Tema 20. El procedimiento administrativo: interesados. Fases del procedimiento administrativo. Revisión de los actos.

Regula el tema la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. El fichero trae 84 artículos: los de los interesados (arts. 3 a 12 y 53), los de las fases del procedimiento (arts. 54 a 105) y los de la revisión de los actos (arts. 106 a 126). Como el rango es amplio, el resumen sigue el orden del título y se detiene en lo más preguntado: concepto de interesado y representación, iniciación, prueba, audiencia, terminación, ejecución, revisión de oficio y recursos; las especialidades sancionadoras y de responsabilidad patrimonial se recogen solo en sus reglas principales [L39-2015, art. 54; L39-2015, art. 106.1; L39-2015, art. 112.1].

1. Los interesados en el procedimiento

1.1. Capacidad de obrar

Tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas [L39-2015, art. 3]:

• Las personas físicas o jurídicas que la tengan con arreglo a las normas civiles [L39-2015, art. 3.a)].
• Los menores de edad para los derechos e intereses cuya actuación permita el ordenamiento sin la asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela; se exceptúan los menores incapacitados cuando la incapacitación afecte a esos derechos o intereses [L39-2015, art. 3.b)].
• Cuando la Ley lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos [L39-2015, art. 3.c)].

1.2. Concepto de interesado

Se consideran interesados [L39-2015, art. 4.1]:

• Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales son titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca [L39-2015, art. 4.2].
• Si la condición deriva de una relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucede en ella cualquiera que sea el estado del procedimiento [L39-2015, art. 4.3].

1.3. Representación

• Los interesados con capacidad de obrar pueden actuar por medio de representante, con quien se entienden las actuaciones, salvo manifestación expresa en contra del interesado [L39-2015, art. 5.1].
• Debe acreditarse la representación para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otro; para los actos y gestiones de mero trámite se presume [L39-2015, art. 5.3].
• Se acredita por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna; se entiende acreditada mediante apoderamiento apud acta por comparecencia personal o electrónica, o mediante la inscripción en el registro electrónico de apoderamientos [L39-2015, art. 5.4].
• La falta o insuficiente acreditación no impide tener por realizado el acto si se aporta o se subsana en el plazo de diez días que concede el órgano, o en uno superior si las circunstancias lo requieren [L39-2015, art. 5.6].

1.4. Registros electrónicos de apoderamientos

• La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales disponen de un registro electrónico general de apoderamientos; en el ámbito estatal es el Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración General del Estado [L39-2015, art. 6.1].
• Los poderes inscribibles pueden ser: general (cualquier actuación ante cualquier Administración), para cualquier actuación ante una Administración u Organismo concreto, o solo para determinados trámites especificados en el poder [L39-2015, art. 6.4]. En el texto del fichero, el apartado 4 aparece con un párrafo anulado a continuación de esa lista, sin que conste su contenido [L39-2015, art. 6.4].
• Los poderes inscritos tienen una validez máxima de cinco años desde la inscripción; antes de que termine, el poderdante puede revocarlos o prorrogarlos, y las prórrogas valen también un máximo de cinco años [L39-2015, art. 6.6].

1.5. Pluralidad y nuevos interesados

• Si en una solicitud figuran varios interesados, las actuaciones se hacen con el representante o interesado que hayan señalado expresamente y, en su defecto, con el que figure en primer término [L39-2015, art. 7].
• Si en un procedimiento sin publicidad se advierten titulares de derechos o intereses legítimos y directos identificables en el expediente que puedan resultar afectados, se les comunica la tramitación [L39-2015, art. 8].

1.6. Identificación y firma

• La identificación electrónica puede hacerse con certificados cualificados de firma o de sello electrónico de prestadores de la «Lista de confianza», o con otros sistemas que las Administraciones consideren válidos con registro previo como usuario [L39-2015, art. 9.2].
• Los interesados pueden firmar por cualquier medio que acredite la autenticidad de su voluntad y la integridad del documento [L39-2015, art. 10.1]; quien firma con uno de estos sistemas tiene ya acreditada su identidad por el propio acto de la firma [L39-2015, art. 10.5].
• Con carácter general basta con acreditar la identidad; la firma solo es obligatoria para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos [L39-2015, art. 11.1; L39-2015, art. 11.2].

1.7. Derechos del interesado

Además de los demás que reconoce la Ley, los interesados tienen derecho [L39-2015, art. 53.1]:

• A conocer en cualquier momento el estado de la tramitación, el sentido del silencio, el órgano competente y los actos de trámite, y a acceder y obtener copia de los documentos [L39-2015, art. 53.1.a)].
• A identificar a las autoridades y al personal bajo cuya responsabilidad se tramitan los procedimientos [L39-2015, art. 53.1.b)].
• A no presentar documentos originales, salvo excepción normativa (y, si deben hacerlo, a obtener copia autenticada), ni datos y documentos que ya estén en poder de las Administraciones [L39-2015, art. 53.1.c); L39-2015, art. 53.1.d)].
• A formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase anterior al trámite de audiencia, y a actuar asistidos de asesor [L39-2015, art. 53.1.e); L39-2015, art. 53.1.g)].

En los procedimientos sancionadores, el presunto responsable tiene además derecho a ser notificado de los hechos, infracciones, posibles sanciones, instructor y autoridad competente, y a la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario [L39-2015, art. 53.2].

2. Fases del procedimiento administrativo

2.1. Iniciación

• Los procedimientos se inician de oficio o a solicitud del interesado [L39-2015, art. 54]. Antes, el órgano competente puede abrir un período de información o actuaciones previas para conocer las circunstancias del caso y la conveniencia de iniciarlo [L39-2015, art. 55.1].
• De oficio se inician por acuerdo del órgano competente, por propia iniciativa, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia [L39-2015, art. 58].

• Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio y separan la fase instructora de la sancionadora, encomendadas a órganos distintos [L39-2015, art. 63.1]; nunca puede imponerse una sanción sin procedimiento [L39-2015, art. 63.2].
• Medidas provisionales: iniciado el procedimiento, el órgano competente para resolver puede adoptarlas motivadamente para asegurar la eficacia de la resolución, conforme a los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad [L39-2015, art. 56.1]. Las adoptadas antes de iniciarlo, por urgencia inaplazable, deben confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación, que ha de dictarse en los quince días siguientes; si no, quedan sin efecto [L39-2015, art. 56.2]. No pueden causar perjuicio de difícil o imposible reparación [L39-2015, art. 56.4].
• Contra el acuerdo de acumulación de procedimientos con identidad sustancial o íntima conexión no procede recurso alguno [L39-2015, art. 57].
• Si la solicitud no reúne los requisitos, se requiere subsanar en diez días, advirtiendo de que se le tendrá por desistido [L39-2015, art. 68.1]; salvo en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, el plazo puede ampliarse hasta cinco días [L39-2015, art. 68.2].
• La declaración responsable y la comunicación permiten ejercer el derecho o iniciar la actividad desde el día de su presentación, sin perjuicio de la comprobación posterior [L39-2015, art. 69.3]; solo puede exigirse una de las dos, no ambas [L39-2015, art. 69.6].

2.2. Ordenación

• El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsa de oficio en todos sus trámites [L39-2015, art. 71.1].
• Se guarda el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo orden motivada en contrario del titular de la unidad; su incumplimiento genera responsabilidad disciplinaria y puede ser causa de remoción [L39-2015, art. 71.2].
• Se acuerdan en un solo acto los trámites que admitan impulso simultáneo y no deban cumplirse sucesivamente [L39-2015, art. 72.1].
• Los trámites de los interesados se cumplen en diez días desde el siguiente a la notificación, salvo otro plazo fijado [L39-2015, art. 73.1]; quien no cumpla puede ser declarado decaído en su derecho, aunque se admite su actuación si se produce antes o dentro del día en que se notifique esa resolución [L39-2015, art. 73.3].
• Las cuestiones incidentales, incluso las de nulidad de actuaciones, no suspenden la tramitación, salvo la recusación [L39-2015, art. 74].

2.3. Instrucción

• Los actos de instrucción se realizan de oficio por el órgano que tramita [L39-2015, art. 75.1], respetando los principios de contradicción e igualdad [L39-2015, art. 75.4].
• Los interesados pueden alegar y aportar documentos en cualquier momento anterior al trámite de audiencia [L39-2015, art. 76.1].

#### Prueba

• Período ordinario de no más de treinta días ni menos de diez, y uno extraordinario de hasta diez días a petición de los interesados [L39-2015, art. 77.2].
• Solo se rechazan pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias, por resolución motivada [L39-2015, art. 77.3].
• En los sancionadores, los hechos probados por resoluciones judiciales penales firmes vinculan a la Administración [L39-2015, art. 77.4].
• Los documentos de funcionarios con condición de autoridad hacen prueba de los hechos que constataron, salvo que se acredite lo contrario [L39-2015, art. 77.5].

#### Informes

• Salvo disposición expresa en contrario son facultativos y no vinculantes [L39-2015, art. 80.1] y se emiten en diez días [L39-2015, art. 80.2].
• Si no llegan en plazo, se prosiguen las actuaciones, salvo que el informe sea preceptivo, en cuyo caso puede suspenderse el plazo para resolver [L39-2015, art. 80.3].

#### Audiencia e información pública

• Puede prescindirse de la audiencia si solo constan hechos, alegaciones y pruebas aducidos por el interesado [L39-2015, art. 82.4].

2.4. Finalización

Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia (si no está prohibida), la declaración de caducidad y la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, esta última con resolución motivada [L39-2015, art. 84.1; L39-2015, art. 84.2].

• Sancionadores: si el infractor reconoce su responsabilidad o paga voluntariamente y la sanción es únicamente pecuniaria, se aplican reducciones de al menos el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, acumulables entre sí, condicionadas al desistimiento o renuncia de cualquier recurso administrativo [L39-2015, art. 85.1; L39-2015, art. 85.2; L39-2015, art. 85.3].
• Actuaciones complementarias: se practican en no más de quince días, con siete días de alegaciones tras su finalización, y suspenden el plazo para resolver [L39-2015, art. 87].
• La resolución decide todas las cuestiones planteadas y derivadas; para cuestiones conexas no planteadas se da un plazo no superior a quince días [L39-2015, art. 88.1]. En los procedimientos a solicitud es congruente y no puede agravar la situación inicial [L39-2015, art. 88.2]. Expresa los recursos, el órgano y el plazo [L39-2015, art. 88.3].
• No cabe abstenerse de resolver por silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales [L39-2015, art. 88.5].
• En los sancionadores, si el órgano que resuelve aprecia mayor gravedad que la propuesta, notifica al inculpado para alegar en quince días [L39-2015, art. 90.2]; la resolución es ejecutiva cuando no quepa recurso ordinario en vía administrativa [L39-2015, art. 90.3].

#### Desistimiento, renuncia y caducidad

• En los procedimientos de oficio, la Administración puede desistir motivadamente en los supuestos y con los requisitos de las Leyes [L39-2015, art. 93].
• El desistimiento o la renuncia solo afectan a quien los formula [L39-2015, art. 94.2]; la Administración los acepta de plano salvo que terceros personados insten la continuación en diez días desde que se les notificó [L39-2015, art. 94.4].
• Caducidad: paralizado por causa del interesado un procedimiento iniciado a su solicitud, se le advierte de que en tres meses caducará y, consumido el plazo, se archivan las actuaciones; contra esa resolución caben los recursos pertinentes [L39-2015, art. 95.1].
• No hay caducidad por simple inactividad en trámites no indispensables; solo se pierde el derecho a ese trámite [L39-2015, art. 95.2].
• La caducidad no produce por sí sola la prescripción, pero los procedimientos caducados no interrumpen la prescripción [L39-2015, art. 95.3].

2.5. Tramitación simplificada

• Puede acordarse de oficio o a solicitud por razones de interés público o falta de complejidad [L39-2015, art. 96.1]. Si se acuerda de oficio y un interesado se opone expresamente, se sigue la tramitación ordinaria [L39-2015, art. 96.2]; la solicitud del interesado puede desestimarse en cinco días, sin recurso, y pasado ese plazo se entiende desestimada [L39-2015, art. 96.3].
• En los sancionadores cabe si la infracción puede calificarse como leve, sin posibilidad de oposición del interesado [L39-2015, art. 96.5].
• Salvo que reste menos para la ordinaria, se resuelve en treinta días desde el siguiente a la notificación del acuerdo, con alegaciones iniciales de cinco días y audiencia solo si la resolución va a ser desfavorable [L39-2015, art. 96.6].

2.6. Ejecución

• Los actos son inmediatamente ejecutivos, salvo suspensión, resolución sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa (incluido el potestativo de reposición), disposición en contrario o necesidad de aprobación superior [L39-2015, art. 98.1].
• La ejecución forzosa exige previo apercibimiento [L39-2015, art. 99]. Sus medios, respetando la proporcionalidad, son apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas, eligiendo el menos restrictivo de la libertad individual [L39-2015, art. 100.1; L39-2015, art. 100.2]. Para entrar en un domicilio hace falta consentimiento del titular o autorización judicial [L39-2015, art. 100.3].

• La multa coercitiva es independiente de las sanciones y compatible con ellas [L39-2015, art. 103.2].

3. La revisión de los actos en vía administrativa

3.1. Revisión de oficio

• Nulidad de actos: en cualquier momento, de oficio o a solicitud, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, de actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o no recurridos en plazo, en los supuestos del artículo 47.1 [L39-2015, art. 106.1]. Las disposiciones solo se revisan de oficio, en los supuestos del artículo 47.2 [L39-2015, art. 106.2].
• Iniciado de oficio, a los seis meses sin resolución caduca; a solicitud, puede entenderse desestimado por silencio [L39-2015, art. 106.5].
• Lesividad: los actos favorables anulables se impugnan ante la jurisdicción contencioso-administrativa previa declaración de lesividad [L39-2015, art. 107.1], que no cabe pasados cuatro años desde que se dictó el acto, exige audiencia de los interesados y no es recurrible [L39-2015, art. 107.2]. El procedimiento caduca a los seis meses [L39-2015, art. 107.3]; en la Administración Local la adopta el Pleno o, en su defecto, el órgano colegiado superior [L39-2015, art. 107.5].
• Los actos de gravamen o desfavorables pueden revocarse mientras no haya transcurrido la prescripción [L39-2015, art. 109.1], y los errores materiales, de hecho o aritméticos se rectifican en cualquier momento [L39-2015, art. 109.2].
• No cabe revisión cuando resulte contraria a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes [L39-2015, art. 110].

3.2. Recursos administrativos: reglas generales

• Caben alzada y potestativo de reposición contra resoluciones y actos de trámite cualificados (deciden el fondo, impiden continuar, producen indefensión o perjuicio irreparable), fundados en causas de nulidad o anulabilidad [L39-2015, art. 112.1]; contra disposiciones generales no cabe recurso administrativo [L39-2015, art. 112.3].
• Contra actos firmes solo procede el recurso extraordinario de revisión [L39-2015, art. 113].
• Ponen fin a la vía administrativa, entre otras, las resoluciones de alzada, las de órganos sin superior jerárquico, los acuerdos finalizadores y las de responsabilidad patrimonial [L39-2015, art. 114.1].
• Causas de inadmisión: incompetencia (órgano de otra Administración), falta de legitimación, acto no recurrible, plazo transcurrido y falta manifiesta de fundamento [L39-2015, art. 116].
• El recurso no suspende la ejecución [L39-2015, art. 117.1], salvo que el órgano la acuerde por perjuicios de imposible o difícil reparación o por causa de nulidad de pleno derecho [L39-2015, art. 117.2]; se entiende suspendida si en un mes no se resuelve la solicitud de suspensión [L39-2015, art. 117.3].
• Ante hechos o documentos nuevos se da audiencia de diez a quince días [L39-2015, art. 118.1]. La resolución estima, desestima o inadmite, y no puede agravar la situación inicial del recurrente [L39-2015, art. 119.1; L39-2015, art. 119.3].

3.3. Los tres recursos

Fuentes de la tabla: [L39-2015, art. 121.1; L39-2015, art. 122.1; L39-2015, art. 122.2; L39-2015, art. 123.1; L39-2015, art. 124.1; L39-2015, art. 124.2; L39-2015, art. 125.1; L39-2015, art. 125.2; L39-2015, art. 126.3].

• La alzada puede presentarse ante el órgano que dictó el acto, que la remite al competente en diez días con su informe y el expediente [L39-2015, art. 121.2]. Si el acto no es expreso, puede interponerse en cualquier momento desde que se producen los efectos del silencio [L39-2015, art. 122.1]. Contra su resolución solo cabe el extraordinario de revisión [L39-2015, art. 122.3].
• En la reposición, no puede acudirse al contencioso-administrativo hasta que se resuelva o se desestime presuntamente [L39-2015, art. 123.2], y no cabe reponer de nuevo contra su resolución [L39-2015, art. 124.3].
• Causas del recurso extraordinario de revisión: error de hecho que resulte del expediente; documentos de valor esencial que evidencien el error; documentos o testimonios falsos declarados por sentencia firme; y prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia firme [L39-2015, art. 125.1]. Pasados tres meses sin resolución se entiende desestimado [L39-2015, art. 126.3].