Tema 12. Legislación básica de régimen jurídico del sector público. Disposiciones generales. Órganos de las administraciones públicas. Principios de la potestad sancionadora. La responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas.

Este tema se estudia con la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (L40-2015), en concreto con sus artículos 1 a 37: disposiciones generales, órganos administrativos, principios de la potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas [L40-2015, art. 1]. El resumen sigue ese orden.

1. Disposiciones generales

1.1. Objeto y ámbito

La Ley establece y regula las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad y de la potestad sancionadora, y la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de su sector público institucional [L40-2015, art. 1].

La Ley se aplica al sector público: la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades de la Administración Local y el sector público institucional [L40-2015, art. 2.1].

El sector público institucional se integra por [L40-2015, art. 2.2]:

• Los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas [L40-2015, art. 2.2.a)].
• Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes, sujetas a las normas de la Ley que se refieran específicamente a ellas, en particular a los principios del artículo 3, y en todo caso cuando ejerzan potestades administrativas [L40-2015, art. 2.2.b)].
• Las Universidades públicas, que se rigen por su normativa específica y supletoriamente por esta Ley [L40-2015, art. 2.2.c)].

Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas, las Entidades de la Administración Local y los organismos públicos y entidades de derecho público de la letra a) del apartado 2 [L40-2015, art. 2.3].

1.2. Principios generales

• Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan según los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho [L40-2015, art. 3.1].

Además, deberán respetar: servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad; participación, objetividad y transparencia; racionalización y agilidad de los procedimientos; buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; responsabilidad por la gestión pública; planificación y dirección por objetivos, control de la gestión y evaluación de resultados; eficacia en el cumplimiento de los objetivos; economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines; eficiencia en el uso de los recursos públicos; y cooperación, colaboración y coordinación entre Administraciones [L40-2015, art. 3.1].

• Se relacionan entre sí y con sus organismos y entidades a través de medios electrónicos [L40-2015, art. 3.2].

1.3. Principios de intervención para el desarrollo de una actividad

• Cuando una Administración limite derechos o exija requisitos para desarrollar una actividad, deberá aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para proteger el interés público y justificar su adecuación, sin diferencias de trato discriminatorias; deberá evaluar periódicamente sus efectos y resultados [L40-2015, art. 4.1].

2. Órganos de las Administraciones Públicas

2.1. Órganos administrativos y su creación

• Son órganos administrativos las unidades a las que se atribuyen funciones con efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo [L40-2015, art. 5.1].
• Crear un órgano exige, al menos: su forma de integración y dependencia jerárquica, la delimitación de funciones y competencias y la dotación de créditos [L40-2015, art. 5.3].
• No podrán crearse órganos que dupliquen otros si no se suprime o restringe la competencia de estos; antes se comprueba que no hay otro en la misma Administración con igual función sobre el mismo territorio y población [L40-2015, art. 5.4].

2.2. Instrucciones y órdenes de servicio y órganos consultivos

• Los órganos podrán dirigir a sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio, que se publican en el «boletín oficial» que corresponda cuando una disposición lo establezca o se estime conveniente por los destinatarios o los efectos [L40-2015, art. 6.1].
• Su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria [L40-2015, art. 6.2].

2.3. La competencia

• La competencia es irrenunciable y la ejercen los órganos que la tienen atribuida como propia, salvo delegación o avocación [L40-2015, art. 8.1].
• La delegación de competencias, la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia no alteran la titularidad de la competencia, aunque sí elementos de su ejercicio [L40-2015, art. 8.1].
• La titularidad y el ejercicio podrán ser desconcentrados en órganos jerárquicamente dependientes [L40-2015, art. 8.2].
• Si una norma atribuye la competencia a una Administración sin decir el órgano, instruyen y resuelven los órganos inferiores competentes por materia y territorio; si hay varios, el superior jerárquico común [L40-2015, art. 8.3].

2.4. Delegación de competencias

• Los órganos podrán delegar el ejercicio de sus competencias en otros de la misma Administración, aunque no dependan jerárquicamente, o en sus organismos públicos o entidades de derecho público [L40-2015, art. 9.1].
• En la Administración General del Estado, la delegación deberá ser aprobada previamente por el órgano ministerial del que dependa el delegante; entre órganos no relacionados jerárquicamente, por el superior común si son del mismo Ministerio, o por el órgano superior del delegado si son de Ministerios distintos [L40-2015, art. 9.1].

En ningún caso podrán delegarse las competencias relativas a [L40-2015, art. 9.2]:

• Las relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del Gobierno, las Cortes Generales, las Presidencias de los Consejos de Gobierno y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas [L40-2015, art. 9.2.a)].
• La adopción de disposiciones de carácter general [L40-2015, art. 9.2.b)].
• La resolución de recursos en los órganos que dictaron los actos recurridos [L40-2015, art. 9.2.c)].
• Las materias que determine una norma con rango de Ley [L40-2015, art. 9.2.d)].

• La delegación y su revocación deberán publicarse en el «Boletín Oficial del Estado», en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia [L40-2015, art. 9.3].
• Las resoluciones por delegación lo indicarán expresamente y se consideran dictadas por el órgano delegante [L40-2015, art. 9.4].
• Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que se ejercen por delegación [L40-2015, art. 9.5].
• Que el procedimiento prevea un dictamen o informe preceptivo no impide delegar la competencia para resolverlo, pero no podrá delegarse una vez emitido ese dictamen o informe [L40-2015, art. 9.5].
• La delegación es revocable en cualquier momento por el órgano que la confirió [L40-2015, art. 9.6].
• Si la competencia es de un órgano colegiado que requiere quórum o mayoría especial, el acuerdo de delegación deberá adoptarse con ese quórum o mayoría [L40-2015, art. 9.7].

2.5. Avocación

• Los órganos superiores podrán avocar asuntos de sus órganos dependientes cuando circunstancias técnicas, económicas, sociales, jurídicas o territoriales lo hagan conveniente [L40-2015, art. 10.1].
• Si la delegación se hizo en órganos no dependientes jerárquicamente, solo podrá avocar el órgano delegante [L40-2015, art. 10.1].
• El acuerdo motivado se notifica a los interesados con anterioridad o simultáneamente a la resolución final [L40-2015, art. 10.2].
• Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el que se interponga contra la resolución del procedimiento [L40-2015, art. 10.2].

2.6. Encomienda de gestión

• Encarga actividades materiales o técnicas a otros órganos o entidades de derecho público, de la misma o de distinta Administración, por eficacia o falta de medios técnicos [L40-2015, art. 11.1].
• No podrá tener por objeto prestaciones propias de los contratos del sector público [L40-2015, art. 11.1].
• No supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio; el encomendante dicta los actos jurídicos que le den soporte [L40-2015, art. 11.2].
• Dentro de la misma Administración se formaliza según su normativa o, en su defecto, por acuerdo expreso; entre Administraciones distintas, mediante convenio; se publica en el boletín del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, salvo la gestión ordinaria de servicios autonómicos por Diputaciones, Cabildos o Consejos insulares [L40-2015, art. 11.3].

2.7. Delegación de firma y suplencia

• La delegación de firma se hace dentro de los límites del artículo 9, no altera la competencia y no necesita publicación; en los actos firmados se hace constar la circunstancia y la autoridad de procedencia [L40-2015, art. 12.1; L40-2015, art. 12.2; L40-2015, art. 12.3].
• La suplencia cubre vacante, ausencia, enfermedad, abstención o recusación, no altera la competencia y no necesita publicación [L40-2015, art. 13.1; L40-2015, art. 13.2].

2.8. Decisiones sobre competencia

• El órgano que se estime incompetente remitirá directamente las actuaciones al que considere competente y lo notificará a los interesados [L40-2015, art. 14.1].
• Los conflictos de atribuciones solo podrán suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente y sobre asuntos con procedimiento no finalizado [L40-2015, art. 14.3].

2.9. Órganos colegiados

• Tienen un Secretario, miembro o persona al servicio de la Administración, que vela por la legalidad formal y material, certifica las actuaciones y garantiza las reglas de constitución y adopción de acuerdos [L40-2015, art. 16.1; L40-2015, art. 16.2].
• Pueden constituirse, celebrar sesiones, adoptar acuerdos y remitir actas de forma presencial o a distancia, salvo que su reglamento interno diga lo contrario [L40-2015, art. 17.1].
• Quórum: asistencia del Presidente y Secretario, o quienes les suplan, y de la mitad, al menos, de sus miembros [L40-2015, art. 17.2].
• No podrá tratarse ningún asunto fuera del orden del día, salvo que asistan todos los miembros y se declare la urgencia por mayoría [L40-2015, art. 17.4].
• Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos; a distancia, se entienden adoptados en la sede del órgano o, en su defecto, donde esté la presidencia [L40-2015, art. 17.5].
• Quienes voten en contra o se abstengan quedan exentos de la responsabilidad derivada de los acuerdos [L40-2015, art. 17.6].

2.10. Órganos colegiados de la Administración General del Estado

• El Presidente ostenta la representación, convoca y fija el orden del día, preside y modera, dirime con su voto los empates y visa actas y certificaciones; le sustituye el Vicepresidente y, en su defecto, el miembro de mayor jerarquía, antigüedad y edad, por este orden [L40-2015, art. 19.2].
• Los miembros deberán recibir la convocatoria con una antelación mínima de dos días, participar en los debates, votar y formular voto particular, y formular ruegos y preguntas [L40-2015, art. 19.3].
• No podrán abstenerse los miembros natos que lo sean por su condición de autoridades o personal al servicio de las Administraciones [L40-2015, art. 19.3].
• El Secretario asiste con voz pero sin voto, o con voz y voto si es miembro; convoca por orden del Presidente, redacta y autoriza las actas y expide certificaciones [L40-2015, art. 19.4].
• El voto particular se formula por escrito en el plazo de dos días [L40-2015, art. 19.5].
• Son órganos colegiados los creados formalmente e integrados por tres o más personas con funciones de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control [L40-2015, art. 20.1].
• Por su composición, son interministeriales si sus miembros proceden de diferentes Ministerios, o ministeriales si proceden de uno solo [L40-2015, art. 21.1].

Forma de la norma de creación cuando tienen competencias decisorias, de propuesta o informe preceptivo, o de seguimiento o control [L40-2015, art. 22.2]:

Los demás tienen carácter de grupos o comisiones de trabajo, se crean por Acuerdo del Consejo de Ministros o por los Ministerios, y sus acuerdos no podrán tener efectos directos frente a terceros [L40-2015, art. 22.3].

2.11. Abstención y recusación

Las autoridades y el personal se abstendrán y lo comunicarán a su superior inmediato cuando concurra alguno de estos motivos [L40-2015, art. 23.1; L40-2015, art. 23.2]:

• Interés personal en el asunto, ser administrador de entidad interesada o tener cuestión litigiosa pendiente con un interesado [L40-2015, art. 23.2.a)].
• Vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo con interesados, administradores, asesores, representantes o mandatarios, o compartir despacho o estar asociado con ellos [L40-2015, art. 23.2.b)].
• Amistad íntima o enemistad manifiesta con esas personas [L40-2015, art. 23.2.c)].
• Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento [L40-2015, art. 23.2.d)].
• Relación de servicio con persona interesada directamente, o haberle prestado servicios profesionales en los dos últimos años [L40-2015, art. 23.2.e)].

• Los superiores podrán ordenar la abstención [L40-2015, art. 23.3]; actuar con motivo de abstención no implicará necesariamente la invalidez de los actos [L40-2015, art. 23.4], pero la no abstención dará lugar a la responsabilidad que proceda [L40-2015, art. 23.5].
• Los interesados podrán promover recusación en cualquier momento de la tramitación, por escrito y expresando la causa [L40-2015, art. 24.1; L40-2015, art. 24.2].
• Al día siguiente el recusado manifiesta a su superior si se da la causa; si la reconoce y el superior la aprecia, se acuerda su sustitución; si la niega, el superior resuelve en tres días [L40-2015, art. 24.3; L40-2015, art. 24.4].
• No cabe recurso contra estas resoluciones, sin perjuicio de alegar la recusación al recurrir el acto que ponga fin al procedimiento [L40-2015, art. 24.5].

3. Principios de la potestad sancionadora

3.1. Legalidad, irretroactividad y tipicidad

• La potestad sancionadora se ejerce cuando la reconozca expresamente una norma con rango de Ley, y corresponde a los órganos que la tengan atribuida por disposición legal o reglamentaria [L40-2015, art. 25.1; L40-2015, art. 25.2].
• El capítulo se extiende a la potestad disciplinaria sobre el personal, sea cual sea su relación de empleo [L40-2015, art. 25.3], pero no se aplica a quienes estén vinculados por la legislación de contratos o la patrimonial [L40-2015, art. 25.4].
• Se aplican las disposiciones vigentes al producirse los hechos [L40-2015, art. 26.1]; son retroactivas en cuanto favorezcan al infractor, también en tipificación, sanción y plazos de prescripción, incluso a sanciones pendientes de cumplimiento [L40-2015, art. 26.2].
• Solo son infracciones las previstas por una Ley, que las clasifica en leves, graves y muy graves, y las sanciones están delimitadas por la Ley [L40-2015, art. 27.1; L40-2015, art. 27.2].
• Las normas de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica [L40-2015, art. 27.4].

3.2. Responsabilidad

• Pueden ser sancionadas, a título de dolo o culpa, las personas físicas y jurídicas y, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad y los patrimonios independientes o autónomos [L40-2015, art. 28.1].
• La sanción es compatible con la reposición de la situación alterada y con la indemnización de daños, que determina el órgano sancionador [L40-2015, art. 28.2].
• Si la obligación corresponde a varios conjuntamente, responden de forma solidaria; si la sanción es pecuniaria y es posible, se individualiza según la participación [L40-2015, art. 28.3].

3.3. Proporcionalidad

• Las sanciones en ningún caso podrán implicar privación de libertad [L40-2015, art. 29.1].
• Cometer la infracción no debe resultar más beneficioso que cumplir la norma [L40-2015, art. 29.2].
• Criterios de graduación: culpabilidad o intencionalidad, continuidad o persistencia, naturaleza de los perjuicios y reincidencia, que es cometer en el término de un año más de una infracción de la misma naturaleza declarada por resolución firme en vía administrativa [L40-2015, art. 29.3].
• El órgano podrá imponer la sanción en el grado inferior cuando lo justifique la adecuación a la gravedad y las circunstancias [L40-2015, art. 29.4].
• Si una infracción deriva necesariamente en otra, se impone solo la sanción de la más grave [L40-2015, art. 29.5].
• Es infracción continuada la pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan preceptos iguales o semejantes en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión [L40-2015, art. 29.6].

3.4. Prescripción

Plazos si la ley que establece la infracción no fija otros [L40-2015, art. 30.1]:

• La prescripción de las infracciones se cuenta desde el día de su comisión, o desde que finalizó la conducta en las continuadas o permanentes; la interrumpe el inicio, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, y se reinicia si está paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable [L40-2015, art. 30.2].
• La de las sanciones se cuenta desde el día siguiente a aquel en que la resolución sea ejecutable o haya transcurrido el plazo para recurrirla; la interrumpe el inicio del procedimiento de ejecución, y vuelve a correr si está paralizado más de un mes [L40-2015, art. 30.3].

3.5. Concurrencia de sanciones

No podrán sancionarse los hechos ya sancionados penal o administrativamente cuando haya identidad del sujeto, hecho y fundamento [L40-2015, art. 31.1]. Si un órgano de la Unión Europea impuso sanción por los mismos hechos sin identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente deberá tenerla en cuenta para graduar la suya, pudiendo minorarla [L40-2015, art. 31.2].

4. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas

4.1. Principios

• Los particulares tienen derecho a ser indemnizados de toda lesión en sus bienes y derechos consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo fuerza mayor o daños que tengan el deber jurídico de soportar [L40-2015, art. 32.1].
• La anulación de actos o disposiciones no presupone, por sí misma, derecho a indemnización [L40-2015, art. 32.1].
• El daño ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas [L40-2015, art. 32.2].

4.2. Responsabilidad del Estado legislador

• Procede por actos legislativos no expropiatorios cuando así lo establezcan esos actos, y también por aplicar una ley declarada inconstitucional o una norma contraria al Derecho de la Unión Europea [L40-2015, art. 32.3].
• En ambos casos el particular debe haber obtenido sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación que causó el daño, habiendo alegado la inconstitucionalidad o la infracción después declaradas [L40-2015, art. 32.4; L40-2015, art. 32.5].
• Para el Derecho de la Unión, además, la norma ha de conferir derechos a los particulares, el incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado y debe haber relación de causalidad directa [L40-2015, art. 32.5].
• La sentencia produce efectos desde su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», salvo que establezca otra cosa [L40-2015, art. 32.6].
• Son indemnizables los daños de los cinco años anteriores a la publicación de la sentencia, salvo que esta disponga otra cosa [L40-2015, art. 34.1].

4.3. Responsabilidad concurrente y de Derecho privado

• En fórmulas conjuntas de actuación, las Administraciones responden frente al particular de forma solidaria [L40-2015, art. 33.1].
• En otros supuestos de concurrencia, se reparte según competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención, y es solidaria si no puede determinarse [L40-2015, art. 33.2].
• La Administración competente es la fijada en los Estatutos o, en su defecto, la de mayor participación en la financiación del servicio, que consultará a las demás para que se pronuncien en quince días [L40-2015, art. 33.3; L40-2015, art. 33.4].
• Cuando actúen en relaciones de Derecho privado, su responsabilidad se exige conforme a los artículos 32 y siguientes [L40-2015, art. 35].

4.4. Indemnización

• No son indemnizables los daños de hechos que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de la ciencia o de la técnica en ese momento [L40-2015, art. 34.1].
• Se calcula según la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas [L40-2015, art. 34.2].
• La cuantía se calcula al día en que se produjo la lesión, actualizada con el Índice de Garantía de la Competitividad del Instituto Nacional de Estadística, más los intereses de demora [L40-2015, art. 34.3].
• Podrá sustituirse por compensación en especie o pagarse periódicamente, si existe acuerdo con el interesado [L40-2015, art. 34.4].

4.5. Responsabilidad de autoridades y personal

• Los particulares exigirán directamente a la Administración la indemnización por daños de sus autoridades y personal [L40-2015, art. 36.1].
• La Administración que indemnice exigirá de oficio a su personal la responsabilidad por dolo, o culpa o negligencia graves [L40-2015, art. 36.2].

Trámites mínimos del procedimiento [L40-2015, art. 36.4]:

• La resolución declaratoria pone fin a la vía administrativa [L40-2015, art. 36.5].
• La exigencia de responsabilidad penal del personal no suspende los procedimientos de responsabilidad patrimonial, salvo que la determinación de los hechos en el orden penal sea necesaria para fijarla [L40-2015, art. 37.2].