, sin perjuicio de la creación de policías autonómicas según los Estatutos en el marco de una ley orgánica (29.ª) [CE, art. 149.1].

El artículo 149.3 cierra el reparto: las materias no atribuidas expresamente al Estado pueden corresponder a las comunidades en virtud de sus Estatutos; lo no asumido por los Estatutos corresponde al Estado, cuyas normas prevalecen en caso de conflicto en lo no atribuido a la exclusiva competencia autonómica, y el derecho estatal es, en todo caso, supletorio [CE, art. 149.3].

3.2. Competencias exclusivas (artículo 27 del Estatuto)

En el marco del Estatuto, corresponde a Galicia la competencia exclusiva sobre 32 materias, entre ellas [EAGA, art. 27]:

• organización de sus instituciones de autogobierno, y organización y régimen jurídico de comarcas y parroquias rurales como entidades locales propias [EAGA, art. 27.Uno] [EAGA, art. 27.Dos];
• ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda [EAGA, art. 27.Tres];
• conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil gallego, y normas procesales y procedimientos derivados del Derecho gallego [EAGA, art. 27.Cuatro] [EAGA, art. 27.Cinco];
• montes y aprovechamientos forestales, y régimen jurídico de los montes vecinales en mano común [EAGA, art. 27.Diez] [EAGA, art. 27.Once];
• pesca en las rías y demás aguas interiores, marisqueo, acuicultura, caza y pesca fluvial y lacustre [EAGA, art. 27.Quince];
• la promoción y la enseñanza de la lengua gallega [EAGA, art. 27.Veinte];
• la creación de una Policía Autónoma, de acuerdo con la ley orgánica prevista en el artículo 149.1.29.ª de la Constitución [EAGA, art. 27.Veinticinco];
• normas adicionales de protección del medio ambiente y del paisaje [EAGA, art. 27.Treinta];
• las restantes materias que el Estado transfiera con este carácter mediante ley orgánica [EAGA, art. 27.Treinta y dos].

En materia económica, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general y la política monetaria del Estado, también son exclusivas el fomento y la planificación de la actividad económica en Galicia, la industria, la agricultura y ganadería, el comercio interior y la defensa del consumidor, las Cajas de Ahorro y el sector público económico de Galicia [EAGA, art. 30.Uno]. La autorización para transferencia de tecnología extranjera queda reservada al Estado [EAGA, art. 30.Uno].

3.3. Desarrollo legislativo y ejecución

Corresponde a Galicia el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación del Estado en: régimen jurídico de la Administración Pública de Galicia y estatuto de sus funcionarios; expropiación forzosa, contratos y concesiones en su ámbito; régimen minero y energético; reserva al sector público de recursos o servicios esenciales; ordenación del sector pesquero; puertos pesqueros; cooperativas, y establecimientos farmacéuticos [EAGA, art. 28].

• Sanidad interior: desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado [EAGA, art. 33.Uno].
• Seguridad Social: desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica, salvo las normas del régimen económico; Galicia gestiona además el régimen económico, sin perjuicio de la Caja Única [EAGA, art. 33.Dos].
• Productos farmacéuticos: ejecución de la legislación del Estado [EAGA, art. 33.Tres]. El Estado se reserva la alta inspección en estas materias [EAGA, art. 33.Cuatro].
• Radio, televisión y prensa: desarrollo legislativo y ejecución en el marco de las normas básicas del Estado; Galicia puede crear y mantener su propia televisión, radio y prensa [EAGA, art. 34].

3.4. Ejecución de la legislación del Estado

Galicia ejecuta la legislación estatal en materia laboral (reservándose el Estado la alta inspección y las migraciones interiores y exteriores, fondos de ámbito nacional y de empleo), propiedad industrial e intelectual, salvamento marítimo, vertidos industriales y contaminantes en las aguas territoriales del litoral gallego, y las demás materias que se le atribuyan o transfieran mediante ley orgánica [EAGA, art. 29].

3.5. Enseñanza y cultura

• La regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados es de competencia plena de Galicia, sin perjuicio del artículo 27 de la Constitución, sus leyes orgánicas, el artículo 149.1.30.ª y la alta inspección [EAGA, art. 31].
• Le corresponde la defensa y promoción de los valores culturales del pueblo gallego; por ley del Parlamento se constituirán un Fondo Cultural Gallego y el Consejo de la Cultura Gallega [EAGA, art. 32].

3.6. Reglas sobre el ejercicio de las competencias

• Las competencias de Galicia se entienden referidas a su territorio [EAGA, art. 37.Uno].
• En las materias exclusivas, la potestad legislativa es del Parlamento, y la potestad reglamentaria y la función ejecutiva de la Junta [EAGA, art. 37.Dos].
• Las competencias de ejecución llevan implícitas la potestad reglamentaria, la administración y la inspección; en los casos de los artículos 28 y 29 se ejercen conforme a los reglamentos generales que dicte el Estado [EAGA, art. 37.Tres].
• En las materias exclusivas, el Derecho propio de Galicia se aplica en su territorio con preferencia a cualquier otro; a falta de él, se aplica supletoriamente el Derecho del Estado [EAGA, art. 38.Uno] [EAGA, art. 38.Dos].
• Corresponde a Galicia crear y estructurar su propia Administración pública, dentro de los principios y normas básicas del Estado [EAGA, art. 39].
• Por ley de Galicia se puede reconocer la comarca como entidad local (sin que suponga necesariamente suprimir municipios), crear agrupaciones con fines específicos y reconocer personalidad jurídica a la parroquia rural [EAGA, art. 40].
• Las funciones administrativas se ejercen por órganos y entes dependientes de la Junta, y pueden delegarse en provincias, municipios y demás entidades locales [EAGA, art. 41].

4. La reforma del Estatuto de Autonomía de Galicia

El Estatuto prevé un procedimiento general y otro abreviado [EAGA, art. 56] [EAGA, art. 57]:

• La ley orgánica de aprobación de la reforma incluye la autorización del Estado para que Galicia convoque el referéndum [EAGA, art. 56.Tres].
• Si la propuesta no se aprueba por el Parlamento gallego o por las Cortes, o no se confirma en referéndum, no puede volver a debatirse y votarse en el Parlamento hasta que transcurra un año [EAGA, art. 56.Dos].
• Si en el procedimiento abreviado las Cortes se declaran afectadas en el plazo de treinta días, la reforma sigue el procedimiento general, dándose por cumplidos los trámites de la iniciativa [EAGA, art. 57].