Tema 12. La organización territorial del Estado en la Constitución: La administración local. La provincia. El municipio. Las comunidades autónomas.

El tema se estudia con los artículos 137 a 158 de la Constitución española (CE), que tratan los principios generales de la organización territorial, la Administración local (provincia y municipio) y las Comunidades Autónomas [CE, art. 137; CE, art. 140; CE, art. 141.1; CE, art. 143.1]. El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan, y todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses [CE, art. 137].

1. La organización territorial del Estado: principios generales

1.1. Solidaridad e igualdad

• El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular [CE, art. 138.1].
• Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no pueden implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales [CE, art. 138.2].
• Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado [CE, art. 139.1].
• Ninguna autoridad puede adoptar medidas que, directa o indirectamente, obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español [CE, art. 139.2].

1.2. Las tres entidades territoriales

La tabla resume los artículos 140, 141.1, 141.2 y 143.1 [CE, art. 140; CE, art. 141.1; CE, art. 141.2; CE, art. 143.1].

2. La Administración local

2.1. La provincia

• La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado [CE, art. 141.1].
• Cualquier alteración de los límites provinciales ha de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica [CE, art. 141.1].
• El gobierno y la administración autónoma de las provincias están encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo [CE, art. 141.2].

2.2. El municipio

• La Constitución garantiza la autonomía de los municipios, que gozan de personalidad jurídica plena [CE, art. 140].
• Su gobierno y administración corresponden a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales [CE, art. 140].
• Los Concejales son elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley [CE, art. 140].
• Los Alcaldes son elegidos por los Concejales o por los vecinos [CE, art. 140].
• La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto [CE, art. 140].

2.3. Otras entidades locales: agrupaciones de municipios e islas

• Se pueden crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia [CE, art. 141.3].
• En los archipiélagos, las islas tienen además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos [CE, art. 141.4].

2.4. Haciendas locales

• Las Haciendas locales deben disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas [CE, art. 142].
• Se nutren fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas [CE, art. 142].

3. Las Comunidades Autónomas: acceso a la autonomía

3.1. Vía del artículo 143

• En ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, pueden acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica, con arreglo al Título y a los respectivos Estatutos [CE, art. 143.1].
• La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla [CE, art. 143.2].
• Estos requisitos deben cumplirse en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas [CE, art. 143.2].
• Si la iniciativa no prospera, solamente puede reiterarse pasados cinco años [CE, art. 143.3].
• El proyecto de Estatuto lo elabora una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas, y se eleva a las Cortes Generales para su tramitación como ley [CE, art. 146].

3.2. Supuestos especiales del artículo 144

Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, pueden, por motivos de interés nacional [CE, art. 144]:

• Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143 [CE, art. 144.a)].
• Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial [CE, art. 144.b)].
• Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del artículo 143 [CE, art. 144.c)].

3.3. Vía del artículo 151

No es preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años del apartado 2 del artículo 148 cuando la iniciativa del proceso autonómico, acordada dentro del plazo del artículo 143.2, la adoptan, además de las Diputaciones u órganos interinsulares, las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una, y esa iniciativa se ratifica mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, en los términos que establezca una ley orgánica [CE, art. 151.1].

En ese supuesto, el Estatuto se elabora así [CE, art. 151.2]:

• El Gobierno convoca a todos los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones del ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno para que se constituyan en Asamblea, a los solos efectos de elaborar el proyecto de Estatuto mediante el acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros [CE, art. 151.2].
• Aprobado el proyecto por la Asamblea de Parlamentarios, se remite a la Comisión Constitucional del Congreso, que, dentro del plazo de dos meses, lo examina con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común acuerdo su formulación definitiva [CE, art. 151.2].
• Si se alcanza el acuerdo, el texto resultante se somete a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto [CE, art. 151.2].
• Si se aprueba en cada provincia por la mayoría de los votos válidamente emitidos, se eleva a las Cortes Generales; los plenos de ambas Cámaras deciden sobre el texto mediante un voto de ratificación y, aprobado el Estatuto, el Rey lo sanciona y lo promulga como ley [CE, art. 151.2].
• Si no se alcanza el acuerdo, el proyecto se tramita como proyecto de ley ante las Cortes Generales; el texto aprobado se somete a referéndum del cuerpo electoral de esas provincias y, si se aprueba por la mayoría de los votos válidamente emitidos en cada provincia, se promulga en los términos del paso anterior [CE, art. 151.2].

• En los casos 4.º y 5.º, la no aprobación del proyecto por una o varias provincias no impide la constitución entre las restantes de la Comunidad Autónoma proyectada, en la forma que establezca la ley orgánica prevista en el apartado 1 [CE, art. 151.3].

3.4. Límites a la relación entre Comunidades

• En ningún caso se admite la federación de Comunidades Autónomas [CE, art. 145.1].
• Los Estatutos pueden prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades pueden celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales [CE, art. 145.2].
• En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre Comunidades necesitan la autorización de las Cortes Generales [CE, art. 145.2].

4. Los Estatutos de Autonomía

4.1. Naturaleza y contenido

• Dentro de los términos de la Constitución, los Estatutos son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, y el Estado los reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico [CE, art. 147.1].

Los Estatutos de autonomía deben contener [CE, art. 147.2]:

• La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica [CE, art. 147.2.a)].
• La delimitación de su territorio [CE, art. 147.2.b)].
• La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias [CE, art. 147.2.c)].
• Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes [CE, art. 147.2.d)].

4.2. Reforma

La tabla sale de los dos artículos citados [CE, art. 147.3; CE, art. 152.2].

4.3. Organización institucional de las Comunidades del artículo 151

En los Estatutos aprobados por el procedimiento del artículo 151, la organización institucional autonómica se basa en [CE, art. 152.1]:

• Una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio [CE, art. 152.1].
• Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas [CE, art. 152.1].
• Un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquella [CE, art. 152.1].

Además:

• El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno son políticamente responsables ante la Asamblea [CE, art. 152.1].
• Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culmina la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma [CE, art. 152.1].
• Los Estatutos pueden establecer los supuestos y las formas de participación de las Comunidades en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio, de conformidad con la ley orgánica del poder judicial y dentro de la unidad e independencia de este [CE, art. 152.1].
• Sin perjuicio del artículo 123, las sucesivas instancias procesales se agotan, en su caso, ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad en que esté el órgano competente en primera instancia [CE, art. 152.1].
• Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos pueden establecer circunscripciones territoriales propias, que gozan de plena personalidad jurídica [CE, art. 152.3].

5. La distribución de competencias

5.1. Competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas

Las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en estas materias [CE, art. 148.1]:

• Organización de sus instituciones de autogobierno; alteraciones de los términos municipales de su territorio y, en general, las funciones de la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local [CE, art. 148.1.1.ª; CE, art. 148.1.2.ª].
• Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; obras públicas de interés de la Comunidad en su propio territorio [CE, art. 148.1.3.ª; CE, art. 148.1.4.ª].
• Ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en la Comunidad y, en los mismos términos, el transporte por estos medios o por cable; puertos de refugio, puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales [CE, art. 148.1.5.ª; CE, art. 148.1.6.ª].
• Agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía; montes y aprovechamientos forestales; gestión en materia de protección del medio ambiente [CE, art. 148.1.7.ª; CE, art. 148.1.8.ª; CE, art. 148.1.9.ª].
• Proyectos, construcción y explotación de aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad; aguas minerales y termales; pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura, caza y pesca fluvial [CE, art. 148.1.10.ª; CE, art. 148.1.11.ª].
• Ferias interiores; fomento del desarrollo económico de la Comunidad dentro de los objetivos de la política económica nacional; artesanía [CE, art. 148.1.12.ª; CE, art. 148.1.13.ª; CE, art. 148.1.14.ª].
• Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad; patrimonio monumental de interés de la Comunidad; fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad [CE, art. 148.1.15.ª; CE, art. 148.1.16.ª; CE, art. 148.1.17.ª].
• Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial; promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio; asistencia social; sanidad e higiene [CE, art. 148.1.18.ª; CE, art. 148.1.19.ª; CE, art. 148.1.20.ª; CE, art. 148.1.21.ª].
• La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones y la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica [CE, art. 148.1.22.ª].
• Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, pueden ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco del artículo 149 [CE, art. 148.2].

5.2. Competencias exclusivas del Estado

El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias [CE, art. 149.1]:

• La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales [CE, art. 149.1.1.ª].
• Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo; relaciones internacionales; Defensa y Fuerzas Armadas; Administración de Justicia [CE, art. 149.1.2.ª; CE, art. 149.1.3.ª; CE, art. 149.1.4.ª; CE, art. 149.1.5.ª].
• Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las especialidades que se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas [CE, art. 149.1.6.ª].
• Legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas [CE, art. 149.1.7.ª].
• Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan; y, en todo caso, las reglas sobre aplicación y eficacia de las normas jurídicas, formas de matrimonio, registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho, con respeto en este último caso a las normas de derecho foral o especial [CE, art. 149.1.8.ª].
• Propiedad intelectual e industrial; régimen aduanero y arancelario y comercio exterior; sistema monetario (divisas, cambio y convertibilidad) y bases de la ordenación de crédito, banca y seguros [CE, art. 149.1.9.ª; CE, art. 149.1.10.ª; CE, art. 149.1.11.ª].
• Pesas y medidas y «determinación de la hora oficial»; bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; Hacienda general y Deuda del Estado [CE, art. 149.1.12.ª; CE, art. 149.1.13.ª; CE, art. 149.1.14.ª].
• Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica; sanidad exterior, bases y coordinación general de la sanidad y legislación sobre productos farmacéuticos [CE, art. 149.1.15.ª; CE, art. 149.1.16.ª].
• Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas [CE, art. 149.1.17.ª].
• Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios, que garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades de la organización propia de las Comunidades; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas, y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas [CE, art. 149.1.18.ª].
• Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias de ordenación del sector que se atribuyan a las Comunidades; marina mercante, puertos y aeropuertos de interés general y control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo [CE, art. 149.1.19.ª; CE, art. 149.1.20.ª].

5.3. Cultura y cláusulas de cierre

• Sin perjuicio de las competencias que puedan asumir las Comunidades, el Estado considera el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilita la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas [CE, art. 149.2].
• Las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución pueden corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos [CE, art. 149.3].
• La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos corresponde al Estado [CE, art. 149.3].
• Las normas del Estado prevalecen, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas [CE, art. 149.3].
• El derecho estatal es, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas [CE, art. 149.3].

5.4. Leyes marco, de transferencia o delegación y de armonización

El artículo 150 prevé tres instrumentos [CE, art. 150.1; CE, art. 150.2; CE, art. 150.3]:

6. Control de las Comunidades Autónomas

6.1. Órganos de control

El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se reparte así [CE, art. 153]:

6.2. Delegado del Gobierno y artículo 155

• Un Delegado nombrado por el Gobierno dirige la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordina, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad [CE, art. 154].
• Si una Comunidad no cumple las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actúa de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno puede adoptar las medidas necesarias para obligarla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección de ese interés general [CE, art. 155.1].
• Para ello necesita requerimiento previo al Presidente de la Comunidad Autónoma y, si no es atendido, la aprobación por mayoría absoluta del Senado [CE, art. 155.1].
• Para la ejecución de esas medidas, el Gobierno puede dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas [CE, art. 155.2].

7. Financiación de las Comunidades Autónomas

• Las Comunidades Autónomas gozan de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles [CE, art. 156.1].
• Pueden actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de este, de acuerdo con las leyes y los Estatutos [CE, art. 156.2].

Sus recursos están constituidos por [CE, art. 157.1]:

• Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado [CE, art. 157.1.a)].
• Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales [CE, art. 157.1.b)].
• Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado [CE, art. 157.1.c)].
• Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado [CE, art. 157.1.d)].
• El producto de las operaciones de crédito [CE, art. 157.1.e)].

Límites y garantías:

• Las Comunidades no pueden en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios [CE, art. 157.2].
• Mediante ley orgánica puede regularse el ejercicio de las competencias financieras del apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades y el Estado [CE, art. 157.3].
• En los Presupuestos Generales del Estado puede establecerse una asignación a las Comunidades en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español [CE, art. 158.1].
• Para corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad se constituye un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos distribuyen las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso [CE, art. 158.2].