Tema 19. Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: el acto administrativo: aspectos generales. Eficacia. Nulidad y anulabilidad. Silencio Administrativo.

El tema se regula en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (L39-2015). El fichero trae los artículos del Título III sobre los requisitos de los actos (arts. 34 a 37), su eficacia (arts. 38 a 46) y su nulidad y anulabilidad (arts. 47 a 52), y los dos artículos del silencio administrativo (arts. 24 y 25) [L39-2015, art. 34.1; L39-2015, art. 24.1]. No trae una definición legal de acto administrativo ni una clasificación de los actos, así que los aspectos generales se explican solo con lo que dicen esos artículos [L39-2015, art. 34.1].

1. Aspectos generales del acto administrativo

Lo que dice la ley sobre el acto

• Los actos administrativos los dictan las Administraciones Públicas de oficio o a instancia del interesado y se producen por el órgano competente, ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido [L39-2015, art. 34.1].
• Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo son ejecutivos y se presumen válidos [L39-2015, art. 38; L39-2015, art. 39.1].

Distinciones que aparecen en los artículos

La ley no clasifica los actos, pero maneja varias distinciones, cada una en su artículo [L39-2015, art. 34.1; L39-2015, art. 37.1]:

Competencia, procedimiento y contenido

• El acto se produce por el órgano competente y conforme a los requisitos y al procedimiento establecido [L39-2015, art. 34.1].
• El contenido se ajusta a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y debe ser determinado y adecuado a los fines del acto [L39-2015, art. 34.2].

Forma

• Regla general: los actos se producen por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia [L39-2015, art. 36.1].
• Actos verbales: cuando el órgano ejerce su competencia de forma verbal, la constancia escrita, si es necesaria, la efectúa y firma el titular del órgano inferior o el funcionario que la recibe oralmente, expresando en la comunicación la autoridad de la que procede [L39-2015, art. 36.2].
• Si se trata de resoluciones, el titular de la competencia debe autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido [L39-2015, art. 36.2].
• Actos en serie: cuando deba dictarse una serie de actos de la misma naturaleza (nombramientos, concesiones o licencias), pueden refundirse en un único acto acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen sus efectos para cada interesado [L39-2015, art. 36.3].

Inderogabilidad singular

• Las resoluciones de carácter particular no pueden vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general [L39-2015, art. 37.1].
• Son nulas las resoluciones que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria y las que incurran en alguna de las causas del art. 47 [L39-2015, art. 37.2].

La motivación

Deben motivarse, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, los siguientes actos [L39-2015, art. 35.1]:

• a) Los que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos [L39-2015, art. 35.1.a)].
• b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje, y los que declaren su inadmisión [L39-2015, art. 35.1.b)].
• c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos [L39-2015, art. 35.1.c)].
• d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea su motivo, y la adopción de medidas provisionales del art. 56 [L39-2015, art. 35.1.d)].
• e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones complementarias [L39-2015, art. 35.1.e)].
• f) Los que rechacen pruebas propuestas por los interesados [L39-2015, art. 35.1.f)].
• g) Los que acuerden la terminación del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas y los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio [L39-2015, art. 35.1.g)].
• h) Las propuestas de resolución en procedimientos sancionadores y los actos que resuelvan procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial [L39-2015, art. 35.1.h)].
• i) Los dictados en ejercicio de potestades discrecionales y los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa [L39-2015, art. 35.1.i)].

La motivación de los actos que ponen fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se hace según las normas que regulen sus convocatorias, y en todo caso deben quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte [L39-2015, art. 35.2].

2. Eficacia de los actos

Ejecutividad y presunción de validez

• Los actos sujetos al Derecho Administrativo son ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en la Ley 39/2015 [L39-2015, art. 38].
• Se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa [L39-2015, art. 39.1].

Eficacia demorada y retroactiva

• La eficacia queda demorada cuando lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior [L39-2015, art. 39.2].
• Excepcionalmente puede otorgarse eficacia retroactiva en dos casos [L39-2015, art. 39.3]:
• Actos dictados en sustitución de actos anulados [L39-2015, art. 39.3].
• Actos que produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a la que se retrotrae la eficacia y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas [L39-2015, art. 39.3].

Eficacia frente a otros órganos y Administraciones

• Las normas y actos dictados por un órgano en ejercicio de su propia competencia deben ser observados por el resto de órganos administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración [L39-2015, art. 39.4].
• Si una Administración debe dictar un acto que necesariamente se basa en otro de una Administración distinta y lo entiende ilegal, puede requerirla previamente para que lo anule o revise conforme al art. 44 de la Ley 29/1998 y, si rechaza el requerimiento, interponer recurso contencioso-administrativo; en estos casos queda suspendido el procedimiento para dictar resolución [L39-2015, art. 39.5].

La notificación: obligación, plazo y contenido

• El órgano que dicta las resoluciones y actos los notifica a los interesados cuyos derechos e intereses resulten afectados [L39-2015, art. 40.1].
• Toda notificación se cursa en el plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto se haya dictado [L39-2015, art. 40.2].
• Contenido obligatorio [L39-2015, art. 40.2]:
• El texto íntegro de la resolución [L39-2015, art. 40.2].
• La indicación de si pone fin o no a la vía administrativa [L39-2015, art. 40.2].
• Los recursos que procedan en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que presentarlos y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de cualquier otro que los interesados estimen procedente [L39-2015, art. 40.2].
• Notificación defectuosa: si contiene el texto íntegro pero omite otro requisito, surte efecto desde que el interesado realiza actuaciones que suponen conocer el contenido y alcance del acto o interpone cualquier recurso que proceda [L39-2015, art. 40.3].
• Para entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento basta la notificación con, cuando menos, el texto íntegro de la resolución y el intento de notificación debidamente acreditado [L39-2015, art. 40.4].
• Si el acto tiene más de un interesado como destinatario, la Administración puede adoptar medidas para la protección de los datos personales que consten en él [L39-2015, art. 40.5].

Condiciones generales de la práctica

• Las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado esté obligado a recibirlas por esa vía [L39-2015, art. 41.1].
• Pueden practicarse por medios no electrónicos en la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro, si solicita la notificación personal en ese momento, o cuando sea necesaria la entrega directa por un empleado público para asegurar la eficacia de la actuación [L39-2015, art. 41.1].
• Son válidas, sea cual sea el medio, si dejan constancia del envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso, de fechas y horas, del contenido íntegro y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario; la acreditación se incorpora al expediente [L39-2015, art. 41.1].
• Los interesados no obligados pueden decidir y comunicar en cualquier momento que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse electrónicamente [L39-2015, art. 41.1].
• Nunca son electrónicas las notificaciones con elementos no susceptibles de conversión a formato electrónico ni las que contengan medios de pago a favor de los obligados, como cheques [L39-2015, art. 41.2].
• En procedimientos iniciados a solicitud del interesado, se notifica por el medio que este haya señalado; será electrónica si existe obligación de relacionarse así con la Administración [L39-2015, art. 41.3].
• Si el interesado o su representante rechaza la notificación, se hace constar en el expediente con las circunstancias del intento y el medio, y se da por efectuado el trámite [L39-2015, art. 41.5].
• Las Administraciones envían un aviso al dispositivo o correo electrónico que el interesado haya comunicado, pero su falta no impide que la notificación sea plenamente válida [L39-2015, art. 41.6].
• Si se notifica por distintos cauces, se toma como fecha la de la que se haya producido en primer lugar [L39-2015, art. 41.7].

Notificación en papel y electrónica

Las dos formas de practicar la notificación se comparan así [L39-2015, art. 42; L39-2015, art. 43]:

• En papel, si el primer intento fue antes de las quince horas, el segundo debe hacerse después de las quince horas y viceversa, con al menos tres horas de diferencia; si el segundo también fracasa, se acude al art. 44 [L39-2015, art. 42.2].
• La notificación electrónica se entiende practicada en el momento del acceso a su contenido [L39-2015, art. 43.2].
• La obligación del art. 40.4 se entiende cumplida con la puesta a disposición en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única [L39-2015, art. 43.3].

Notificación infructuosa y publicación

• Cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de notificación o no haya podido practicarse, se notifica mediante anuncio en el «Boletín Oficial del Estado» [L39-2015, art. 44].
• Previamente y con carácter facultativo, puede publicarse un anuncio en el boletín de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio o del Consulado o Sección Consular [L39-2015, art. 44].
• Los actos se publican cuando lo establezcan las normas de cada procedimiento o lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente [L39-2015, art. 45.1].
• La publicación surte los efectos de la notificación cuando el acto tiene por destinatario una pluralidad indeterminada de personas o la notificación a un solo interesado es insuficiente (en este caso, como adicional), y en los actos de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, cuya convocatoria indicará el medio de las sucesivas publicaciones [L39-2015, art. 45.1].
• La publicación contiene los mismos elementos que el art. 40.2 exige a las notificaciones y se realiza en el «diario oficial que corresponda» según la Administración de la que procede el acto [L39-2015, art. 45.2; L39-2015, art. 45.3].
• Si la notificación por anuncios o la publicación lesiona derechos o intereses legítimos, se publica solo una somera indicación del contenido y del lugar donde los interesados pueden comparecer para conocerlo íntegramente [L39-2015, art. 46].

3. Nulidad y anulabilidad

Comparación

La tabla resume los arts. 47, 48 y 52 [L39-2015, art. 47.1; L39-2015, art. 48.1; L39-2015, art. 52.1].

Causas de nulidad de pleno derecho

Son nulos de pleno derecho los actos [L39-2015, art. 47.1]:

• a) Que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional [L39-2015, art. 47.1.a)].
• b) Dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio [L39-2015, art. 47.1.b)].
• c) Que tengan un contenido imposible [L39-2015, art. 47.1.c)].
• d) Constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ésta [L39-2015, art. 47.1.d)].
• e) Dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados [L39-2015, art. 47.1.e)].
• f) Expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición [L39-2015, art. 47.1.f)].
• g) Cualquier otro que establezca expresamente una disposición con rango de Ley [L39-2015, art. 47.1.g)].

También son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales [L39-2015, art. 47.2].

Anulabilidad: límites del defecto de forma y del plazo

• El defecto de forma solo determina anulabilidad si el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o da lugar a la indefensión de los interesados [L39-2015, art. 48.2].
• Las actuaciones fuera del tiempo establecido solo implican anulabilidad cuando lo imponga la naturaleza del término o plazo [L39-2015, art. 48.3].

Reglas para salvar actos y trámites

• Independencia: la nulidad o anulabilidad de un acto no implica la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero; la de una parte no afecta a las partes independientes, salvo que la viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no se hubiera dictado [L39-2015, art. 49.1; L39-2015, art. 49.2].
• Conversión: los actos nulos o anulables que contengan los elementos constitutivos de otro distinto producen los efectos de éste [L39-2015, art. 50].
• Conservación: el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual sin la infracción [L39-2015, art. 51].
• Convalidación: produce efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el art. 39.3 para la retroactividad [L39-2015, art. 52.2].
• Incompetencia no determinante de nulidad: puede convalidarla el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado [L39-2015, art. 52.3].
• Falta de alguna autorización: se convalida con el otorgamiento de la autorización por el órgano competente [L39-2015, art. 52.4].

4. El silencio administrativo

Procedimientos iniciados a solicitud del interesado

• Regla general: el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado para entenderla estimada por silencio administrativo, salvo que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario [L39-2015, art. 24.1].
• Si el procedimiento tiene por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el silencio desestimatorio debe fundarse en razones imperiosas de interés general [L39-2015, art. 24.1].

El silencio es desestimatorio en estos procedimientos [L39-2015, art. 24.1]:

• Los relativos al derecho de petición del art. 29 de la Constitución [L39-2015, art. 24.1].
• Aquellos cuya estimación transfiera al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público [L39-2015, art. 24.1].
• Los que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente [L39-2015, art. 24.1].
• Los de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas [L39-2015, art. 24.1].
• Los de impugnación de actos y disposiciones y los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados [L39-2015, art. 24.1].

Recurso de alzada contra un silencio desestimatorio: si la alzada se interpuso contra la desestimación por silencio de una solicitud y, llegado el plazo de resolución, el órgano competente no dicta y notifica resolución expresa, el recurso se entiende estimado, siempre que no se refiera a las materias del párrafo anterior del apartado [L39-2015, art. 24.1].

Efectos del silencio

Los dos sentidos del silencio producen efectos distintos [L39-2015, art. 24.2; L39-2015, art. 24.3]:

• Los actos producidos por silencio pueden hacerse valer ante la Administración y ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada [L39-2015, art. 24.4].
• Producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo para dictar y notificar la resolución expresa sin que se haya expedido [L39-2015, art. 24.4].
• Su existencia se acredita por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio [L39-2015, art. 24.4].
• El certificado lo expide de oficio el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver; el interesado puede pedirlo en cualquier momento, y entonces el plazo se computa desde el día siguiente a la entrada de la petición en el registro electrónico del órgano competente [L39-2015, art. 24.4].

Procedimientos iniciados de oficio

El vencimiento del plazo máximo sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración de la obligación legal de resolver, y produce estos efectos [L39-2015, art. 25.1]:

Si el procedimiento se paraliza por causa imputable al interesado, se interrumpe el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución [L39-2015, art. 25.2].