Tema 18. Fuentes del derecho administrativo: La Ley: concepto y clases. El reglamento: titularidad de la potestad reglamentaria y sus límites. La Jerarquía normativa. El principio de legalidad en la administración pública.

El tema se estudia con tres normas del fichero: el Código Civil (CC), que enumera las fuentes del ordenamiento y su orden de aplicación [CC, art. 1.1]; la Constitución Española (CE), que regula las leyes orgánicas, la delegación legislativa, los decretos-leyes, la potestad reglamentaria del Gobierno y el sometimiento de la Administración a la ley y al Derecho [CE, art. 81] [CE, art. 97] [CE, art. 103.1]; y la Ley 39/2015 (L39-2015), que regula la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria [L39-2015, art. 127] [L39-2015, art. 128]. El resumen sigue el orden del título: fuentes, la ley y sus clases, el reglamento, la jerarquía normativa y el principio de legalidad.

1. Las fuentes del ordenamiento jurídico

1.1. Cuáles son

Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho [CC, art. 1.1].

1.2. Orden de aplicación

La tabla resume cuándo se aplica cada fuente según el Código Civil [CC, art. 1].

• La costumbre solo rige en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada [CC, art. 1.3].
• Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tienen la consideración de costumbre [CC, art. 1.3].
• Los principios generales del derecho se aplican en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico [CC, art. 1.4].

1.3. Tratados internacionales

Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no son de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el «Boletín Oficial del Estado» [CC, art. 1.5].

1.4. Jurisprudencia y deber de resolver

• La jurisprudencia complementa el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho [CC, art. 1.6].
• Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido [CC, art. 1.7].

2. La ley: concepto y clases

El fichero no trae ningún artículo que defina qué es una ley; sí regula varias clases de normas con rango de ley, que se exponen a continuación [CE, art. 81] [CE, art. 82.1] [CE, art. 86.1].

2.1. La iniciativa legislativa

• El Gobierno de la Nación ejerce la iniciativa legislativa prevista en la Constitución mediante la elaboración y aprobación de los anteproyectos de Ley y la ulterior remisión de los proyectos de ley a las Cortes Generales [L39-2015, art. 127].
• La iniciativa legislativa la ejercen también los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas en los términos establecidos por la Constitución y sus respectivos Estatutos de Autonomía [L39-2015, art. 127].
• El Gobierno de la Nación puede aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos en los términos previstos en la Constitución [L39-2015, art. 127].
• Los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas pueden aprobar normas equivalentes en su ámbito territorial, de conformidad con la Constitución y sus Estatutos de Autonomía [L39-2015, art. 127].

2.2. Leyes orgánicas

• Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución [CE, art. 81.1].
• Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto [CE, art. 81.2].

2.3. La delegación legislativa y los decretos legislativos

• Las Cortes Generales pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo 81 (las propias de ley orgánica) [CE, art. 82.1].
• Las disposiciones del Gobierno que contienen legislación delegada reciben el título de Decretos Legislativos [CE, art. 85].

La ley que debe otorgar la delegación depende de su objeto [CE, art. 82.2].

Requisitos de la delegación [CE, art. 82.3]:

• Se otorga al Gobierno de forma expresa, para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio [CE, art. 82.3].
• Se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente [CE, art. 82.3].
• No puede entenderse concedida de modo implícito ni por tiempo indeterminado [CE, art. 82.3].
• No puede permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno [CE, art. 82.3].

Contenido de las leyes de delegación [CE, art. 82.4] [CE, art. 82.5] [CE, art. 82.6]:

• Las leyes de bases delimitan con precisión el objeto y alcance de la delegación y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio [CE, art. 82.4].
• La autorización para refundir determina el ámbito normativo de la delegación y especifica si se limita a la mera formulación de un texto único o incluye también regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que se refunden [CE, art. 82.5].
• Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación pueden establecer en cada caso fórmulas adicionales de control [CE, art. 82.6].

Las leyes de bases no pueden en ningún caso [CE, art. 83]:

• Autorizar la modificación de la propia ley de bases [CE, art. 83.a)].
• Facultar para dictar normas con carácter retroactivo [CE, art. 83.b)].

Protección de la delegación en vigor [CE, art. 84]:

• Cuando una proposición de ley o una enmienda sea contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación [CE, art. 84].
• En ese caso, puede presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación [CE, art. 84].

2.4. Los decretos-leyes

• En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales que toman la forma de Decretos-leyes [CE, art. 86.1].
• No pueden afectar a [CE, art. 86.1]:
• el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado [CE, art. 86.1];
• los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I [CE, art. 86.1];
• el régimen de las Comunidades Autónomas [CE, art. 86.1];
• el Derecho electoral general [CE, art. 86.1].
• Deben ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviera reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación [CE, art. 86.2].
• El Congreso ha de pronunciarse expresamente dentro de ese plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establece un procedimiento especial y sumario [CE, art. 86.2].
• Durante ese mismo plazo, las Cortes pueden tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia [CE, art. 86.3].

2.5. Cuadro comparativo de las normas del Gobierno con rango de ley

La tabla compara las dos figuras con los artículos del fichero [CE, art. 82] [CE, art. 85] [CE, art. 86].

3. El reglamento: titularidad de la potestad reglamentaria y sus límites

3.1. Titularidad

• El Gobierno ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes; además dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado [CE, art. 97].
• El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde [L39-2015, art. 128.1]:
• al Gobierno de la Nación [L39-2015, art. 128.1];
• a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con sus respectivos Estatutos [L39-2015, art. 128.1];
• a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local [L39-2015, art. 128.1].

3.2. Límites

Los reglamentos y disposiciones administrativas no pueden [L39-2015, art. 128.2]:

• vulnerar la Constitución o las leyes [L39-2015, art. 128.2];
• regular las materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas [L39-2015, art. 128.2].

Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, los reglamentos no pueden [L39-2015, art. 128.2]:

• tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas [L39-2015, art. 128.2];
• establecer penas o sanciones [L39-2015, art. 128.2];
• establecer tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público [L39-2015, art. 128.2].

Las disposiciones administrativas se ajustan al orden de jerarquía que establezcan las leyes, y ninguna puede vulnerar los preceptos de otra de rango superior [L39-2015, art. 128.3].

4. La jerarquía normativa

• Carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior [CC, art. 1.2].
• La Constitución garantiza la jerarquía normativa junto con los demás principios del artículo 9.3 [CE, art. 9.3].
• Entre disposiciones administrativas rige el orden de jerarquía que establezcan las leyes: ninguna puede vulnerar los preceptos de otra de rango superior [L39-2015, art. 128.3].
• Los reglamentos no pueden vulnerar la Constitución ni las leyes [L39-2015, art. 128.2].

5. El principio de legalidad en la Administración pública

5.1. Sujeción de todos al ordenamiento

Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico [CE, art. 9.1].

5.2. Principios que garantiza la Constitución

La Constitución garantiza [CE, art. 9.3]:

• el principio de legalidad [CE, art. 9.3];
• la jerarquía normativa [CE, art. 9.3];
• la publicidad de las normas [CE, art. 9.3];
• la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales [CE, art. 9.3];
• la seguridad jurídica [CE, art. 9.3];
• la responsabilidad de los poderes públicos [CE, art. 9.3];
• la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos [CE, art. 9.3].

Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social [CE, art. 9.2].

5.3. La Administración, sometida a la ley y al Derecho

• La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho [CE, art. 103.1].
• Actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación [CE, art. 103.1].
• Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley [CE, art. 103.2].
• La ley regula el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones [CE, art. 103.3].
• El Gobierno ejerce la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes [CE, art. 97].