Tema 14. Las Ordenanzas municipales. Reglamentos y Bandos. Procedimiento de elaboración y aprobación. Régimen sancionador. Clasificación de las infracciones. Sanciones. Licencias o autorizaciones municipales: tipos y actividades sujetas.

El tema se estudia con tres normas: la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), en el procedimiento de aprobación de las ordenanzas (artículo 49), los medios de intervención y las licencias (artículos 84 a 84 ter) y la tipificación de infracciones y sanciones locales (artículos 139 a 141); la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (L40-2015), en los principios de la potestad sancionadora (artículos 25 a 31); y la Ley 7/2015, de 1 de abril, de los municipios de Canarias (L7-2015-CAN), en la publicación y entrada en vigor de las normas locales (artículos 105 y 106) y las competencias del Alcalde y del Pleno (artículos 31 y 37) [LBRL, art. 49] [L40-2015, art. 25.1] [L7-2015-CAN, art. 105.1].

1. Ordenanzas, reglamentos y bandos

1.1. Las ordenanzas y los bandos como medio de intervención

• Las Entidades locales pueden intervenir la actividad de los ciudadanos, entre otros medios, mediante ordenanzas y bandos [LBRL, art. 84.1.a)].
• Esa intervención se ajusta en todo caso a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue [LBRL, art. 84.2].
• Las ordenanzas son también el soporte del régimen sancionador local: los entes locales pueden tipificar infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las ordenanzas (apartado 4) [LBRL, art. 139].

1.2. Los bandos del Alcalde

• La Ley canaria distingue los bandos normativos del Alcalde y los bandos de emergencia [L7-2015-CAN, art. 105.1].
• A los bandos normativos se les aplica lo dispuesto en la legislación básica de régimen local sobre publicación de las ordenanzas; los de emergencia quedan fuera de esa regla [L7-2015-CAN, art. 105.1].
• Tampoco se someten a esa regla de publicación los bandos que [L7-2015-CAN, art. 105.2]:
• se limiten a recordar la existencia de leyes y reglamentos [L7-2015-CAN, art. 105.2];
• tengan por objeto cuestiones de mero carácter instrumental [L7-2015-CAN, art. 105.2];
• fijen el lugar en el que se llevarán a cabo determinadas actuaciones o prestaciones [L7-2015-CAN, art. 105.2].

1.3. Disposiciones generales y reglamentos

• La regla de publicación de las ordenanzas se extiende a todas las normas municipales, con las excepciones vistas para los bandos [L7-2015-CAN, art. 105.1].
• Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones o sanciones fijado por la ley, sin crear nuevas infracciones o sanciones ni alterar su naturaleza o límites (apartado 3.2) [L40-2015, art. 27.3].

2. Procedimiento de elaboración y aprobación

2.1. Aprobación de las ordenanzas

La aprobación de las Ordenanzas locales sigue este procedimiento [LBRL, art. 49]:

• Si no se presenta ninguna reclamación o sugerencia, el acuerdo hasta entonces provisional se entiende definitivamente adoptado [LBRL, art. 49].

2.2. Publicación y entrada en vigor

• Las disposiciones de carácter general de las corporaciones locales entran en vigor una vez publicado íntegramente su texto en el «Boletín Oficial» de la provincia respectivo [L7-2015-CAN, art. 106].
• Además debe transcurrir el plazo de «vacatio legis» que la propia norma determine; en su defecto, 20 días [L7-2015-CAN, art. 106].

2.3. Órganos que intervienen

El Pleno ejerce las competencias que le atribuyen la legislación básica de régimen local y la sectorial estatal y autonómica canaria y, en todo caso, entre otras [L7-2015-CAN, art. 37]:

• La creación de las Áreas de Gobierno municipal [L7-2015-CAN, art. 37.a)].
• La creación y denominación de las Comisiones informativas [L7-2015-CAN, art. 37.b)].
• La constitución de Juntas de Distrito, Consejos sectoriales, de barrio y de participación ciudadana [L7-2015-CAN, art. 37.c)].
• La constitución de sociedades de capital mayoritaria o íntegramente público [L7-2015-CAN, art. 37.d)].
• La iniciativa para crear Áreas metropolitanas y la de creación o integración en consorcios [L7-2015-CAN, art. 37.e)] [L7-2015-CAN, art. 37.f)].
• La aprobación de los planes de ordenación de recursos humanos [L7-2015-CAN, art. 37.g)].
• El acuerdo de condiciones de trabajo del personal funcionario, el Convenio colectivo del personal laboral y la ratificación de los aprobados inicialmente por los organismos y sociedades dependientes [L7-2015-CAN, art. 37.h)].
• La revisión de oficio de sus acuerdos y disposiciones generales [L7-2015-CAN, art. 37.i)].
• La resolución de los incidentes de recusación del Alcalde [L7-2015-CAN, art. 37.j)].
• El planteamiento de conflictos de competencia con otras Administraciones y la iniciativa del conflicto en defensa de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional [L7-2015-CAN, art. 37.k)] [L7-2015-CAN, art. 37.l)].

El Alcalde, además de las competencias de la legislación general de régimen local, tiene en Canarias, entre otras, las siguientes [L7-2015-CAN, art. 31.1]:

• Establecer las directrices generales de la acción del gobierno municipal y asegurar su ejecución y continuidad [L7-2015-CAN, art. 31.1.a)].
• Proponer al Pleno la estructuración en Áreas de Gobierno y la determinación y denominación de las Comisiones informativas [L7-2015-CAN, art. 31.1.b)] [L7-2015-CAN, art. 31.1.c)].
• Dar el visto bueno a las actas del Pleno, de la Junta de Gobierno local y de las Comisiones a las que asista [L7-2015-CAN, art. 31.1.d)].
• Firmar los Convenios acordados por el Pleno y los anuncios de su competencia que deban publicarse en los boletines oficiales o en prensa [L7-2015-CAN, art. 31.1.e)] [L7-2015-CAN, art. 31.1.f)].
• Presidir los Consejos rectores de los organismos autónomos y los Consejos de Administración de las entidades públicas empresariales, y las Juntas de Distritos y Consejos de barrio y de sector cuando asista [L7-2015-CAN, art. 31.1.g)] [L7-2015-CAN, art. 31.1.h)].
• Formalizar el nombramiento del portavoz del grupo mixto cuando haya discrepancia entre sus componentes y fijar el orden de precedencia entre los Concejales del grupo de gobierno [L7-2015-CAN, art. 31.1.i)] [L7-2015-CAN, art. 31.1.j)].
• Disponer la sustitución de los titulares de Áreas de Gobierno y Concejales Delegados por vacante, ausencia, enfermedad o impedimento legal [L7-2015-CAN, art. 31.1.k)].
• El nombramiento y cese del personal eventual [L7-2015-CAN, art. 31.1.l)].
• La resolución de los recursos de reposición y de los restantes recursos que le correspondan, y de las reclamaciones previas a la vía civil y laboral [L7-2015-CAN, art. 31.1.m)] [L7-2015-CAN, art. 31.1.n)] [L7-2015-CAN, art. 31.1.ñ)].
• La revisión de oficio de sus propios actos nulos y la resolución de los conflictos de atribuciones entre órganos unipersonales desconcentrados [L7-2015-CAN, art. 31.1.o)] [L7-2015-CAN, art. 31.1.p)].
• Imponer sanciones dentro de los límites legales cuando esa potestad no esté atribuida a otro órgano por la legislación sectorial [L7-2015-CAN, art. 31.1.q)].
• La suspensión por razones de urgencia de la ejecutividad de los actos de los órganos colegiados cuando se solicite al recurrir o en la revisión de oficio, dando cuenta al órgano colegiado en su primera sesión [L7-2015-CAN, art. 31.1.t)].
• Otras: acuerdos no recurribles en expropiación forzosa, ejercicio y retirada de acciones, actos de ejecución en materia de bienes, uso o destino de los inmuebles municipales (salvo el patrimonio municipal del suelo), ayudas sociales de emergencia, subvenciones concertadas o nominadas, liquidaciones tributarias, gestión de derechos reconocidos y prescripción, y apertura de cuentas a propuesta de la Tesorería [L7-2015-CAN, art. 31.1.r)] [L7-2015-CAN, art. 31.1.v)] [L7-2015-CAN, art. 31.1.y)].

Estas competencias del Alcalde son indelegables, salvo las de las letras e), f), g), m), ñ), q), r), s), u), v), w), x), y) y β); por tanto, la potestad de imponer sanciones (letra q) es delegable [L7-2015-CAN, art. 31.2].

3. Régimen sancionador: principios

3.1. Legalidad

• La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejerce cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto y, para las Entidades Locales, conforme al Título XI de la Ley 7/1985 [L40-2015, art. 25.1].
• Su ejercicio corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario [L40-2015, art. 25.2].
• Estas reglas se extienden a la potestad disciplinaria sobre el personal al servicio de la Administración, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo [L40-2015, art. 25.3].
• No se aplican a la potestad sancionadora sobre quienes estén vinculados por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial [L40-2015, art. 25.4].

3.2. Tipicidad

• Solo son infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento previstas como tales por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la LBRL [L40-2015, art. 27.1].
• La Ley clasifica las infracciones en leves, graves y muy graves [L40-2015, art. 27.1].
• Solo por la comisión de infracciones pueden imponerse sanciones, que estarán delimitadas por la Ley [L40-2015, art. 27.2].
• Los reglamentos de desarrollo pueden introducir especificaciones o graduaciones que contribuyan a identificar mejor las conductas o a determinar con más precisión las sanciones, sin crear nuevas ni alterar su naturaleza o límites [L40-2015, art. 27.3].
• Las normas que definen infracciones y sanciones no admiten aplicación analógica [L40-2015, art. 27.4].

3.3. Irretroactividad

• Se aplican las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos [L40-2015, art. 26.1].
• Tienen efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, en la tipificación, en la sanción y en sus plazos de prescripción, incluso respecto de sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición [L40-2015, art. 26.2].

3.4. Responsabilidad

• Solo pueden ser sancionadas las personas físicas y jurídicas y, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables a título de dolo o culpa [L40-2015, art. 28.1].
• La responsabilidad administrativa es compatible con exigir la reposición de la situación alterada a su estado originario y la indemnización por daños y perjuicios, que determina y exige el órgano con potestad sancionadora; si no se paga en plazo, se procede conforme al artículo 101 de la LPAC [L40-2015, art. 28.2].
• Si una obligación legal corresponde a varias personas conjuntamente, responden de forma solidaria; si la sanción es pecuniaria y es posible, se individualiza según el grado de participación [L40-2015, art. 28.3].
• Las leyes pueden tipificar como infracción no prevenir las infracciones de quienes estén sujetos a una relación de dependencia o vinculación, y prever que ciertas personas respondan del pago de sus sanciones pecuniarias [L40-2015, art. 28.4].

3.5. Proporcionalidad

• Las sanciones administrativas, pecuniarias o no, en ningún caso pueden implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad [L40-2015, art. 29.1].
• Las sanciones pecuniarias deben prever que cometer la infracción no resulte más beneficioso que cumplir la norma [L40-2015, art. 29.2].
• Debe observarse la idoneidad y necesidad de la sanción y su adecuación a la gravedad del hecho [L40-2015, art. 29.3].

La graduación considera especialmente estos criterios [L40-2015, art. 29.3]:

• a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad [L40-2015, art. 29.3.a)].
• b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora [L40-2015, art. 29.3.b)].
• c) La naturaleza de los perjuicios causados [L40-2015, art. 29.3.c)].
• d) La reincidencia: comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza, declarada por resolución firme en vía administrativa [L40-2015, art. 29.3.d)].

Otras reglas de proporcionalidad [L40-2015, art. 29.4]:

• El órgano competente puede imponer la sanción en el grado inferior cuando lo justifique la adecuación entre la sanción y la gravedad del hecho y las circunstancias concurrentes [L40-2015, art. 29.4].
• Si de una infracción deriva necesariamente otra u otras, se impone solo la sanción de la más grave [L40-2015, art. 29.5].
• Es sancionable como infracción continuada la pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión [L40-2015, art. 29.6].

3.6. Prescripción

Las infracciones y sanciones prescriben según las leyes que las establezcan; si no fijan plazos, rigen estos [L40-2015, art. 30.1]:

• Infracciones: el plazo corre desde el día en que se cometió; en las continuadas o permanentes, desde que finalizó la conducta [L40-2015, art. 30.2].
• Lo interrumpe la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador; se reinicia si el expediente está paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable [L40-2015, art. 30.2].
• Sanciones: el plazo corre desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución o haya transcurrido el plazo para recurrirla [L40-2015, art. 30.3].
• Lo interrumpe la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución; vuelve a correr si se paraliza más de un mes por causa no imputable al infractor [L40-2015, art. 30.3].
• Si el recurso de alzada contra la sanción se desestima por silencio, el plazo corre desde el día siguiente al fin del plazo legal para resolverlo [L40-2015, art. 30.3].

3.7. Concurrencia de sanciones

• No pueden sancionarse los hechos ya sancionados penal o administrativamente cuando haya identidad del sujeto, hecho y fundamento [L40-2015, art. 31.1].
• Si un órgano de la Unión Europea ya sancionó los mismos hechos sin identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente debe tenerla en cuenta para graduar la suya, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la infracción [L40-2015, art. 31.2].

4. Infracciones a las ordenanzas locales

4.1. Habilitación

Para ordenar las relaciones de convivencia de interés local y el uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales pueden, en defecto de normativa sectorial específica, tipificar infracciones e imponer sanciones por incumplir las ordenanzas, conforme a los criterios de los artículos siguientes [LBRL, art. 139].

4.2. Clasificación de las infracciones

Las infracciones a las ordenanzas se clasifican en muy graves, graves y leves [LBRL, art. 140.1]. Son muy graves las que supongan [LBRL, art. 140.1]:

• a) Una perturbación relevante de la convivencia que afecte de manera grave, inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas, al normal desarrollo de actividades conformes con la normativa o a la salubridad u ornato públicos, siempre que no sean conductas subsumibles en el capítulo IV de la Ley Orgánica 1/1992 de Protección de la Seguridad Ciudadana [LBRL, art. 140.1.a)].
• b) El impedimento del uso de un servicio público por otras personas con derecho a utilizarlo [LBRL, art. 140.1.b)].
• c) El impedimento o la grave y relevante obstrucción al normal funcionamiento de un servicio público [LBRL, art. 140.1.c)].
• d) Los actos de deterioro grave y relevante de equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio público [LBRL, art. 140.1.d)].
• e) El impedimento del uso de un espacio público por otras personas con derecho a utilizarlo [LBRL, art. 140.1.e)].
• f) Los actos de deterioro grave y relevante de espacios públicos o de sus instalaciones y elementos, muebles o inmuebles, no derivados de alteraciones de la seguridad ciudadana [LBRL, art. 140.1.f)].

Las demás se clasifican en graves y leves según la intensidad de [LBRL, art. 140.2]:

• a) La perturbación en la tranquilidad o en el pacífico ejercicio de los derechos de otras personas o actividades [LBRL, art. 140.2.a)].
• b) La perturbación causada a la salubridad u ornato públicos [LBRL, art. 140.2.b)].
• c) La perturbación en el uso de un servicio o espacio público por quienes tienen derecho a utilizarlo [LBRL, art. 140.2.c)].
• d) La perturbación en el normal funcionamiento de un servicio público [LBRL, art. 140.2.d)].
• e) Los daños a equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio o espacio público [LBRL, art. 140.2.e)].

5. Sanciones

Salvo previsión legal distinta, las multas por infracción de Ordenanzas locales respetan estas cuantías máximas [LBRL, art. 141]:

• En el municipio canario, imponer sanciones dentro de los límites legales corresponde al Alcalde cuando la legislación sectorial no la atribuya a otro órgano [L7-2015-CAN, art. 31.1.q)].
• Ninguna sanción puede implicar privación de libertad [L40-2015, art. 29.1].

6. Licencias o autorizaciones municipales

6.1. Medios de intervención (tipos)

Las Entidades locales pueden intervenir la actividad de los ciudadanos a través de [LBRL, art. 84.1]:

• a) Ordenanzas y bandos [LBRL, art. 84.1.a)].
• b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo; para las actividades de servicios de la Ley 17/2009, se está a lo dispuesto en ella [LBRL, art. 84.1.b)].
• c) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, conforme al artículo 71 bis de la Ley 30/1992 [LBRL, art. 84.1.c)].
• d) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, para verificar el cumplimiento de su normativa [LBRL, art. 84.1.d)].
• e) Órdenes individuales constitutivas de mandato para ejecutar un acto o prohibirlo [LBRL, art. 84.1.e)].

• Las licencias o autorizaciones de otras Administraciones no eximen de obtener las licencias de las Entidades locales, respetando las leyes sectoriales [LBRL, art. 84.3].

6.2. Actividades sujetas a licencia

• Regla general: el ejercicio de actividades no se somete a licencia u otro medio de control preventivo [LBRL, art. 84 bis.1].
• Excepción: puede exigirse licencia u otro control preventivo para actividades económicas [LBRL, art. 84 bis.1]:
• a) cuando lo justifiquen razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto de la actividad, y no puedan salvaguardarse con declaración responsable o comunicación [LBRL, art. 84 bis.1];
• b) cuando el número de operadores sea limitado por escasez de recursos naturales, utilización de dominio público, impedimentos técnicos inequívocos o servicios públicos con tarifas reguladas [LBRL, art. 84 bis.1].
• Las instalaciones o infraestructuras físicas para actividades económicas solo se someten a autorización cuando lo establezca una Ley que defina sus requisitos esenciales, puedan generar daños al medioambiente y entorno urbano, la seguridad o la salud públicas y el patrimonio histórico, y resulte proporcionado [LBRL, art. 84 bis.2].

El riesgo de esas instalaciones se evalúa por sus características, entre ellas [LBRL, art. 84 bis.2]:

• a) la potencia eléctrica o energética; b) la capacidad o aforo; c) la contaminación acústica [LBRL, art. 84 bis.2];
• d) la composición de las aguas residuales y su capacidad de depuración; e) los materiales inflamables o contaminantes; f) la afección a bienes del patrimonio histórico [LBRL, art. 84 bis.2].

• Con licencias concurrentes de una Entidad Local y otra Administración, la Entidad Local debe motivar expresamente el interés general concreto que protege y que no está ya cubierto por otra autorización [LBRL, art. 84 bis.3].

6.3. Actividades sin autorización previa

Cuando la actividad no precise autorización habilitante y previa, las Entidades locales deben establecer y planificar los procedimientos de comunicación y los de verificación posterior del cumplimiento de los requisitos de la legislación sectorial [LBRL, art. 84 ter].