Tema 34. La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana: Capítulo I "Disposiciones Generales". Capítulo III "Actuaciones para el mantenimiento y restablecimiento de la Seguridad Ciudadana". Capítulo V "Régimen Sancionador".

El tema se estudia con la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (LO4-2015), en tres de sus capítulos: el I, «Disposiciones generales» (artículos 1 a 7); el III, «Actuaciones para el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana» (artículos 14 a 24), y el V, «Régimen sancionador» (artículos 30 a 54) [LO4-2015, art. 1.2] [LO4-2015, art. 4.1].

1. Capítulo I. Disposiciones generales

1.1. Objeto y ámbito

La seguridad ciudadana es un requisito indispensable para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas; su salvaguarda, como bien jurídico de carácter colectivo, es función del Estado, con sujeción a la Constitución y a las leyes [LO4-2015, art. 1.1]. La ley regula un conjunto plural y diversificado de actuaciones para tutelarla, mediante la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad de los ciudadanos [LO4-2015, art. 1.2].

• Se aplica en todo el territorio nacional, sin perjuicio de las competencias autonómicas en seguridad pública [LO4-2015, art. 2.1].
• Quedan fuera las prescripciones sobre el buen orden de los espectáculos y la protección de personas y bienes mediante una acción administrativa ordinaria, aunque intervengan las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, siempre que esa intervención forme parte del sistema preventivo habitual del control del espectáculo [LO4-2015, art. 2.2].
• Se aplica sin menoscabo de los regímenes de la seguridad aérea, marítima, ferroviaria, vial o en los transportes, y quedan salvaguardadas la defensa nacional y la regulación de los estados de alarma, excepción y sitio [LO4-2015, art. 2.3].

1.2. Fines

Son fines de la ley y de la acción de los poderes públicos: proteger el libre ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas; garantizar el normal funcionamiento de las instituciones; preservar la seguridad y la convivencia ciudadanas; el respeto a las leyes, a la paz y a la seguridad ciudadana en el ejercicio de los derechos; proteger a personas y bienes, con especial atención a los menores y a las personas con discapacidad necesitadas de especial protección; la pacífica utilización de vías y espacios públicos; la normalidad de los servicios básicos; prevenir delitos e infracciones y sancionar las tipificadas, y la transparencia de los poderes públicos en esta materia [LO4-2015, art. 3].

1.3. Principios rectores

• Las potestades de la ley se rigen por los principios de legalidad, igualdad de trato y no discriminación, oportunidad, proporcionalidad, eficacia, eficiencia y responsabilidad, y se someten al control administrativo y jurisdiccional [LO4-2015, art. 4.1].
• Los capítulos III y V se interpretan del modo más favorable a la plena efectividad de los derechos fundamentales, singularmente los de reunión y manifestación, las libertades de expresión e información, la libertad sindical y el derecho de huelga [LO4-2015, art. 4.1].
• Los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad están sujetos a los principios básicos de actuación del artículo 5 de la Ley Orgánica 2/1986 [LO4-2015, art. 4.2].
• La actividad de intervención se justifica por una amenaza concreta o un comportamiento objetivamente peligroso que razonablemente pueda causar un perjuicio real para la seguridad ciudadana [LO4-2015, art. 4.3].

1.4. Autoridades competentes

Al Gobierno, a través del Ministerio del Interior, de las demás autoridades y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a sus órdenes, corresponde la preparación, dirección y ejecución de la política de seguridad ciudadana, sin perjuicio de las competencias de otras Administraciones [LO4-2015, art. 5.1]. Son autoridades competentes [LO4-2015, art. 5.2] [LO4-2015, art. 5.3] [LO4-2015, art. 5.4]:

Las Administraciones se relacionan según los principios de cooperación y lealtad institucional, facilitándose información y asistencia técnica y coordinando, cuando sea preciso, sus acciones [LO4-2015, art. 6].

1.5. Deber de colaboración

• Todas las autoridades y funcionarios deben colaborar con las autoridades del artículo 5 y, si por su cargo conocen hechos que perturben gravemente la seguridad ciudadana o puedan perturbarla, comunicarlo inmediatamente a la autoridad competente [LO4-2015, art. 7.1].
• Las autoridades y los agentes pueden recabar la ayuda de los particulares, especialmente en casos de grave calamidad pública o catástrofe extraordinaria, siempre que no implique riesgo personal para ellos; quienes sufran daños serán indemnizados [LO4-2015, art. 7.2].
• Las empresas de seguridad privada, los despachos de detectives y el personal de seguridad privada tienen un especial deber de auxiliar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y seguir sus instrucciones [LO4-2015, art. 7.3].
• El personal que realiza funciones de policía administrativa tiene el especial deber de colaborar en los fines del artículo 3 [LO4-2015, art. 7.4].

2. Capítulo III. Actuaciones para el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana

2.1. Órdenes y prohibiciones

Las autoridades competentes pueden dictar las órdenes y prohibiciones y disponer las actuaciones policiales estrictamente necesarias para los fines de la ley, mediante resolución debidamente motivada [LO4-2015, art. 14].

2.2. Entrada y registro en domicilio

• Los agentes solo pueden entrar y registrar un domicilio en los casos permitidos por la Constitución y en los términos de las leyes [LO4-2015, art. 15.1].
• Es causa legítima suficiente para entrar la necesidad de evitar daños inminentes y graves a personas y cosas en catástrofe, calamidad, ruina inminente u otros supuestos semejantes de extrema y urgente necesidad [LO4-2015, art. 15.2].
• Para entrar en edificios ocupados por «organismos oficiales» o entidades públicas no hace falta el consentimiento de quien los tenga a su cargo [LO4-2015, art. 15.3].
• Si entran en un domicilio particular por estas causas, remiten sin dilación el acta o atestado a la autoridad judicial [LO4-2015, art. 15.4].

2.3. Identificación de personas

Los agentes pueden requerir la identificación, para la indagación y prevención delictiva y la sanción de infracciones, en dos supuestos [LO4-2015, art. 16.1]:

• Cuando haya indicios de que la persona ha podido participar en una infracción [LO4-2015, art. 16.1.a)].
• Cuando, por las circunstancias, sea razonablemente necesario para prevenir un delito [LO4-2015, art. 16.1.b)].

Puede identificarse también a quien lleve el rostro cubierto, respetando la proporcionalidad, la igualdad de trato y la no discriminación [LO4-2015, art. 16.1].

Si no es posible identificar por ningún medio, incluida la vía telemática o telefónica, o la persona se niega, los agentes pueden requerirle que les acompañe a las dependencias policiales más próximas con medios adecuados, a los solos efectos de identificarla y por el tiempo estrictamente necesario, que nunca puede superar las seis horas; la persona debe ser informada de modo inmediato y comprensible de las razones [LO4-2015, art. 16.2].

La resistencia o negativa a identificarse se rige por el Código Penal, la Ley de Enjuiciamiento Criminal y, en su caso, por esta ley [LO4-2015, art. 16.5].

2.4. Restricción del tránsito, controles y comprobaciones

• Los agentes pueden limitar o restringir la circulación o permanencia en vías o lugares públicos y establecer zonas de seguridad ante alteraciones de la seguridad ciudadana o indicios racionales de ellas, por el tiempo imprescindible, y ocupar preventivamente efectos o instrumentos para acciones ilegales [LO4-2015, art. 17.1].
• Para prevenir delitos de especial gravedad o generadores de alarma social, o detener a sus autores, pueden establecerse controles en vías, lugares o establecimientos públicos cuando sea indispensable identificar personas, registrar vehículos o controlar superficialmente efectos personales [LO4-2015, art. 17.2].
• Pueden practicar comprobaciones en personas, bienes y vehículos para impedir que se porten ilegalmente armas, explosivos o sustancias peligrosas cuando tengan indicios de su presencia; los ciudadanos deben colaborar y no obstaculizar [LO4-2015, art. 18.1].
• Pueden ocupar temporalmente objetos o medios de agresión, incluso armas con licencia, para prevenir delitos o ante peligro para personas o bienes [LO4-2015, art. 18.2].

Estas diligencias no están sujetas a las formalidades de la detención; la aprehensión de armas, drogas u otros efectos se hace constar en un acta que firma el interesado (o se deja constancia de su negativa) y que goza de presunción de veracidad, salvo prueba en contrario [LO4-2015, art. 19.1] [LO4-2015, art. 19.2].

2.5. Registros corporales externos

• Cabe el registro corporal externo y superficial cuando haya indicios racionales de que puede conducir al hallazgo de objetos relevantes para la indagación y prevención [LO4-2015, art. 20.1].
• Salvo urgencia por riesgo grave e inminente para los agentes, lo practica un agente del mismo sexo, y si exige dejar a la vista partes del cuerpo normalmente cubiertas, se hace en lugar reservado y fuera de la vista de terceros, con constancia escrita de la diligencia, sus causas y el agente [LO4-2015, art. 20.2].
• Rigen además el principio de injerencia mínima y el menor perjuicio a la intimidad y dignidad; la persona es informada de las razones [LO4-2015, art. 20.3].
• Puede hacerse contra la voluntad del afectado, con la compulsión indispensable según idoneidad, necesidad y proporcionalidad [LO4-2015, art. 20.4].

2.6. Medidas de seguridad extraordinarias y videocámaras

Las autoridades pueden acordar el cierre o desalojo de locales, la prohibición del paso, la evacuación de inmuebles o espacios acotados o el depósito de explosivos, en emergencias que lo hagan imprescindible y por el tiempo estrictamente necesario; si la urgencia lo exige, pueden adoptarlas los agentes, incluso con órdenes verbales [LO4-2015, art. 21]. Emergencia es la situación de riesgo sobrevenida que pone en peligro inminente a personas o bienes y exige actuación rápida [LO4-2015, art. 21].

La autoridad gubernativa y, en su caso, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad pueden grabar personas, lugares u objetos con cámaras de videovigilancia fijas o móviles legalmente autorizadas [LO4-2015, art. 22].

2.7. Reuniones y manifestaciones

• Las autoridades protegen su celebración y pueden disolver reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones en los supuestos del artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983; también concentraciones de vehículos que dificulten la circulación [LO4-2015, art. 23.1].
• Las medidas serán graduales y proporcionadas, y la disolución es el último recurso [LO4-2015, art. 23.2].
• Antes de actuar, las unidades deben avisar a los afectados, incluso verbalmente si hay urgencia; si la alteración se produce con armas, explosivos u objetos contundentes o peligrosos, pueden disolver sin previo aviso [LO4-2015, art. 23.3].
• En estos casos, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad colaboran mutuamente según su ley orgánica [LO4-2015, art. 24].

3. Capítulo V. Régimen sancionador

3.1. Disposiciones generales

• La potestad sancionadora se rige por el título IX de la Ley 30/1992, con las especialidades de este capítulo [LO4-2015, art. 44].
• La responsabilidad recae en el autor del hecho; están exentos los menores de catorce años, y de su infracción se da cuenta al Ministerio Fiscal [LO4-2015, art. 30.1] [LO4-2015, art. 30.2].
• Son organizadores o promotores de reuniones y manifestaciones quienes firman la comunicación y, aunque no la firmen, quienes de hecho las presiden o dirigen o aparezcan razonablemente como sus directores [LO4-2015, art. 30.3].

Normas concursales: el precepto especial prevalece sobre el general; el más amplio o complejo absorbe al consumido; en su defecto, el más grave excluye al de sanción menor [LO4-2015, art. 31.1]. Si un hecho constituye varias infracciones, o una es medio necesario de otra, se sanciona por la de mayor sanción [LO4-2015, art. 31.2]. Lo que sirve para graduar o calificar no se sanciona como infracción independiente [LO4-2015, art. 31.3].

3.2. Órganos competentes

Las ordenanzas municipales pueden introducir especificaciones o graduaciones en el cuadro de infracciones y sanciones en los términos del artículo 41, que solo lo permite sin crear nuevas infracciones ni alterar su naturaleza y límites [LO4-2015, art. 32.3] [LO4-2015, art. 41].

3.3. Infracciones

Se clasifican en muy graves, graves y leves [LO4-2015, art. 34].

Muy graves [LO4-2015, art. 35]:

• Reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en infraestructuras de servicios básicos o sus inmediaciones, o intrusión en ellas (incluido el sobrevuelo), si generan riesgo para la vida o la integridad física; responden los organizadores o promotores [LO4-2015, art. 35.1].
• Fabricación, comercio, tenencia o uso de armas reglamentarias, explosivos, cartuchería o pirotecnia incumpliendo la normativa, sin delito, si causan perjuicios muy graves [LO4-2015, art. 35.2].
• Celebrar espectáculos o actividades recreativas quebrantando la prohibición o suspensión por seguridad pública [LO4-2015, art. 35.3].
• Proyectar haces de luz sobre pilotos o conductores de medios de transporte que puedan deslumbrarles y provocar accidentes [LO4-2015, art. 35.4].

Graves, entre otras [LO4-2015, art. 36]:

• Perturbar la seguridad ciudadana en actos públicos, espectáculos o reuniones numerosas, o perturbarla gravemente en reuniones ante el Congreso, el Senado o las asambleas autonómicas, sin delito [LO4-2015, art. 36.1] [LO4-2015, art. 36.2].
• Desórdenes u obstaculización de la vía pública con mobiliario, vehículos, contenedores u otros objetos con alteración grave [LO4-2015, art. 36.3].
• Obstaculizar los servicios de emergencia agravando el riesgo [LO4-2015, art. 36.5].
• La desobediencia o resistencia a la autoridad o sus agentes sin delito, la negativa a identificarse o dar datos falsos [LO4-2015, art. 36.6].
• Negarse a disolver una reunión o manifestación ordenada por la autoridad y perturbar una reunión lícita [LO4-2015, art. 36.7] [LO4-2015, art. 36.8].
• Portar, exhibir o usar armas prohibidas, o armas de modo negligente, temerario o intimidatorio [LO4-2015, art. 36.10].
• Solicitar o aceptar servicios sexuales retribuidos cerca de lugares para menores o con riesgo para la seguridad vial; los agentes requieren a quien los ofrece que se abstenga [LO4-2015, art. 36.11].
• Uso público e indebido de uniformes, insignias o equipamiento policial o de emergencias que pueda generar engaño [LO4-2015, art. 36.14].
• La falta de colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en los supuestos del artículo 7 [LO4-2015, art. 36.15].
• Consumo o tenencia ilícitos de drogas en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos, aunque no se destinen al tráfico, y abandonar los útiles empleados [LO4-2015, art. 36.16].
• Tolerar el consumo o tráfico de drogas en locales o establecimientos públicos [LO4-2015, art. 36.19].
• Uso no autorizado de imágenes o datos de autoridades o agentes que pueda poner en peligro su seguridad, la de las instalaciones o el éxito de una operación [LO4-2015, art. 36.23].

El fichero recoge, junto al apartado 22 (restricciones a la navegación de embarcaciones de alta velocidad y aeronaves ligeras), que la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/2021 lo declara conforme a la Constitución siempre que se interprete como incumplimiento de restricciones impuestas por seguridad ciudadana que cause un perjuicio real o una amenaza concreta [LO4-2015, art. 36.22].

Leves, entre otras [LO4-2015, art. 37]:

• Reuniones o manifestaciones que incumplan la Ley Orgánica 9/1983; responden los organizadores o promotores [LO4-2015, art. 37.1].
• Exhibir objetos peligrosos con ánimo intimidatorio [LO4-2015, art. 37.2].
• Las faltas de respeto y consideración a un agente en el ejercicio de sus funciones de protección de la seguridad, sin delito [LO4-2015, art. 37.4].
• Proyectar haces de luz sobre agentes para dificultar sus funciones [LO4-2015, art. 37.6].
• Ocupar inmuebles ajenos contra la voluntad del titular sin delito, u ocupar la vía pública con infracción de la ley, incluida la venta ambulante no autorizada [LO4-2015, art. 37.7].
• Incumplir la obligación de obtener la documentación personal o no denunciar su sustracción; la tercera y posteriores pérdidas en un año son negligencia en su custodia [LO4-2015, art. 37.10] [LO4-2015, art. 37.11].
• Dañar o deslucir bienes públicos o privados en la vía pública; escalar edificios o monumentos con riesgo; retirar vallas o encintados policiales [LO4-2015, art. 37.13] [LO4-2015, art. 37.14] [LO4-2015, art. 37.15].
• Consumir alcohol en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos cuando perturbe gravemente la tranquilidad ciudadana [LO4-2015, art. 37.17].

3.4. Sanciones y graduación

Multas y grados [LO4-2015, art. 39.1]:

Rige el principio de proporcionalidad [LO4-2015, art. 33.1]. Cometer la infracción supone la multa en grado mínimo; procede el grado medio si concurre al menos una de estas circunstancias: reincidencia (más de una infracción de la misma naturaleza en dos años, declarada por resolución firme), violencia, amenaza o intimidación, rostro cubierto que dificulte la identificación, o uso de menores o personas con discapacidad o vulnerables [LO4-2015, art. 33.2]. Dentro de cada grado se atiende al riesgo, al perjuicio y su trascendencia, a la alteración de los servicios, a la culpabilidad, al beneficio obtenido y a la capacidad económica; el grado máximo exige especial gravedad justificada [LO4-2015, art. 33.2]. La multa leve se fija directamente con esos criterios [LO4-2015, art. 33.3].

Sanciones accesorias: retirada de armas y licencias; comiso de bienes e instrumentos (salvo de terceros de buena fe); suspensión de licencias y clausura de locales, de seis meses y un día a dos años (muy graves) o hasta seis meses (graves), ampliables por reincidencia [LO4-2015, art. 39.2].

3.5. Prescripción

Prescripción de infracciones y sanciones [LO4-2015, art. 38.1] [LO4-2015, art. 40.1]:

• El plazo de la infracción corre desde su comisión; en las continuadas, desde la última, y en las de efectos permanentes, desde que cesa la situación ilícita [LO4-2015, art. 38.2].
• Se interrumpe por actuaciones dirigidas a la sanción conocidas formalmente por el interesado (se reanuda si el procedimiento se paraliza más de un mes por causa no imputable a él) y por un procedimiento penal [LO4-2015, art. 38.3] [LO4-2015, art. 38.4].
• La de la sanción corre desde el día siguiente a su firmeza administrativa [LO4-2015, art. 40.1].

3.6. Reparación, registro y relación con el proceso penal

• La resolución se pronuncia sobre la reposición de lo alterado o, si no es posible, la indemnización; la responsabilidad civil es solidaria entre los causantes, y de los menores de dieciocho años no emancipados responden solidariamente padres o tutores [LO4-2015, art. 42.1] [LO4-2015, art. 42.2] [LO4-2015, art. 42.3].
• El Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana, en el Ministerio del Interior, sirve solo para apreciar la reincidencia; sus asientos se cancelan de oficio a los tres, dos o un año según la infracción sea muy grave, grave o leve [LO4-2015, art. 43.1] [LO4-2015, art. 43.3].
• No se sanciona lo ya sancionado penal o administrativamente con identidad de sujeto, hecho y fundamento [LO4-2015, art. 45.1].
• Si la conducta puede ser delito, se pasa el tanto de culpa al juez o al Fiscal y se suspende el procedimiento, interrumpiéndose la prescripción; después, la Administración queda vinculada por los hechos probados [LO4-2015, art. 45.2] [LO4-2015, art. 45.3].

3.7. Procedimiento

• Medidas previas al procedimiento: los agentes intervienen cautelarmente los instrumentos de la infracción y el dinero o productos obtenidos; ante grave riesgo o peligro inminente pueden adoptar las medidas provisionales del artículo 49.1, salvo la de la letra f), que deben ratificarse en la incoación en quince días [LO4-2015, art. 47.1] [LO4-2015, art. 47.2].
• Las actuaciones previas no interrumpen la prescripción [LO4-2015, art. 48.3].
• Incoado el expediente, pueden acordarse medidas provisionales motivadas y sin carácter sancionador (depósito de instrumentos, suspensión o clausura de locales, suspensión de venta de entradas, etc.); los gastos son del causante y no pueden durar más de la mitad del plazo previsto para la sanción, salvo acuerdo motivado [LO4-2015, art. 49.1] [LO4-2015, art. 49.2] [LO4-2015, art. 49.3].
• El procedimiento caduca al año de su incoación sin notificar resolución [LO4-2015, art. 50.1].
• Las denuncias, atestados o actas de los agentes que presenciaron los hechos, ratificados si el denunciado los niega, son base suficiente para resolver, salvo prueba en contrario [LO4-2015, art. 52].
• La multa se paga en los quince días siguientes a la firmeza; si no, por vía de apremio [LO4-2015, art. 53.3].

Procedimiento abreviado: tras la incoación por infracción grave o leve, el interesado tiene quince días para pagar con reducción o alegar; no se aplica a las muy graves [LO4-2015, art. 54.1] [LO4-2015, art. 54.2]. El pago voluntario supone la reducción del 50 %, la renuncia a alegar y la terminación sin resolución expresa, y la sanción solo es recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa [LO4-2015, art. 54.3].