Tema 3. Las Cortes Generales: Congreso de los Diputados y Senado. Composición, atribuciones y funcionamiento.

Este tema se estudia con el Título III de la Constitución Española (CE), artículos 66 a 96: su capítulo primero regula las Cámaras (composición, estatuto de sus miembros, organización y funcionamiento), el segundo la elaboración de las leyes y el tercero los tratados internacionales [CE, art. 66] [CE, art. 81] [CE, art. 93]. Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado [CE, art. 66.1].

1. Las Cortes Generales

1.1. Naturaleza y funciones

• Las Cortes Generales representan al pueblo español [CE, art. 66.1].
• Están formadas por dos Cámaras: el Congreso de los Diputados y el Senado [CE, art. 66.1].
• Son inviolables [CE, art. 66.3].

Sus funciones, según la Constitución, son cuatro grandes bloques [CE, art. 66.2]:

• Ejercen la potestad legislativa del Estado [CE, art. 66.2].
• Aprueban sus Presupuestos [CE, art. 66.2].
• Controlan la acción del Gobierno [CE, art. 66.2].
• Tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución [CE, art. 66.2].

1.2. Reglas comunes a los parlamentarios

• Nadie podrá ser miembro de las dos Cámaras simultáneamente [CE, art. 67.1].
• Tampoco se puede acumular el acta de una Asamblea de Comunidad Autónoma con la de Diputado al Congreso [CE, art. 67.1].
• Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo [CE, art. 67.2].
• Las reuniones de Parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularán a las Cámaras, y no podrán ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios [CE, art. 67.3].

2. Composición de las Cámaras

2.1. El Congreso de los Diputados

• Se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados [CE, art. 68.1].
• Se eligen por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley [CE, art. 68.1].
• La circunscripción electoral es la provincia [CE, art. 68.2].
• Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado [CE, art. 68.2].
• La ley distribuirá el número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población [CE, art. 68.2].
• La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional [CE, art. 68.3].
• El Congreso es elegido por cuatro años; el mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara [CE, art. 68.4].
• Son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos [CE, art. 68.5].
• La ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España [CE, art. 68.5].
• Las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato [CE, art. 68.6].
• El Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones [CE, art. 68.6].

2.2. El Senado

• El Senado es la Cámara de representación territorial [CE, art. 69.1].
• En cada provincia se elegirán cuatro Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes de cada una de ellas, en los términos que señale una ley orgánica [CE, art. 69.2].
• Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas dos Senadores [CE, art. 69.4].
• Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio [CE, art. 69.5].
• Esa designación corresponde a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional [CE, art. 69.5].
• El Senado es elegido por cuatro años; el mandato de los Senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara [CE, art. 69.6].

En las provincias insulares, cada isla con Cabildo o Consejo Insular constituye una circunscripción a efectos de elección de Senadores, con este reparto [CE, art. 69.3]:

2.3. Comparación entre las dos Cámaras

La tabla resume los datos de composición de los artículos 68 y 69 [CE, art. 68] [CE, art. 69]:

2.4. Inelegibilidad e incompatibilidad

La ley electoral determinará las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los Diputados y Senadores, que comprenderán, en todo caso [CE, art. 70.1]:

• a) a los componentes del Tribunal Constitucional [CE, art. 70.1.a)];
• b) a los altos cargos de la Administración del Estado que determine la ley, con la excepción de los miembros del Gobierno [CE, art. 70.1.b)];
• c) al Defensor del Pueblo [CE, art. 70.1.c)];
• d) a los Magistrados, Jueces y Fiscales en activo [CE, art. 70.1.d)];
• e) a los militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía en activo [CE, art. 70.1.e)];
• f) a los miembros de las Juntas Electorales [CE, art. 70.1.f)].

La validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas Cámaras estará sometida al control judicial, en los términos que establezca la ley electoral [CE, art. 70.2].

2.5. Prerrogativas de Diputados y Senadores

Todas las filas de la tabla salen del artículo 71: inviolabilidad en el apartado 1, inmunidad en el 2, fuero en el 3 y asignación en el 4 [CE, art. 71.1] [CE, art. 71.2] [CE, art. 71.3] [CE, art. 71.4].

3. Organización y funcionamiento de las Cámaras

3.1. Autonomía de las Cámaras

• Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus presupuestos y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales [CE, art. 72.1].
• Los Reglamentos y su reforma se someten a una votación final sobre su totalidad, que requerirá la mayoría absoluta [CE, art. 72.1].
• Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas [CE, art. 72.2].
• Las sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara [CE, art. 72.2].
• Los Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes [CE, art. 72.3].

3.2. Períodos de sesiones

• Las Cámaras se reúnen anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio [CE, art. 73.1].
• Pueden reunirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras [CE, art. 73.2].
• Las sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un orden del día determinado y serán clausuradas una vez que éste haya sido agotado [CE, art. 73.2].

3.3. Sesión conjunta

• Las Cámaras se reúnen en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas que el Título II atribuye expresamente a las Cortes Generales [CE, art. 74.1].
• Las decisiones de las Cortes Generales previstas en los artículos 94.1, 145.2 y 158.2 se adoptan por mayoría de cada una de las Cámaras [CE, art. 74.2].
• En el caso del artículo 94.1 el procedimiento se inicia por el Congreso, y en los otros dos, por el Senado [CE, art. 74.2].
• Si no hubiera acuerdo entre Senado y Congreso, se intentará obtener por una Comisión Mixta compuesta de igual número de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por ambas Cámaras [CE, art. 74.2].
• Si no se aprueba en la forma establecida, decidirá el Congreso por mayoría absoluta [CE, art. 74.2].

3.4. Pleno y Comisiones

• Las Cámaras funcionan en Pleno y por Comisiones [CE, art. 75.1].
• Pueden delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley [CE, art. 75.2].
• El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de esta delegación [CE, art. 75.2].
• No se puede delegar en Comisión: la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado [CE, art. 75.3].

3.5. Diputación Permanente

• En cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de veintiún miembros, que representarán a los grupos parlamentarios, en proporción a su importancia numérica [CE, art. 78.1].
• Está presidida por el Presidente de la Cámara respectiva [CE, art. 78.2].
• Expirado el mandato o en caso de disolución, las Diputaciones Permanentes seguirán ejerciendo sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales [CE, art. 78.3].
• Reunida la Cámara correspondiente, la Diputación Permanente dará cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones [CE, art. 78.4].

Sus funciones son tres [CE, art. 78.2]:

• La prevista en el artículo 73, es decir, pedir la reunión de las Cámaras en sesión extraordinaria [CE, art. 78.2] [CE, art. 73.2].
• Asumir las facultades que correspondan a las Cámaras, de acuerdo con los artículos 86 y 116, en caso de que éstas hubieren sido disueltas o hubiere expirado su mandato [CE, art. 78.2].
• Velar por los poderes de las Cámaras cuando éstas no estén reunidas [CE, art. 78.2].

3.6. Adopción de acuerdos y publicidad

• Para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros [CE, art. 79.1].
• Los acuerdos, para ser válidos, deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes, sin perjuicio de las mayorías especiales que establezcan la Constitución o las leyes orgánicas y las que para elección de personas establezcan los Reglamentos de las Cámaras [CE, art. 79.2].
• El voto de Senadores y Diputados es personal e indelegable [CE, art. 79.3].
• Las sesiones plenarias de las Cámaras serán públicas, salvo acuerdo en contrario de cada Cámara, adoptado por mayoría absoluta o con arreglo al Reglamento [CE, art. 80].

4. Atribuciones de las Cortes Generales

Además de legislar, aprobar los Presupuestos y controlar al Gobierno [CE, art. 66.2], el Título III atribuye a las Cámaras estas facultades.

4.1. Comisiones de investigación y comparecencias

• El Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público [CE, art. 76.1].
• Sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales [CE, art. 76.1].
• El resultado de la investigación puede ser comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas [CE, art. 76.1].
• Será obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras; la ley regulará las sanciones por incumplimiento de esta obligación [CE, art. 76.2].

4.2. Peticiones

• Las Cámaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas, siempre por escrito [CE, art. 77.1].
• Queda prohibida la presentación directa por manifestaciones ciudadanas [CE, art. 77.1].
• Las Cámaras pueden remitir al Gobierno las peticiones que reciban, y el Gobierno está obligado a explicarse sobre su contenido, siempre que las Cámaras lo exijan [CE, art. 77.2].

4.3. Tratados internacionales

• Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución [CE, art. 93].
• Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión [CE, art. 93].

La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por tratados o convenios requiere la previa autorización de las Cortes Generales en estos casos [CE, art. 94.1]:

• a) tratados de carácter político [CE, art. 94.1.a)];
• b) tratados o convenios de carácter militar [CE, art. 94.1.b)];
• c) los que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales del Título I [CE, art. 94.1.c)];
• d) los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública [CE, art. 94.1.d)];
• e) los que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución [CE, art. 94.1.e)].

El resto de reglas sobre tratados está en los artículos 94.2, 95 y 96 [CE, art. 94.2] [CE, art. 95] [CE, art. 96]:

• El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios [CE, art. 94.2].
• Un tratado con estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional [CE, art. 95.1].
• El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción [CE, art. 95.2].
• Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez «publicados oficialmente en España», formarán parte del ordenamiento interno [CE, art. 96.1].
• Sus disposiciones solo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional [CE, art. 96.1].
• Para la denuncia de los tratados se utilizará el mismo procedimiento previsto para su aprobación en el artículo 94 [CE, art. 96.2].

5. La función legislativa

5.1. Leyes orgánicas

Son leyes orgánicas [CE, art. 81.1]:

• las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas [CE, art. 81.1];
• las que aprueben los Estatutos de Autonomía [CE, art. 81.1];
• las del régimen electoral general [CE, art. 81.1];
• las demás previstas en la Constitución [CE, art. 81.1].

Su aprobación, modificación o derogación exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto [CE, art. 81.2].

5.2. Delegación legislativa y Decretos Legislativos

• Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo 81 [CE, art. 82.1].
• La delegación se otorga mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados, o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo [CE, art. 82.2].
• Ha de otorgarse de forma expresa, para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio [CE, art. 82.3].
• Se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente [CE, art. 82.3].
• No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado, ni permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno [CE, art. 82.3].
• Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio [CE, art. 82.4].
• La autorización para refundir determinará el ámbito normativo y especificará si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos [CE, art. 82.5].
• Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer fórmulas adicionales de control [CE, art. 82.6].

Las leyes de bases no podrán en ningún caso [CE, art. 83]:

• a) autorizar la modificación de la propia ley de bases [CE, art. 83.a)];
• b) facultar para dictar normas con carácter retroactivo [CE, art. 83.b)].

Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación; en tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación [CE, art. 84].

Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada reciben el título de Decretos Legislativos [CE, art. 85].

5.3. Decretos-leyes

• En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes [CE, art. 86.1].
• Deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación [CE, art. 86.2].
• El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, por un procedimiento especial y sumario que establecerá el Reglamento [CE, art. 86.2].
• Durante ese plazo, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia [CE, art. 86.3].

Los Decretos-leyes no podrán afectar [CE, art. 86.1]:

• al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado [CE, art. 86.1];
• a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I [CE, art. 86.1];
• al régimen de las Comunidades Autónomas [CE, art. 86.1];
• al Derecho electoral general [CE, art. 86.1].

5.4. Iniciativa legislativa

• La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras [CE, art. 87.1].
• Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa [CE, art. 87.2].
• Una ley orgánica regulará la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley, y en todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas [CE, art. 87.3].
• La iniciativa popular no procede en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia [CE, art. 87.3].

5.5. Proyectos y proposiciones de ley

• Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos [CE, art. 88].
• La tramitación de las proposiciones de ley se regulará por los Reglamentos de las Cámaras [CE, art. 89.1].
• La prioridad debida a los proyectos de ley no impide el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos del artículo 87 [CE, art. 89.1].
• Las proposiciones de ley que tome en consideración el Senado se remitirán al Congreso para su trámite en éste como tal proposición [CE, art. 89.2].

5.6. Paso por el Senado: veto y enmiendas

• Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso, su Presidente dará inmediata cuenta al Presidente del Senado, que lo someterá a la deliberación de éste [CE, art. 90.1].
• El Senado, en el plazo de dos meses desde la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas [CE, art. 90.2].
• El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta [CE, art. 90.2].
• El plazo de dos meses se reduce a veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados [CE, art. 90.3].

Para que el proyecto pueda someterse al Rey para sanción, el Congreso debe actuar así [CE, art. 90.2]:

5.7. Sanción, promulgación y publicación

El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación [CE, art. 91].

5.8. Referéndum consultivo

• Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos [CE, art. 92.1].
• El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados [CE, art. 92.2].
• Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución [CE, art. 92.3].

6. Repaso de cifras, plazos y mayorías

Todas las cifras de la tabla salen del artículo indicado en cada fila [CE, art. 68.1] [CE, art. 68.6] [CE, art. 69.2] [CE, art. 72.1] [CE, art. 78.1] [CE, art. 80] [CE, art. 81.2] [CE, art. 86.2] [CE, art. 87.2] [CE, art. 87.3] [CE, art. 90.2] [CE, art. 90.3] [CE, art. 91].