Tema 10. La jurisdicción contencioso-administrativa. Procedimientos ordinarios y especiales. El proceso contencioso-administrativo. Las partes, actos impugnables. La ejecución de la sentencia.

El tema se estudia con la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) [LJCA, art. 1.1]. El fichero recoge la ley completa; por su extensión, este resumen sigue el orden del título y se centra en el ámbito de la jurisdicción, las partes, los actos impugnables, el procedimiento ordinario, el abreviado, los procedimientos especiales, las medidas cautelares y la ejecución de sentencias, con una referencia breve a los recursos contra resoluciones judiciales [LJCA, art. 6].

1. La jurisdicción contencioso-administrativa

1.1. Ámbito

• Los Juzgados y Tribunales de este orden conocen de las pretensiones relativas a la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, a las disposiciones generales de rango inferior a la ley y a los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación [LJCA, art. 1.1].
• Son Administraciones públicas a estos efectos la AGE, las de las Comunidades Autónomas, las entidades de la Administración local y las entidades de Derecho público vinculadas o dependientes de ellas [LJCA, art. 1.2].
• También conocen de los actos de personal, administración y gestión patrimonial de los órganos del Congreso, Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo y sus análogos autonómicos, de los actos del Consejo General del Poder Judicial y de la Administración electoral [LJCA, art. 1.3].

Conocen además de [LJCA, art. 2]:

• La protección de los derechos fundamentales, los elementos reglados y las indemnizaciones en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno autonómicos, cualquiera que sea su naturaleza [LJCA, art. 2.a)].
• Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación pública [LJCA, art. 2.b)].
• La responsabilidad patrimonial de las Administraciones, que no pueden ser demandadas por este motivo ante los órdenes civil o social, aunque concurran con particulares o tengan seguro [LJCA, art. 2.e)].

No corresponden a este orden [LJCA, art. 3]:

• Las cuestiones atribuidas a los órdenes civil, penal y social, aunque se relacionen con la Administración [LJCA, art. 3.a)].
• El recurso contencioso-disciplinario militar [LJCA, art. 3.b)].
• Los conflictos de jurisdicción entre Juzgados y Administración y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración [LJCA, art. 3.c)].

1.2. Caracteres

• La competencia se extiende a las cuestiones prejudiciales e incidentales no administrativas directamente relacionadas con el recurso, salvo las constitucionales y penales; su decisión no produce efectos fuera del proceso [LJCA, art. 4.1] [LJCA, art. 4.2].
• La jurisdicción es improrrogable; la falta de jurisdicción se aprecia de oficio, con audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por diez días [LJCA, art. 5.1] [LJCA, art. 5.2].
• Si la nueva demanda ante el orden competente se presenta en un mes, se entiende presentada en la fecha en que se inició el plazo del recurso contencioso [LJCA, art. 5.3].
• El órgano competente para un asunto lo es también para sus incidencias y para ejecutar sus sentencias; la competencia no es prorrogable y la incompetencia se declara por auto antes de la sentencia [LJCA, art. 7.1] [LJCA, art. 7.2] [LJCA, art. 7.3].

1.3. Órganos

El orden contencioso-administrativo lo integran los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, los Juzgados Centrales, las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, la Sala de la Audiencia Nacional y la Sala del Tribunal Supremo [LJCA, art. 6].

• Los Juzgados conocen, entre otros, de los actos de las entidades locales (salvo planeamiento urbanístico) y de las autorizaciones de entrada en domicilios para la ejecución forzosa de actos administrativos [LJCA, art. 8.1] [LJCA, art. 8.6].
• La Sala del Tribunal Supremo conoce en única instancia de los actos del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno, y de los recursos de casación [LJCA, art. 12.1] [LJCA, art. 12.2].

Regla general de competencia territorial: el órgano en cuya circunscripción tenga su sede el órgano autor del acto originario; en responsabilidad patrimonial, personal, propiedades especiales y sanciones, el demandante puede elegir el de su domicilio [LJCA, art. 14.1].

2. Las partes

2.1. Capacidad y legitimación

• Además de quienes la tengan según la Ley de Enjuiciamiento Civil, tienen capacidad procesal los menores de edad para defender los derechos cuya actuación les permita el ordenamiento sin asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela [LJCA, art. 18].

Están legitimados, entre otros [LJCA, art. 19.1]:

• Las personas físicas o jurídicas con un derecho o interés legítimo [LJCA, art. 19.1.a)].
• Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos afectados o habilitados para defender intereses colectivos [LJCA, art. 19.1.b)].
• La Administración del Estado, la de las Comunidades Autónomas y las Entidades locales, para impugnar actos de otras Administraciones en los términos de la ley [LJCA, art. 19.1.c)] [LJCA, art. 19.1.d)] [LJCA, art. 19.1.e)].
• El Ministerio Fiscal, en los procesos que determine la ley [LJCA, art. 19.1.f)].
• Cualquier ciudadano, mediante la acción popular, en los casos expresamente previstos por las leyes [LJCA, art. 19.1.h)].
• Los sindicatos, en nombre del personal funcionario y estatutario afiliado que lo autorice [LJCA, art. 19.1.k)].

La Administración autora de un acto puede impugnarlo previa declaración de lesividad para el interés público [LJCA, art. 19.2] [LJCA, art. 43].

No pueden recurrir la actividad de una Administración [LJCA, art. 20]:

• Sus propios órganos y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una ley lo autorice [LJCA, art. 20.a)].
• Los particulares que obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella [LJCA, art. 20.b)].
• Las entidades de Derecho público dependientes, respecto de la Administración de la que dependan, salvo estatuto específico de autonomía [LJCA, art. 20.c)].

2.2. Parte demandada

Son parte demandada la Administración contra cuya actividad se dirige el recurso, las personas cuyos derechos o intereses pudieran quedar afectados por la estimación y las aseguradoras de la Administración, siempre como codemandadas [LJCA, art. 21.1]. Si se alega la ilegalidad de una disposición general, también es demandada la Administración autora de esta [LJCA, art. 21.4].

2.3. Representación y defensa

Los funcionarios públicos pueden comparecer por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios en cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles [LJCA, art. 23.3].

3. Actos impugnables

3.1. Actividad impugnable

• Las disposiciones de carácter general y los actos expresos y presuntos que pongan fin a la vía administrativa, definitivos o de trámite cualificados (que decidan el fondo, impidan continuar, causen indefensión o perjuicio irreparable) [LJCA, art. 25.1].
• La inactividad de la Administración y sus actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho [LJCA, art. 25.2].
• Los actos de aplicación de una disposición general, alegando que esta no es conforme a Derecho, aunque no se impugnara directamente [LJCA, art. 26.1] [LJCA, art. 26.2].
• No es admisible el recurso contra actos que reproduzcan otros definitivos y firmes ni contra los confirmatorios de actos consentidos por no recurridos en tiempo y forma [LJCA, art. 28].

3.2. Inactividad y vía de hecho

• Si la Administración está obligada a una prestación concreta y en tres meses desde la reclamación no cumple ni llega a acuerdo, cabe recurso contra su inactividad [LJCA, art. 29.1].
• Si no ejecuta sus actos firmes, los afectados pueden pedir la ejecución y, pasado un mes, recurrir por el procedimiento abreviado [LJCA, art. 29.2].
• En la vía de hecho, el interesado puede requerir el cese; si no se atiende en diez días, o sin requerimiento, puede recurrir directamente [LJCA, art. 30].

3.3. Pretensiones

• El demandante puede pedir la declaración de no conformidad a Derecho y la anulación, así como el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y su pleno restablecimiento, incluida la indemnización [LJCA, art. 31.1] [LJCA, art. 31.2].
• Frente a la inactividad, la condena a cumplir las obligaciones; frente a la vía de hecho, la declaración de ilegalidad y la orden de cese [LJCA, art. 32.1] [LJCA, art. 32.2].
• El órgano juzga dentro del límite de las pretensiones y de los motivos de las partes; si aprecia otros motivos, los somete a las partes por diez días [LJCA, art. 33.1] [LJCA, art. 33.2].

4. El proceso contencioso-administrativo: procedimiento ordinario

4.1. Requisitos previos y plazos de interposición

• En los litigios entre Administraciones no cabe recurso administrativo; puede hacerse un requerimiento previo en dos meses, que se entiende rechazado si no se contesta en un mes [LJCA, art. 44.1] [LJCA, art. 44.2] [LJCA, art. 44.3].

4.2. Interposición, expediente y emplazamientos

• El recurso se inicia por un escrito reducido a citar la actuación impugnada y pedir que se tenga por interpuesto, acompañado de los documentos de representación y legitimación y de la copia del acto [LJCA, art. 45.1] [LJCA, art. 45.2].
• Si faltan requisitos, se requiere la subsanación en diez días [LJCA, art. 45.3].
• La Administración remite el expediente en el plazo improrrogable de veinte días, completo, en soporte electrónico, foliado y con índice [LJCA, art. 48.3] [LJCA, art. 48.4].
• Si no lo remite, se reitera la reclamación y se imponen multas coercitivas de 300 a 1.200 euros a la autoridad o empleado responsable, reiteradas cada veinte días [LJCA, art. 48.7].
• La Administración notifica a los interesados en cinco días y los emplaza para personarse como demandados en nueve días [LJCA, art. 49.1].

4.3. Inadmisión, demanda y contestación

• Se declara no haber lugar a la admisión cuando conste de modo inequívoco y manifiesto la falta de jurisdicción o competencia, de legitimación, la actividad no impugnable o la caducidad del plazo [LJCA, art. 51.1].
• La demanda se deduce en veinte días desde la entrega del expediente; si no se presenta, se declara la caducidad del recurso, aunque se admite si se presenta dentro del día en que se notifique el auto [LJCA, art. 52.1] [LJCA, art. 52.2].
• La contestación se presenta en veinte días, primero por la Administración [LJCA, art. 54.1] [LJCA, art. 54.3].
• En demanda y contestación se consignan por separado hechos, fundamentos de Derecho y pretensiones, y pueden alegarse motivos no planteados ante la Administración [LJCA, art. 56.1].

4.4. Prueba, vista o conclusiones

• La prueba se pide por otrosí en la demanda y la contestación [LJCA, art. 60.1].
• Se recibe a prueba cuando hay disconformidad en hechos trascendentes; si se recurre una sanción, siempre que haya disconformidad en los hechos [LJCA, art. 60.3].
• El plazo para practicarla es de treinta días [LJCA, art. 60.4].
• Las partes pueden pedir vista, conclusiones o que el pleito se declare concluso para sentencia [LJCA, art. 62.1].
• Las conclusiones se presentan en diez días sucesivos para demandantes y demandados [LJCA, art. 64.2].

4.5. Sentencia

• Se dicta en diez días desde que el pleito se declara concluso [LJCA, art. 67.1].
• El fallo es de inadmisibilidad, estimación o desestimación, con pronunciamiento sobre costas [LJCA, art. 68.1] [LJCA, art. 68.2].
• Causas de inadmisibilidad: falta de jurisdicción; recurso de persona incapaz, mal representada o no legitimada; actividad no impugnable; cosa juzgada o litispendencia; y presentación fuera de plazo [LJCA, art. 69].
• Se estima cuando la actuación incurra en cualquier infracción del ordenamiento, incluso la desviación de poder, que es el ejercicio de potestades para fines distintos de los fijados por el ordenamiento [LJCA, art. 70.2].
• El órgano judicial no puede redactar los preceptos que sustituyan a los anulados ni fijar el contenido discrecional de los actos anulados [LJCA, art. 71.2].
• La inadmisión o desestimación solo produce efectos entre las partes; la anulación de una disposición o acto produce efectos para todos los afectados, y la de una disposición general desde la publicación del fallo [LJCA, art. 72.1] [LJCA, art. 72.2].
• En primera o única instancia, las costas se imponen a quien vea rechazadas todas sus pretensiones, salvo serias dudas de hecho o de derecho; nunca al Ministerio Fiscal [LJCA, art. 139.1] [LJCA, art. 139.6].

4.6. Otros modos de terminación

• Desistimiento: posible en cualquier momento anterior a la sentencia [LJCA, art. 74.1].
• Allanamiento: el órgano dicta sentencia conforme a lo pedido, salvo infracción manifiesta del ordenamiento [LJCA, art. 75.2].
• Satisfacción extraprocesal: si la Administración reconoce totalmente en vía administrativa las pretensiones, se declara terminado el procedimiento por auto [LJCA, art. 76.2].

5. El procedimiento abreviado

• Lo siguen los Juzgados (y los Centrales) en asuntos de personal, extranjería, inadmisión de peticiones de asilo, disciplina deportiva en materia de dopaje y los de cuantía no superior a 30.000 euros [LJCA, art. 78.1].
• Se inicia por demanda y el expediente se remite con al menos quince días de antelación a la vista [LJCA, art. 78.2] [LJCA, art. 78.3].
• Si no comparece nadie o solo el demandado, se tiene al actor por desistido y se le condena en costas; si solo comparece el actor, la vista sigue sin el demandado [LJCA, art. 78.5].
• La sentencia se dicta en diez días desde la vista o oralmente al concluirla [LJCA, art. 78.20].

6. Procedimientos especiales

6.1. Protección de los derechos fundamentales

• Regula el amparo judicial del artículo 53.2 de la Constitución; su tramitación es preferente [LJCA, art. 114.1] [LJCA, art. 114.3].
• Plazo de interposición: diez días [LJCA, art. 115.1].
• La Administración remite el expediente en cinco días y los interesados pueden comparecer en otros cinco [LJCA, art. 116.1] [LJCA, art. 116.2].
• Demanda y alegaciones en ocho días improrrogables cada una; prueba no superior a veinte días [LJCA, art. 118] [LJCA, art. 119] [LJCA, art. 120].
• La sentencia se dicta en cinco días y estima el recurso si la infracción del ordenamiento vulnera un derecho susceptible de amparo; contra las de los Juzgados cabe siempre apelación en un solo efecto [LJCA, art. 121.1] [LJCA, art. 121.2] [LJCA, art. 121.3].
• Derecho de reunión: contra la prohibición o modificación de una reunión, recurso en cuarenta y ocho horas; en cuatro días se convoca una audiencia y el tribunal resuelve sin ulterior recurso, manteniendo o revocando la decisión [LJCA, art. 122.1] [LJCA, art. 122.2] [LJCA, art. 122.3].

6.2. Cuestión de ilegalidad

• Si un Juez o Tribunal estima un recurso por la ilegalidad de la disposición general aplicada, debe plantear la cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente para el recurso directo; el Tribunal Supremo anula directamente la disposición sin plantearla [LJCA, art. 27.1] [LJCA, art. 27.3].
• Se plantea por auto en los cinco días siguientes a la firmeza de la sentencia; las partes pueden comparecer en quince días [LJCA, art. 123.1] [LJCA, art. 123.2].
• La sentencia se dicta en diez días desde la conclusión y no afecta a la situación jurídica concreta de la sentencia que la originó [LJCA, art. 125.2] [LJCA, art. 126.5].

6.3. Suspensión administrativa de acuerdos

Cuando la suspensión administrativa de actos de Corporaciones o Entidades públicas deba ir seguida de impugnación judicial, el recurso o el traslado se presenta en diez días desde el acto de suspensión, la vista se celebra como mínimo a los diez días de la entrega del expediente y la sentencia anula o confirma el acto [LJCA, art. 127.2] [LJCA, art. 127.4] [LJCA, art. 127.6].

7. Medidas cautelares

• Pueden pedirse en cualquier estado del proceso; la suspensión de una disposición general debe pedirse en el escrito de interposición o en la demanda [LJCA, art. 129.1] [LJCA, art. 129.2].
• Se acuerdan solo cuando la ejecución pudiera hacer perder su finalidad legítima al recurso, y pueden denegarse si causan perturbación grave de los intereses generales o de tercero [LJCA, art. 130.1] [LJCA, art. 130.2].
• El incidente se tramita en pieza separada, con audiencia de diez días como máximo, y se resuelve por auto en cinco días [LJCA, art. 131].
• Rigen hasta la sentencia firme, pero pueden modificarse si cambian las circunstancias [LJCA, art. 132.1].
• En especial urgencia, el juez puede resolver sin oír a la parte contraria en dos días [LJCA, art. 135.1].
• En inactividad y vía de hecho, la medida se adopta salvo evidencia en contrario o perturbación grave, y puede pedirse antes de interponer el recurso, que debe presentarse en diez días para ratificarla [LJCA, art. 136.1] [LJCA, art. 136.2].

8. Recursos contra resoluciones judiciales (referencia)

Son siempre apelables, entre otras, las sentencias dictadas en el procedimiento de protección de derechos fundamentales y las que resuelvan litigios entre Administraciones [LJCA, art. 81.2].

9. La ejecución de la sentencia

• La potestad de hacer ejecutar las sentencias corresponde exclusivamente a los juzgados y tribunales de este orden, y su ejercicio al que conoció en primera o única instancia [LJCA, art. 103.1].
• Las partes deben cumplir las sentencias y todas las personas y entidades deben prestar colaboración [LJCA, art. 103.2] [LJCA, art. 103.3].
• Son nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a las sentencias dictados para eludir su cumplimiento [LJCA, art. 103.4].
• Firme la sentencia, se comunica en diez días al órgano responsable de su cumplimiento; pasados dos meses (o el plazo fijado en la sentencia), cualquier parte puede instar la ejecución forzosa [LJCA, art. 104.1] [LJCA, art. 104.2].
• No puede suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución del fallo; si hay imposibilidad material o legal, el juez adopta medidas y fija, en su caso, una indemnización [LJCA, art. 105.1] [LJCA, art. 105.2].
• Son causas de expropiación de los derechos reconocidos en sentencia el peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de derechos y libertades, el temor fundado de guerra o el quebranto de la integridad del territorio nacional; la declaración se hace en dos meses [LJCA, art. 105.3].

• El plazo de tres meses para las condenas de pago se establece «no obstante lo dispuesto en el artículo 104.2», que fija el plazo general de dos meses [LJCA, art. 106.3].
• Mientras no conste la total ejecución, las partes pueden promover un incidente sobre el órgano responsable, el plazo y los medios; el juez resuelve por auto en diez días [LJCA, art. 109.1] [LJCA, art. 109.3].
• En materia tributaria, de personal y de unidad de mercado, los efectos de una sentencia firme pueden extenderse a quienes estén en idéntica situación, si lo piden en un año desde la última notificación [LJCA, art. 110.1].
• Si no se cumple, el juez puede imponer multas coercitivas de 150 a 1.500 euros a las autoridades, funcionarios o agentes incumplidores, reiterables, y deducir testimonio para exigir responsabilidad penal [LJCA, art. 112].