Tema 21. El modelo policial español. Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Especial referencia a los cuerpos de Policía Local.

El tema se apoya en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LO2-1986), que reparte el mantenimiento de la seguridad pública entre el Estado, las comunidades autónomas y las corporaciones locales [LO2-1986, art. 1]. Se resume primero el reparto que hace la ley entre los distintos cuerpos, después su contenido general y, por último, con más detalle, los cuerpos de Policía Local [LO2-1986, art. 2]. Los artículos 16 a 28 y las disposiciones adicionales primera, segunda, sexta y séptima figuran en el fichero como derogados y sin texto, por lo que no se resumen; las disposiciones transitorias (integración de los antiguos cuerpos en el Cuerpo Nacional de Policía) y las finales cuarta y quinta no se desarrollan [LO2-1986, disp. trans. primera].

1. El modelo policial español

La ley no emplea la expresión «modelo policial»; lo que hace es atribuir la seguridad pública al Estado y repartir su mantenimiento entre tres niveles de Administración, cada uno con sus cuerpos [LO2-1986, art. 1] [LO2-1986, art. 2].

1.1. La seguridad pública y quién la ejerce

• La seguridad pública es competencia exclusiva del Estado y su mantenimiento corresponde al Gobierno de la Nación [LO2-1986, art. 1.1].
• Las comunidades autónomas participan en su mantenimiento en los términos que establezcan sus Estatutos y en el marco de esta ley [LO2-1986, art. 1.2].
• Las corporaciones locales participan en los términos de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y en el marco de esta ley [LO2-1986, art. 1.3].
• Las distintas Administraciones Públicas ejercen ese mantenimiento a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad [LO2-1986, art. 1.4].

Son Fuerzas y Cuerpos de Seguridad [LO2-1986, art. 2]:

• a) las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, dependientes del Gobierno de la Nación [LO2-1986, art. 2.a)];
• b) los Cuerpos de Policía dependientes de las comunidades autónomas [LO2-1986, art. 2.b)];
• c) los Cuerpos de Policía dependientes de las corporaciones locales [LO2-1986, art. 2.c)].

1.2. Cooperación y deber de auxilio

• Sus miembros ajustan su actuación al principio de cooperación recíproca, y su coordinación se efectúa a través de los órganos que establece la propia ley [LO2-1986, art. 3].
• Todos tienen el deber de prestar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad el auxilio necesario en la investigación y persecución de los delitos, en los términos previstos legalmente [LO2-1986, art. 4.1].
• Las personas y entidades que ejerzan funciones de vigilancia, seguridad o custodia referidas a personal y bienes o servicios de titularidad pública o privada tienen especial obligación de auxiliar o colaborar en todo momento con ellas [LO2-1986, art. 4.2].

1.3. Quién es quién

2. Principios básicos de actuación

El artículo 5 agrupa los principios en seis bloques [LO2-1986, art. 5]:

2.1. Detalle de los principios más preguntados

• Obediencia debida: en ningún caso puede amparar órdenes que entrañen la ejecución de actos que manifiestamente constituyan delito o sean contrarios a la Constitución o a las Leyes [LO2-1986, art. 5.1.d)].
• Decisión y medios: deben actuar con la decisión necesaria, y sin demora cuando de ello dependa evitar un daño grave, inmediato e irreparable, rigiéndose por los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad en la utilización de los medios a su alcance [LO2-1986, art. 5.2.c)].
• Armas: solamente en situaciones de riesgo racionalmente grave para su vida, su integridad física o las de terceras personas, o en circunstancias que puedan suponer un grave riesgo para la seguridad ciudadana, y de conformidad con esos mismos principios [LO2-1986, art. 5.2.d)].

3. Disposiciones estatutarias comunes

3.1. Derechos y deberes

• Los poderes públicos promoverán las condiciones más favorables para su promoción profesional, social y humana, según los principios de objetividad, igualdad de oportunidades, mérito y capacidad [LO2-1986, art. 6.1].
• La formación y el perfeccionamiento se adecuan a los principios del artículo 5 y tienen carácter profesional y permanente [LO2-1986, art. 6.2].
• Deben jurar o prometer acatamiento a la Constitución como norma fundamental del Estado [LO2-1986, art. 6.3].
• Derecho a una remuneración justa que contemple su nivel de formación, régimen de incompatibilidades, movilidad por razones de servicio, dedicación y riesgo de su misión, así como la especificidad de los horarios y su peculiar estructura [LO2-1986, art. 6.4].
• Los puestos de servicio se proveen conforme a mérito, capacidad y antigüedad [LO2-1986, art. 6.6].
• La pertenencia a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad es causa de incompatibilidad para cualquier otra actividad pública o privada, salvo las exceptuadas de la legislación sobre incompatibilidades [LO2-1986, art. 6.7].
• No pueden ejercer en ningún caso el derecho de huelga, ni acciones sustitutivas del mismo o concertadas para alterar el normal funcionamiento de los servicios [LO2-1986, art. 6.8].
• El régimen disciplinario, con las debidas garantías, se inspira en la misión que la Constitución les atribuye y en su estructura y organización jerarquizada y disciplinada [LO2-1986, art. 6.9].

3.2. Agentes de la autoridad

• En el ejercicio de sus funciones tienen, a todos los efectos legales, el carácter de agentes de la autoridad [LO2-1986, art. 7.1].
• Si se comete delito de atentado empleando armas de fuego, explosivos u otros medios de agresión de análoga peligrosidad que puedan poner en peligro grave su integridad física, tienen, a efectos de su protección penal, la consideración de autoridad [LO2-1986, art. 7.2].
• La Guardia Civil solo tiene consideración de fuerza armada en el cumplimiento de las misiones de carácter militar que se le encomienden [LO2-1986, art. 7.3].

3.3. Jurisdicción y procedimientos

• La jurisdicción ordinaria conoce de los delitos cometidos contra ellos y de los cometidos por ellos en el ejercicio de sus funciones [LO2-1986, art. 8.1].
• La prisión preventiva y las penas privativas de libertad se cumplen en establecimientos penitenciarios ordinarios, con separación del resto de detenidos o presos [LO2-1986, art. 8.2].
• El procedimiento penal no impide tramitar expedientes gubernativos o disciplinarios por los mismos hechos, pero la resolución definitiva del expediente solo puede producirse cuando la sentencia penal sea firme, y la declaración de hechos probados vincula a la Administración [LO2-1986, art. 8.3].

4. Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado

4.1. Composición y mando

Ejercen sus funciones en todo el territorio nacional y las integran [LO2-1986, art. 9]:

• El Ministro del Interior tiene la administración general de la seguridad ciudadana y el mando superior de estas Fuerzas [LO2-1986, art. 10.1].
• Bajo su inmediata autoridad, el mando lo ejerce el Director de la Seguridad del Estado, del que dependen directamente las Direcciones Generales de la Guardia Civil y de la Policía [LO2-1986, art. 10.2].
• En cada provincia, el Gobernador Civil ejerce el mando directo, sin perjuicio de la dependencia funcional de las unidades de Policía Judicial respecto de jueces, tribunales y Ministerio Fiscal [LO2-1986, art. 10.3].

4.2. Misión, funciones comunes y reparto territorial

Su misión es proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, entre otras funciones velando por el cumplimiento de las leyes, auxiliando a las personas, protegiendo a altas personalidades, manteniendo el orden, previniendo la comisión de actos delictivos, investigando los delitos y colaborando con protección civil [LO2-1986, art. 11.1].

• El Cuerpo Nacional de Policía las ejerce en las capitales de provincia y en los términos municipales y núcleos urbanos que el Gobierno determine [LO2-1986, art. 11.2.a)].
• La Guardia Civil, en el resto del territorio nacional y su mar territorial [LO2-1986, art. 11.2.b)].
• En conflicto de competencias, positivo o negativo, se hace cargo el cuerpo que haya realizado las primeras actuaciones, hasta que resuelva el Gobernador civil o las instancias superiores del Ministerio del Interior [LO2-1986, art. 11.5].

4.3. Reparto material de competencias

Además de las comunes, el artículo 12.1 asigna estas funciones [LO2-1986, art. 12.1]:

Ambos cuerpos están obligados a la cooperación recíproca y sus dependencias actúan recíprocamente como oficinas de recepción y tramitación de documentos [LO2-1986, art. 12.2] [LO2-1986, art. 12.3].

Los miembros de la Guardia Civil no pueden pertenecer a partidos políticos o sindicatos ni hacer peticiones colectivas; individualmente pueden ejercer el derecho de petición [LO2-1986, art. 15.2].

4.4. Policía Judicial

• Las funciones de Policía Judicial del artículo 126 de la Constitución las ejercen las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado a través de sus Unidades [LO2-1986, art. 29.1].
• El personal de las policías autonómicas y locales tiene carácter colaborador en esa función [LO2-1986, art. 29.2].
• Sus funcionarios dependen orgánicamente del Ministerio del Interior y funcionalmente de los jueces, tribunales o Ministerio Fiscal que conozcan del asunto [LO2-1986, art. 31.1].
• No pueden ser removidos de la investigación encomendada hasta que finalice, salvo decisión o autorización del juez o fiscal competente [LO2-1986, art. 34.1].
• En las diligencias que hagan por encargo y bajo supervisión de jueces, tribunales o fiscales de lo penal tienen el carácter de comisionados suyos [LO2-1986, art. 34.2].

5. Policías de las comunidades autónomas

• Las comunidades cuyos Estatutos lo prevean pueden crear cuerpos de policía para las funciones de vigilancia y protección del artículo 148.1.22 de la Constitución [LO2-1986, art. 37.1].
• Sus funciones son propias (disposiciones de la comunidad, protección de sus órganos y edificios, inspección, coacción para la ejecución forzosa), en colaboración con el Estado (leyes estatales, Policía Judicial, grandes concentraciones) y de prestación simultánea e indiferenciada (conflictos privados, protección civil, medio ambiente) [LO2-1986, art. 38].
• Son Institutos armados de naturaleza civil, con estructura y organización jerarquizada, y deben vestir uniforme reglamentario salvo casos excepcionales que autoricen las Juntas de Seguridad [LO2-1986, art. 41.2] [LO2-1986, art. 41.3].
• Pueden portar armas de fuego, pero la licencia de armas corresponde en todo caso al Gobierno de la Nación [LO2-1986, art. 41.4].
• Solo actúan en su territorio, salvo emergencias y previo requerimiento de las autoridades estatales [LO2-1986, art. 42].
• Cuando concurren con unidades estatales en un mismo servicio, asumen la dirección los mandos estatales [LO2-1986, art. 46.2].

6. Órganos de coordinación

• El Consejo aprueba planes de coordinación, informa las plantillas de las policías autonómicas (y puede fijar su número máximo de efectivos), aprueba directivas y recomendaciones e informa convenios de cooperación [LO2-1986, art. 48.2].

7. Especial referencia a los cuerpos de Policía Local

7.1. Creación y ámbito territorial

• Los municipios podrán crear cuerpos de policía propios, conforme a esta ley, a la Ley de Bases de Régimen Local y a la legislación autonómica [LO2-1986, art. 51.1].
• Donde no exista policía municipal, sus cometidos los ejerce el personal de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones: guardas, vigilantes, agentes, alguaciles o análogos [LO2-1986, art. 51.2].
• Solo actúan en el ámbito territorial del municipio, salvo en situaciones de emergencia y previo requerimiento de las autoridades competentes [LO2-1986, art. 51.3].
• Para proteger autoridades de las corporaciones locales pueden salir del término con autorización del Ministerio del Interior o de la autoridad de la comunidad autónoma con policía autonómica, si toda la actuación se desarrolla en esa comunidad [LO2-1986, art. 51.3].
• Dos o más municipios limítrofes de la misma comunidad sin recursos suficientes por separado pueden asociarse, con las condiciones del Ministerio del Interior y su autorización o, en su caso, la de la comunidad autónoma [LO2-1986, disp. adic. quinta].

7.2. Naturaleza y régimen estatutario

• Forman parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad como Cuerpos de Policía dependientes de las corporaciones locales [LO2-1986, art. 2.c)].
• Los Cuerpos de Policía Local son Institutos armados, de naturaleza civil, con estructura y organización jerarquizada [LO2-1986, art. 52.1].
• Se rigen por los principios generales de los capítulos II y III del título I y la sección cuarta del capítulo IV del título II de la ley, las disposiciones autonómicas, sus reglamentos específicos y las normas de los ayuntamientos [LO2-1986, art. 52.1].
• Sus derechos sindicales se rigen por la ley que se dicte según la disposición adicional segunda, apartado 2, de la Ley Orgánica 11/1985, de Libertad Sindical [LO2-1986, art. 52.2].
• Deben vestir uniforme; la autorización para no llevarlo, que en las policías autonómicas da la Junta de Seguridad, corresponde aquí al Gobernador Civil [LO2-1986, art. 52.3].

7.3. Funciones de la policía local

Los Cuerpos de Policía Local deberán ejercer estas funciones [LO2-1986, art. 53.1]:

• a) Proteger a las autoridades de las corporaciones locales y vigilar o custodiar sus edificios e instalaciones [LO2-1986, art. 53.1.a)].
• b) Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano, según las normas de circulación [LO2-1986, art. 53.1.b)].
• c) Instruir atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano [LO2-1986, art. 53.1.c)].
• d) Policía administrativa en lo relativo a ordenanzas, bandos y demás disposiciones municipales [LO2-1986, art. 53.1.d)].
• e) Participar en las funciones de Policía Judicial, en la forma del artículo 29.2 [LO2-1986, art. 53.1.e)].
• f) Prestar auxilio en accidentes, catástrofes o calamidades públicas, participando en la ejecución de los planes de protección civil [LO2-1986, art. 53.1.f)].
• g) Efectuar diligencias de prevención y actuaciones que tiendan a evitar actos delictivos, en el marco de colaboración de las Juntas de Seguridad [LO2-1986, art. 53.1.g)].
• h) Vigilar los espacios públicos y colaborar con las Fuerzas del Estado y la policía autonómica en la protección de manifestaciones y el mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, cuando sean requeridos para ello [LO2-1986, art. 53.1.h)].
• i) Cooperar en la resolución de los conflictos privados cuando sean requeridos [LO2-1986, art. 53.1.i)].

Las actuaciones de las letras c) y g) deben comunicarse a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado competentes [LO2-1986, art. 53.2].

En los municipios de gran población y en las ciudades con Estatuto de Autonomía, el Pleno o la Asamblea pueden asignar en exclusiva la función de tráfico de la letra b) a funcionarios que serán agentes de la autoridad subordinados a la policía local, sin integrarse en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y sin incremento de efectivos ni de costes de personal; se rigen por la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública [LO2-1986, art. 53.3].

7.4. Coordinación por las comunidades autónomas

Corresponde a las comunidades autónomas coordinar la actuación de las policías locales de su territorio mediante estas funciones [LO2-1986, art. 39]:

• a) establecer las normas-marco a las que se ajustan los reglamentos de policías locales [LO2-1986, art. 39.a)];
• b) establecer o propiciar la homogeneización de los cuerpos en medios técnicos, uniformes y retribuciones [LO2-1986, art. 39.b)];
• c) fijar los criterios de selección, formación, promoción y movilidad, con un nivel educativo que en ningún caso puede ser inferior a graduado escolar [LO2-1986, art. 39.c)];
• d) coordinar la formación profesional mediante Escuelas de Formación de Mandos y de Formación Básica [LO2-1986, art. 39.d)].

7.5. La policía local en la coordinación y en la Policía Judicial

• En los municipios con Cuerpo de Policía propio puede constituirse una Junta Local de Seguridad, órgano competente para establecer las formas y procedimientos de colaboración entre los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en su ámbito territorial [LO2-1986, art. 54.1].
• Su constitución y composición se determinan reglamentariamente; la preside el Alcalde, salvo que asista el Gobernador civil, en cuyo caso la presidencia es compartida [LO2-1986, art. 54.2].
• En la Policía Judicial, el personal de las policías locales tiene carácter colaborador de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado [LO2-1986, art. 29.2].
• Las diligencias de prevención de la letra g) se hacen en el marco de colaboración establecido en las Juntas de Seguridad [LO2-1986, art. 53.1.g)].

8. Disposiciones de la parte final

8.1. Policías con régimen propio

8.2. Otras disposiciones

• Las referencias a la Policía y a los Cuerpos Superior de Policía y de Policía Nacional se entienden hechas al Cuerpo Nacional de Policía [LO2-1986, disp. adic. cuarta].
• Tienen carácter de ley orgánica los títulos I, III, IV y V y el título II, salvo los artículos 10, 11.2 a 6 y 12.1, la disposición adicional tercera y las disposiciones finales, excepto la quinta [LO2-1986, disp. final sexta].