Tema 3. DERECHO CONSTITUCIONAL. Legislación de desarrollo constitucional: Estados de alarma, excepción y sitio. El Defensor del Pueblo.

El tema se estudia con dos artículos de la Constitución Española (CE), el 116 sobre los estados excepcionales y el 54 sobre el Defensor del Pueblo, y con las dos leyes orgánicas que los desarrollan: la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LO4-1981) y la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo (LO3-1981) [CE, art. 116.1] [CE, art. 54]. Se sigue el orden del título.

1. Estados de alarma, excepción y sitio

1.1. Base constitucional

La Constitución remite a una ley orgánica la regulación de los estados de alarma, de excepción y de sitio, y de sus competencias y limitaciones [CE, art. 116.1].

#### Reglas constitucionales comunes

• No puede disolverse el Congreso mientras esté declarado alguno de estos estados; si las Cámaras no están en periodo de sesiones, quedan automáticamente convocadas [CE, art. 116.5].
• El funcionamiento de las Cámaras y de los demás poderes constitucionales del Estado no puede interrumpirse durante su vigencia [CE, art. 116.5].
• Si el Congreso está disuelto o ha expirado su mandato y se produce alguna de las situaciones que dan lugar a estos estados, sus competencias las asume su Diputación Permanente [CE, art. 116.5].
• La declaración no modifica el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocido en la Constitución y en las leyes [CE, art. 116.6].

1.2. Cuadro comparativo

1.3. Disposiciones comunes de la Ley Orgánica 4/1981

• Proceden cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes [LO4-1981, art. 1.1].
• Las medidas y la duración serán las estrictamente indispensables para restablecer la normalidad, y se aplicarán de forma proporcionada a las circunstancias [LO4-1981, art. 1.2].
• Finalizada su vigencia, decaen las competencias sancionadoras y preventivas de las Autoridades competentes y las medidas concretas adoptadas, salvo las sanciones firmes [LO4-1981, art. 1.3].
• La declaración no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado [LO4-1981, art. 1.4].
• Se publica de inmediato en el «Boletín Oficial del Estado», es de difusión obligatoria y entra en vigor desde el instante mismo de su publicación [LO4-1981, art. 2].
• Los actos y disposiciones de la Administración adoptados durante estos estados son impugnables en vía jurisdiccional [LO4-1981, art. 3.1], y quien sufra daños o perjuicios por actos que no le sean imputables tiene derecho a ser indemnizado según las leyes [LO4-1981, art. 3.2].

1.4. El estado de alarma

El Gobierno, en uso del artículo 116.2 de la Constitución, puede declararlo en todo o parte del territorio nacional ante alguna de estas alteraciones graves de la normalidad [LO4-1981, art. 4]:

• a) Catástrofes, calamidades o desgracias públicas, como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud [LO4-1981, art. 4].
• b) Crisis sanitarias, como epidemias y situaciones de contaminación graves [LO4-1981, art. 4].
• c) Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos 28.2 y 37.2 de la Constitución y concurra alguna de las demás circunstancias del artículo [LO4-1981, art. 4].
• d) Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad [LO4-1981, art. 4].

#### Declaración y autoridad competente

• Si los supuestos afectan exclusivamente a todo o parte de una Comunidad Autónoma, su Presidente puede solicitar al Gobierno la declaración [LO4-1981, art. 5].
• Se declara mediante decreto acordado en Consejo de Ministros [LO4-1981, art. 6.1]. El decreto determina el ámbito territorial, la duración y los efectos, y la duración no puede exceder de quince días [LO4-1981, art. 6.2].
• Solo se prorroga con autorización expresa del Congreso de los Diputados, que puede establecer el alcance y las condiciones de la prórroga [LO4-1981, art. 6.2].
• La Autoridad competente es el Gobierno o, por delegación de este, el Presidente de la Comunidad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte de su territorio [LO4-1981, art. 7].
• El Gobierno da cuenta al Congreso de la declaración, le suministra la información que le requiera y le da cuenta también de los decretos que dicte durante su vigencia [LO4-1981, art. 8].

#### Efectos sobre el personal público

• Todas las Autoridades civiles del territorio afectado, los integrantes de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales y los demás funcionarios y trabajadores a su servicio quedan bajo las órdenes directas de la Autoridad competente en cuanto sea necesario para proteger personas, bienes y lugares, y esta puede imponerles servicios extraordinarios por su duración o naturaleza [LO4-1981, art. 9.1].
• Si la Autoridad competente es el Presidente de una Comunidad Autónoma, puede requerir la colaboración de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, que actúan bajo la dirección de sus mandos naturales [LO4-1981, art. 9.2].
• El incumplimiento o la resistencia a las órdenes se sanciona con arreglo a las leyes [LO4-1981, art. 10.1]. Si lo cometen funcionarios, pueden ser suspendidos de inmediato, pasando el tanto de culpa al juez y notificándolo al superior jerárquico para el expediente disciplinario [LO4-1981, art. 10.2]. Si lo cometen Autoridades, la Autoridad competente puede asumir sus facultades necesarias durante la vigencia del estado [LO4-1981, art. 10.3].

Medidas que pueden acordar el decreto de declaración o los sucesivos [LO4-1981, art. 11]:

• a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas a ciertos requisitos [LO4-1981, art. 11].
• b) Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias [LO4-1981, art. 11].
• c) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales, con excepción de domicilios privados, dando cuenta a los Ministerios interesados [LO4-1981, art. 11].
• d) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad [LO4-1981, art. 11].
• e) Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los centros de producción afectados por el desabastecimiento [LO4-1981, art. 11].

En paralización de servicios y desabastecimiento, el Gobierno puede acordar además la intervención de empresas o servicios y la movilización de su personal [LO4-1981, art. 12.2].

1.5. El estado de excepción

Supuesto: cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales o cualquier otro aspecto del orden público resulten tan gravemente alterados que las potestades ordinarias sean insuficientes para restablecerlo y mantenerlo [LO4-1981, art. 13.1].

#### Procedimiento

• El Gobierno solicita autorización al Congreso [LO4-1981, art. 13.1]. La solicitud contiene: los efectos, con mención expresa de los derechos cuya suspensión se solicita, que no pueden ser otros que los enumerados en el artículo 55.1 de la Constitución; las medidas referidas a esos derechos; el ámbito territorial y la duración, que no puede exceder de treinta días; y la cuantía máxima de las sanciones pecuniarias que puede imponer la Autoridad gubernativa [LO4-1981, art. 13.2].
• El Congreso la debate y puede aprobarla en sus propios términos o introducir modificaciones [LO4-1981, art. 13.3].
• Obtenida la autorización, el Gobierno declara el estado mediante decreto acordado en Consejo de Ministros con el contenido autorizado [LO4-1981, art. 14].
• Para adoptar medidas distintas de las del decreto, el Gobierno debe pedir nueva autorización al Congreso por el mismo procedimiento [LO4-1981, art. 15.1].
• El Gobierno puede ponerle fin anticipado por decreto, dando cuenta inmediatamente al Congreso [LO4-1981, art. 15.2]. Si persisten las circunstancias, puede pedir la prórroga, que no puede exceder de treinta días [LO4-1981, art. 15.3].

#### Medidas sobre derechos

#### Detalles de esas medidas

• En el registro, si no se halla al titular ni a ningún familiar, se hace en presencia únicamente de los dos vecinos; su asistencia es obligatoria y coercitivamente exigible [LO4-1981, art. 17.4] [LO4-1981, art. 17.5].
• En materia de circulación puede exigir que se acredite la identidad y señalar el itinerario, delimitar zonas de protección o seguridad, exigir que personas determinadas comuniquen con dos días de antelación sus desplazamientos fuera de su localidad, disponer su desplazamiento fuera de ella y fijar transitoriamente su residencia [LO4-1981, art. 20]. Estas tres últimas medidas exigen fundados motivos por la peligrosidad de la persona [LO4-1981, art. 20.7].
• Puede ordenar el secuestro de publicaciones [LO4-1981, art. 21.1].
• Las reuniones orgánicas de partidos políticos, sindicatos y asociaciones empresariales no pueden ser prohibidas, disueltas ni sometidas a autorización previa [LO4-1981, art. 22.3]. Para entrar en los locales de reunión los agentes necesitan autorización formal y escrita, salvo alteraciones graves del orden público constitutivas de delito, agresiones a las Fuerzas de Seguridad u otros casos de flagrante delito [LO4-1981, art. 22.4].

#### Otras medidas

• Los extranjeros que contravengan las medidas o actúen en connivencia con los perturbadores pueden ser expulsados, salvo indicios de delito, con previa justificación sumaria [LO4-1981, art. 24].
• Incautación de toda clase de armas, municiones o sustancias explosivas [LO4-1981, art. 25].
• Cierre provisional de salas de espectáculos y establecimientos de bebidas [LO4-1981, art. 26.2].
• Si la alteración del orden público coincide con circunstancias del artículo 4, pueden adoptarse también las medidas del estado de alarma [LO4-1981, art. 28].
• El funcionario que favorezca a los perturbadores puede ser suspendido en su cargo, pasando el tanto de culpa al Juez competente [LO4-1981, art. 29].
• El Juez, oído el Ministerio Fiscal, decreta la prisión provisional del presunto responsable de hechos contrarios al orden público o a la seguridad ciudadana que puedan ser delito, y los condenados quedan exceptuados de la remisión condicional durante el estado [LO4-1981, art. 30].

1.6. El estado de sitio

• Supuesto: cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional, que no pueda resolverse por otros medios; el Gobierno puede proponer al Congreso su declaración [LO4-1981, art. 32.1].
• La declaración determina el ámbito territorial, la duración y las condiciones [LO4-1981, art. 32.2]. Puede autorizar, además de lo previsto para alarma y excepción, la suspensión temporal de las garantías jurídicas del detenido del artículo 17.3 de la Constitución [LO4-1981, art. 32.3].
• El Gobierno, que dirige la política militar y de la defensa, asume todas las facultades extraordinarias [LO4-1981, art. 33.1] y designa la Autoridad militar que, bajo su dirección, ejecuta las medidas [LO4-1981, art. 33.2].
• La Autoridad militar publica y difunde los oportunos bandos con las medidas y prevenciones necesarias [LO4-1981, art. 34].
• En la declaración, el Congreso puede determinar los delitos sometidos a la Jurisdicción Militar durante su vigencia [LO4-1981, art. 35].
• Las Autoridades civiles conservan las facultades no conferidas a la militar y le dan las informaciones que solicite y las noticias sobre orden público [LO4-1981, art. 36].

2. El Defensor del Pueblo

2.1. Naturaleza

Una ley orgánica regula la institución del Defensor del Pueblo como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por estas para la defensa de los derechos del Título I, a cuyo efecto puede supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales [CE, art. 54].

El Defensor del Pueblo ejerce también las funciones del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura [LO3-1981, disp. final única].

2.2. Elección, nombramiento y toma de posesión

• Lo eligen las Cortes Generales para un periodo de cinco años, y se dirige a ellas a través de los Presidentes del Congreso y del Senado [LO3-1981, art. 2.1].
• Puede serlo cualquier español mayor de edad en el pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos [LO3-1981, art. 3].

El procedimiento de elección es el siguiente [LO3-1981, art. 2]:

• Los Presidentes del Congreso y del Senado acreditan conjuntamente con sus firmas el nombramiento, que se publica en el «Boletín Oficial del Estado» [LO3-1981, art. 4.1].
• Toma posesión ante las Mesas de ambas Cámaras reunidas conjuntamente, prestando juramento o promesa [LO3-1981, art. 4.2].

2.3. Cese y vacante

Cesa por renuncia, expiración del plazo, muerte o incapacidad sobrevenida, notoria negligencia en sus obligaciones y deberes o condena por delito doloso en sentencia firme [LO3-1981, art. 5.1].

• En los casos de muerte, renuncia y expiración del plazo, la vacante la declara el Presidente del Congreso; en los demás, se decide por tres quintas partes de los componentes de cada Cámara, con debate y audiencia del interesado [LO3-1981, art. 5.2].
• Vacante el cargo, el procedimiento de nuevo nombramiento se inicia en plazo no superior a un mes [LO3-1981, art. 5.3]; mientras tanto, desempeñan sus funciones interinamente, en su propio orden, los Adjuntos [LO3-1981, art. 5.4].

2.4. Estatuto y Adjuntos

• Independencia: no está sujeto a mandato imperativo, no recibe instrucciones de ninguna Autoridad y actúa con autonomía y según su criterio [LO3-1981, art. 6.1].
• Inviolabilidad: no puede ser detenido, expedientado, multado, perseguido o juzgado por las opiniones o actos del ejercicio de su cargo [LO3-1981, art. 6.2].
• Inmunidad: en los demás casos solo puede ser detenido o retenido en flagrante delito, y su inculpación, prisión, procesamiento y juicio corresponden exclusivamente a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo [LO3-1981, art. 6.3]. Estas reglas valen para los Adjuntos [LO3-1981, art. 6.4].
• Incompatibilidades: con todo mandato representativo, cargo político o propaganda política, servicio activo en una Administración, afiliación o funciones directivas en partidos, sindicatos, asociaciones o fundaciones, carreras judicial y fiscal y cualquier actividad profesional, liberal, mercantil o laboral [LO3-1981, art. 7.1]. Debe cesar en ellas en los diez días siguientes al nombramiento y antes de tomar posesión; si no, se entiende que no acepta [LO3-1981, art. 7.2]. La incompatibilidad sobrevenida equivale a renuncia desde que se produce [LO3-1981, art. 7.3].
• Adjuntos: le auxilian un Adjunto Primero y un Adjunto Segundo, en quienes puede delegar y que le sustituyen por su orden en imposibilidad temporal y cese [LO3-1981, art. 8.1]. Los nombra y separa él, previa conformidad de las Cámaras [LO3-1981, art. 8.2]; su nombramiento se publica en el «Boletín Oficial del Estado» [LO3-1981, art. 8.3].
• Puede designar libremente asesores [LO3-1981, art. 34]. Adjuntos y asesores cesan automáticamente con la toma de posesión de un nuevo Defensor [LO3-1981, art. 36]. Su dotación es una partida de los Presupuestos de las Cortes Generales [LO3-1981, art. 37].

2.5. Ámbito de actuación

• Puede iniciar y proseguir, de oficio o a petición de parte, investigaciones sobre los actos y resoluciones de la Administración y sus agentes [LO3-1981, art. 9.1], incluida la actividad de ministros, autoridades, funcionarios y cualquier persona al servicio de las Administraciones [LO3-1981, art. 9.2].
• Vela por los derechos del Título I en la Administración Militar, sin interferir en el mando de la Defensa Nacional [LO3-1981, art. 14].
• Las quejas sobre la Administración de Justicia debe dirigirlas al Ministerio Fiscal para que investigue y adopte las medidas oportunas, o bien dé traslado al Consejo General del Poder Judicial [LO3-1981, art. 13].
• Su actividad no se interrumpe si las Cortes no están reunidas, han sido disueltas o ha expirado su mandato; entonces se dirige a las Diputaciones Permanentes [LO3-1981, art. 11.1] [LO3-1981, art. 11.2]. Tampoco la interrumpen los estados de excepción o sitio [LO3-1981, art. 11.3].

2.6. Las quejas

• Puede dirigirse a él toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo; no lo impiden la nacionalidad, la residencia, el sexo, la minoría de edad, la incapacidad legal ni el internamiento en un centro penitenciario [LO3-1981, art. 10.1]. Diputados y Senadores individualmente y las comisiones parlamentarias pueden solicitar su intervención por escrito motivado [LO3-1981, art. 10.2]. Ninguna autoridad administrativa puede presentarle quejas en asuntos de su competencia [LO3-1981, art. 10.3].
• La queja se presenta firmada, con nombre, apellidos y domicilio, en escrito razonado en papel común, en el plazo máximo de un año desde que se conocieron los hechos [LO3-1981, art. 15.1]. Las actuaciones son gratuitas y no es preceptiva la asistencia de Letrado ni Procurador [LO3-1981, art. 15.2].
• La correspondencia remitida desde centros de detención, internamiento o custodia no puede ser censurada, ni escuchadas las conversaciones [LO3-1981, art. 16].
• Rechaza las quejas anónimas y puede rechazar las de mala fe, sin fundamento o sin pretensión; sus decisiones no son susceptibles de recurso [LO3-1981, art. 17.3]. No examina individualmente las quejas con resolución judicial pendiente [LO3-1981, art. 17.2].

2.7. Investigación

• Admitida la queja, promueve una investigación sumaria e informal y el organismo afectado debe remitir informe escrito en el plazo máximo de quince días, ampliable [LO3-1981, art. 18.1].
• Todos los poderes públicos deben auxiliarle con carácter preferente y urgente [LO3-1981, art. 19.1], y no puede negársele el acceso a ningún expediente [LO3-1981, art. 19.3].
• Si la queja afecta a la conducta de un funcionario, este responde por escrito en un plazo no inferior a diez días, prorrogable por la mitad [LO3-1981, art. 20.2].
• Puede pedir documentos secretos; su no remisión debe acordarla el Consejo de Ministros [LO3-1981, art. 22.1]. Las investigaciones se hacen con la más absoluta reserva [LO3-1981, art. 22.2].
• Si conoce hechos presumiblemente delictivos, lo pone de inmediato en conocimiento del Fiscal General del Estado [LO3-1981, art. 25.1].

2.8. Resoluciones e informes

• No puede modificar ni anular actos de la Administración, pero puede sugerir la modificación de los criterios utilizados [LO3-1981, art. 28.1].
• Está legitimado para interponer los recursos de inconstitucionalidad y de amparo [LO3-1981, art. 29].
• Formula advertencias, recomendaciones, recordatorios de deberes legales y sugerencias, y las autoridades deben responder por escrito en término no superior a un mes [LO3-1981, art. 30.1].
• Da cuenta anualmente a las Cortes Generales en un informe presentado en periodo ordinario de sesiones [LO3-1981, art. 32.1]; por gravedad o urgencia puede presentar un informe extraordinario a las Diputaciones Permanentes si las Cámaras no están reunidas [LO3-1981, art. 32.2]. Los informes se publican [LO3-1981, art. 32.3].
• El informe anual no contiene datos personales que identifiquen a los interesados [LO3-1981, art. 33.2], y un resumen se expone oralmente ante los Plenos de ambas Cámaras [LO3-1981, art. 33.4].