Tema 9. Ordenanzas y reglamentos de las Entidades Locales. Clases. Procedimiento de elaboración y aprobación. Los bandos de la Alcaldía. La Policía Local como policía administrativa. La licencia municipal. Tipos. Actividades sometidas a licencia. Tramitación.

Este tema se estudia con la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), que atribuye a los municipios la potestad reglamentaria [LBRL, art. 4.1]; con la Ley 39/2015, que regula la potestad reglamentaria y la elaboración de normas [L39-2015, art. 128.1]; con el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL), que regula la intervención municipal y las licencias [RSCL, art. 1]; con la Ley Orgánica 2/1986, que encomienda a la Policía Local la policía administrativa [LO2-1986, art. 53.1.d)], y con la Ley 7/2021 de Andalucía, que regula la licencia urbanística [L7-2021-AND, art. 137.1].

1. La potestad reglamentaria local

• En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas las potestades reglamentaria y de autoorganización [LBRL, art. 4.1.a)].
• La potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y a los órganos de gobierno locales, estos de acuerdo con la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la LBRL [L39-2015, art. 128.1].
• Los reglamentos no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular materias reservadas a las Cortes Generales o a las Asambleas Legislativas autonómicas; sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, ni tributos u otras prestaciones patrimoniales de carácter público [L39-2015, art. 128.2].
• Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior [L39-2015, art. 128.3].
• Serán ineficaces las normas de las Ordenanzas y Reglamentos que contradijeren otras de superior jerarquía [RSCL, art. 11.1]; sus disposiciones vinculan a los administrados y a la Corporación, que no puede dispensar individualmente de su observancia [RSCL, art. 11.2].

2. Ordenanzas, reglamentos y bandos: clases

Las disposiciones de las Corporaciones locales para regir con carácter general revestirán la forma de Ordenanza o Reglamento [RSCL, art. 7.1]; si no reúnen esa característica, podrán revestir la forma de Bando, publicado según uso y costumbre en la localidad [RSCL, art. 7.3]. Ordenanzas y bandos son el primero de los medios de intervención de las Entidades locales en la actividad de los ciudadanos [LBRL, art. 84.1.a)].

Las clases que aparecen en los artículos del tema son estas [RSCL, art. 7.1]:

Tienen en todo caso naturaleza orgánica, en el régimen del artículo 123 LBRL, la regulación del Pleno, del Consejo Social de la ciudad, de la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, de los órganos complementarios y procedimientos de participación ciudadana, la división en distritos, los niveles esenciales de la organización municipal y el órgano de reclamaciones económico-administrativas [LBRL, art. 123.1.c)].

Las Ordenanzas de Edificación y de Urbanización pueden regular las condiciones de las actividades susceptibles de implantación en los inmuebles, sin contradecir los instrumentos de ordenación [L7-2021-AND, art. 73.2], y su aprobación corresponde a los Ayuntamientos, conforme a la legislación de régimen local [L7-2021-AND, art. 73.4].

3. Procedimiento de elaboración y aprobación

3.1 Principios de buena regulación y participación

En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, y la adecuación a ellos quedará justificada en la exposición de motivos o en el preámbulo [L39-2015, art. 129.1].

• Necesidad y eficacia: la iniciativa debe estar justificada por una razón de interés general y ser el instrumento más adecuado [L39-2015, art. 129.2].
• Proporcionalidad: regulación imprescindible, tras constatar que no existen medidas menos restrictivas de derechos [L39-2015, art. 129.3].
• Eficiencia: evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias [L39-2015, art. 129.6].
• Anualmente, las Administraciones harán público un Plan Normativo con las iniciativas que vayan a elevarse para su aprobación en el año siguiente, que se publicará en el Portal de la Transparencia [L39-2015, art. 132].
• Antes de elaborar el proyecto de reglamento se sustanciará una consulta pública, a través del portal web, sobre los problemas que se quieren solucionar, la necesidad y oportunidad de la norma, sus objetivos y las alternativas regulatorias y no regulatorias [L39-2015, art. 133.1].
• Si la norma afecta a derechos e intereses legítimos, el texto se publicará en el portal web para dar audiencia a los ciudadanos afectados [L39-2015, art. 133.2].
• Podrá prescindirse de la consulta, audiencia e información públicas en las normas presupuestarias u organizativas, también de la Administración local, o cuando concurran razones graves de interés público [L39-2015, art. 133.4].

3.2 Iniciativa popular

Los vecinos con derecho de sufragio activo en las elecciones municipales podrán presentar proyectos de reglamentos en materias de competencia municipal, suscritos al menos por estos porcentajes de vecinos [LBRL, art. 70 bis.2]:

Estas iniciativas deberán someterse a debate y votación en el Pleno, con previo informe de legalidad del secretario del ayuntamiento [LBRL, art. 70 bis.2].

3.3 Procedimiento de aprobación de las ordenanzas

La aprobación de las Ordenanzas locales se ajustará a este procedimiento [LBRL, art. 49]:

Si no se presenta ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional [LBRL, art. 49].

3.4 Órganos competentes y mayorías

• Corresponde al Pleno la aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas [LBRL, art. 22.2.d)], y no puede delegarla en el Alcalde ni en la Junta de Gobierno Local [LBRL, art. 22.4].
• En el régimen del artículo 123 LBRL, el Pleno aprueba y modifica las ordenanzas y reglamentos municipales [LBRL, art. 123.1.d)], y la Junta de Gobierno Local aprueba los proyectos de ordenanzas y reglamentos, incluidos los orgánicos, salvo las normas reguladoras del Pleno y sus comisiones [LBRL, art. 127.1.a)].
• Los reglamentos orgánicos exigen el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros del Pleno; los demás acuerdos se adoptan por mayoría simple [LBRL, art. 123.2].
• Únicamente pueden delegarse en las comisiones del Pleno las competencias de los párrafos d), k), m) y ñ), entre ellas la aprobación de ordenanzas y reglamentos [LBRL, art. 123.3].

3.5 Publicación y entrada en vigor

• Las ordenanzas se publicarán en el «Boletín Oficial» de la Provincia y no entrarán en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo del artículo 65.2 de la LBRL, salvo los presupuestos y las ordenanzas fiscales, que siguen la Ley 39/1988 [LBRL, art. 70.2].
• El RSCL dispone que la vigencia se iniciará a los veinte días de haberse anunciado en el «Boletín Oficial» de la Provincia la aprobación definitiva, o desde la publicación si así se decretare expresamente [RSCL, art. 7.2].
• Ambos preceptos regulan el inicio de la vigencia de las ordenanzas de forma distinta, y los artículos del tema no resuelven cuál prevalece [LBRL, art. 70.2; RSCL, art. 7.2].
• Los reglamentos habrán de publicarse en el diario correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos [L39-2015, art. 131].

4. Los bandos de la Alcaldía

• Dictar bandos es atribución del Alcalde, Presidente de la Corporación [LBRL, art. 21.1.e)], y no puede delegarla [LBRL, art. 21.3].
• En el régimen del artículo 124 LBRL, corresponde al Alcalde dictar bandos, decretos e instrucciones [LBRL, art. 124.4.g)], y la de dictar bandos queda fuera de las competencias que puede delegar por decreto [LBRL, art. 124.5].
• El bando es la forma de las disposiciones sin carácter general, y se publica según uso y costumbre en la localidad [RSCL, art. 7.3].

5. La Policía Local como policía administrativa

5.1 La función

Los Cuerpos de Policía Local deberán ejercer la función de Policía Administrativa, en lo relativo a las Ordenanzas, Bandos y demás disposiciones municipales dentro del ámbito de su competencia [LO2-1986, art. 53.1.d)]. La policía local es materia en la que el municipio ejercerá en todo caso competencias propias [LBRL, art. 25.2.f)]. El Alcalde ejerce la jefatura de la Policía Municipal [LBRL, art. 21.1.i)], y en el régimen del artículo 124 no puede delegarla [LBRL, art. 124.5].

5.2 La intervención municipal

Los Ayuntamientos podrán intervenir la actividad de sus administrados, entre otros casos, en el ejercicio de la función de policía, cuando exista perturbación o peligro de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas, para restablecerlas o conservarlas; en materia de subsistencias; en urbanismo, para velar por el cumplimiento de los planes, y en los servicios de particulares destinados al público que usen el dominio público [RSCL, art. 1]. Principios:

• Igualdad ante la Ley, en todo caso [RSCL, art. 2].
• La intervención defensiva del orden se ejerce frente a quienes lo perturben [RSCL, art. 3.1]; si excepcionalmente se dirige frente a quienes ejercen legítimamente sus derechos, procede la justa indemnización [RSCL, art. 3.2].
• Congruencia con los motivos y fines [RSCL, art. 6.1] y, entre varios contenidos admisibles, el menos restrictivo de la libertad individual [RSCL, art. 6.2].
• Los actos de intervención producen efectos entre la Corporación y el sujeto, sin alterar las situaciones jurídicas privadas con terceros [RSCL, art. 10].

Las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos mediante: ordenanzas y bandos; previa licencia y otros actos de control preventivo; comunicación previa o declaración responsable; control posterior al inicio de la actividad, y órdenes individuales de mandato o prohibición [LBRL, art. 84.1]. Esa actividad se ajustará a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad [LBRL, art. 84.2].

5.3 Infracciones y sanciones de las ordenanzas

Para ordenar la convivencia de interés local y el uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de las ordenanzas [LBRL, art. 139]. Se clasifican en muy graves, graves y leves [LBRL, art. 140.1].

Son muy graves la perturbación relevante de la convivencia que afecte de manera grave, inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos, si no es subsumible en la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana; el impedimento del uso de un servicio o espacio público por quienes tienen derecho a utilizarlo; el impedimento o la grave obstrucción del funcionamiento de un servicio público, y el deterioro grave y relevante de equipamientos o espacios públicos [LBRL, art. 140.1]. Las demás se clasifican en graves y leves según la intensidad de la perturbación o de los daños [LBRL, art. 140.2].

Salvo previsión legal distinta, las multas por infracción de Ordenanzas locales deberán respetar estas cuantías [LBRL, art. 141]:

El Alcalde sanciona las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas, salvo que la facultad esté atribuida a otros órganos [LBRL, art. 21.1.n)]; en el régimen del artículo 127, la potestad sancionadora corresponde a la Junta de Gobierno Local, salvo atribución legal a otro órgano [LBRL, art. 127.1.l)].

6. La licencia municipal

6.1 Régimen general y competencia

• Con carácter general, el ejercicio de actividades no se someterá a licencia u otro medio de control preventivo [LBRL, art. 84 bis.1].
• Podrá exigirse a actividades económicas por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente que no puedan salvaguardarse con declaración responsable o comunicación, o cuando el número de operadores sea limitado [LBRL, art. 84 bis.1].
• Las licencias de otras Administraciones no eximen de obtener las de las Entidades locales [LBRL, art. 84.3].
• Las licencias se entienden otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero [RSCL, art. 12.1], y no excluyen ni disminuyen la responsabilidad civil o penal de sus beneficiarios [RSCL, art. 12.2].
• Las licencias son actos reglados de competencia exclusiva municipal [L7-2021-AND, art. 140.1].
• Corresponde al Alcalde el otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno Local [LBRL, art. 21.1.q)].
• En el régimen del artículo 127, corresponde a la Junta de Gobierno Local la concesión de cualquier tipo de licencia, salvo atribución sectorial a otro órgano [LBRL, art. 127.1.e)], y puede delegarla [LBRL, art. 127.2].

6.2 Tipos de licencias

Según su transmisibilidad [RSCL, art. 13]:

• Las licencias de obra o instalación tienen vigencia mientras subsistan aquellas [RSCL, art. 15.1].
• Quedan sin efecto si se incumplen sus condiciones; deberán ser revocadas si desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento, y podrán serlo si se adoptan nuevos criterios de apreciación [RSCL, art. 16.1].
• Podrán ser anuladas si se otorgaron erróneamente [RSCL, art. 16.2]; esa anulación y la revocación por nuevos criterios comportan el resarcimiento de daños y perjuicios [RSCL, art. 16.3].

En Andalucía, el medio de intervención urbanística puede ser la licencia [L7-2021-AND, art. 137.1], la declaración responsable o la comunicación previa [L7-2021-AND, art. 138.1].

6.3 Actividades sometidas a licencia

El RSCL sujeta a previa licencia las parcelaciones y reparcelaciones urbanas, movimientos de tierras, obras de nueva planta, modificación de estructura o aspecto exterior de las existentes, primera utilización de los edificios y modificación objetiva de su uso, demolición de construcciones y demás actos que señalen los planes [RSCL, art. 21.1]. La apertura de establecimientos industriales y mercantiles podrá sujetarse a los medios de intervención municipal [RSCL, art. 22.1], que verificarán sus condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad [RSCL, art. 22.2].

En Andalucía están sujetos a previa licencia urbanística municipal las obras, construcciones, edificaciones, instalaciones, infraestructuras y uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo, y las divisiones, segregaciones y parcelaciones urbanísticas [L7-2021-AND, art. 137.1]. Entre otros, no la requieren los actos sujetos a declaración responsable o comunicación previa, las obras de órdenes de ejecución y los actos de urbanización de proyectos aprobados [L7-2021-AND, art. 137.2].

Se someten a declaración responsable, entre otras, las obras de escasa entidad que no requieran proyecto y la ocupación de edificaciones terminadas con licencia o declaración responsable de obras [L7-2021-AND, art. 138.1], y faculta para actuar desde el día de su presentación [L7-2021-AND, art. 138.5]. Son objeto de comunicación previa los cambios de titularidad, el inicio de las obras y las prórrogas de sus plazos [L7-2021-AND, art. 138.6].

6.4 Tramitación

Cuando no exista otro procedimiento ordenado por disposición de superior o igual jerarquía, las solicitudes de licencias se resolverán así [RSCL, art. 9.1]:

Sin resolución expresa en plazo, la licencia de parcelación, construcción o nuevas industrias permite acudir a la Comisión provincial de Urbanismo (o, en su defecto, a la de Servicios técnicos) y, si en un mes no se notifica acuerdo, queda otorgada por silencio; la de actividades en la vía pública o en bienes de dominio público o patrimoniales se entiende denegada, y la de obras menores, apertura de establecimientos y demás supuestos, otorgada [RSCL, art. 9.1]. Las Corporaciones podrán reducir esos plazos [RSCL, art. 9.2].

Para las licencias urbanísticas en Andalucía rigen estas reglas [L7-2021-AND, art. 140.2]:

• La Administración estará obligada a resolver expresamente y a notificar en el plazo máximo de tres meses desde que se presente la documentación completa en el registro electrónico municipal [L7-2021-AND, art. 140.2].
• Sin notificación en plazo, el interesado puede entenderla estimada, salvo lo previsto en la legislación estatal, pero nunca se adquieren por silencio facultades contrarias a la normativa territorial o urbanística [L7-2021-AND, art. 140.2].
• Deberá constar un informe técnico y otro jurídico de los servicios municipales o de la Diputación Provincial [L7-2021-AND, art. 140.3].

Eficacia temporal [L7-2021-AND, art. 141.1; L7-2021-AND, art. 141.4]:

• Los plazos de la licencia pueden prorrogarse justificadamente, antes de su vencimiento y por un periodo no superior al inicial, mediante comunicación previa [L7-2021-AND, art. 141.2]; los de la declaración responsable, por un plazo no superior a la mitad del inicial [L7-2021-AND, art. 141.4].
• Incumplidos los plazos, el órgano competente declarará la caducidad, de oficio o a instancia de cualquier persona y previa audiencia del interesado [L7-2021-AND, art. 141.3].