Tema 16. Funcionamiento y competencias municipales. Los servicios públicos locales y sus formas de gestión. Las formas de actividad de las Entidades Locales. La intervención administrativa en la actividad privada; estudio especial de las licencias municipales. Ordenanzas. Reglamentos y Bandos: Clases, procedimiento de elaboración y aprobación.

El tema se regula en la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), que fija las competencias municipales (arts. 25 a 28), el procedimiento de aprobación de las ordenanzas (art. 49), los medios de intervención en la actividad de los ciudadanos (arts. 84 a 84 ter) y las formas de gestión de los servicios públicos locales (arts. 85 a 86), y en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL), que desarrolla la intervención administrativa y las licencias (arts. 1 a 22) [LBRL, art. 25.1; LBRL, art. 84.1; RSCL, art. 1].

1. Competencias municipales

Cláusula general y competencias propias

El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal [LBRL, art. 25.1].

Ejerce en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, las de estas materias [LBRL, art. 25.2]:

• a) Urbanismo (planeamiento, gestión, ejecución y disciplina), protección y gestión del Patrimonio histórico, vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera y conservación y rehabilitación de la edificación [LBRL, art. 25.2.a)].
• b) Medio ambiente urbano: parques y jardines públicos, residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en zonas urbanas [LBRL, art. 25.2.b)].
• c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales [LBRL, art. 25.2.c)].
• d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad [LBRL, art. 25.2.d)].
• e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en riesgo de exclusión social [LBRL, art. 25.2.e)].
• f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios [LBRL, art. 25.2.f)].
• g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad; transporte colectivo urbano [LBRL, art. 25.2.g)].
• h) Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local [LBRL, art. 25.2.h)].
• i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante [LBRL, art. 25.2.i)].
• j) Protección de la salubridad pública [LBRL, art. 25.2.j)].
• k) Cementerios y actividades funerarias [LBRL, art. 25.2.k)].
• l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre [LBRL, art. 25.2.l)].
• m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales [LBRL, art. 25.2.m)].
• n) Vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria, cooperación en la obtención de solares para centros docentes y conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios locales de educación infantil, primaria o especial [LBRL, art. 25.2.n)].
• ñ) Promoción del uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones [LBRL, art. 25.2.ñ)].
• o) Promoción de la igualdad entre hombres y mujeres y actuaciones contra la violencia de género [LBRL, art. 25.2.o)].
• p) Comunidades ciudadanas de energía, comunidades de energías renovables y actuaciones de transición energética [LBRL, art. 25.2.p)].
• q) Igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad [LBRL, art. 25.2.q)].

Garantías en la atribución de competencias

• Las competencias municipales en estas materias se determinan por Ley, que evalúa la conveniencia de implantar servicios locales según los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera [LBRL, art. 25.3].
• Esa Ley debe ir acompañada de una memoria económica y prever los recursos necesarios sin que ello conlleve un mayor gasto de las Administraciones Públicas; los proyectos de leyes estatales llevan informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas [LBRL, art. 25.4].
• La Ley debe garantizar que no se atribuye simultáneamente la misma competencia a otra Administración [LBRL, art. 25.5].
• Antes de atribuir competencias, conforme al principio de diferenciación, se pondera la capacidad de gestión de la entidad local y se deja constancia en la motivación [LBRL, art. 25.6].

Servicios mínimos obligatorios

Los Municipios deben prestar en todo caso estos servicios, que se acumulan según la población [LBRL, art. 26.1]:

En los municipios de menos de 20.000 habitantes, la Diputación provincial o entidad equivalente coordina la prestación de estos servicios [LBRL, art. 26.2]:

• Recogida y tratamiento de residuos; abastecimiento de agua potable y evacuación y tratamiento de aguas residuales; limpieza viaria; acceso a los núcleos de población; pavimentación de vías urbanas y alumbrado público [LBRL, art. 26.2].
• La Diputación propone al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, con la conformidad de los municipios, la forma de prestación (directa o mediante consorcios, mancomunidades u otras fórmulas), y el Ministerio decide [LBRL, art. 26.2].
• Si el municipio justifica que puede prestarlos con un coste efectivo menor, puede asumirlos si la Diputación lo considera acreditado [LBRL, art. 26.2].
• Si la Diputación asume la prestación, repercute el coste efectivo a los municipios según su uso y, si hay tasas, estas van destinadas a ella [LBRL, art. 26.2].
• La asistencia de las Diputaciones se dirige preferentemente al establecimiento y prestación de los servicios mínimos [LBRL, art. 26.3].

Competencias delegadas

• El Estado y las Comunidades Autónomas pueden delegar en los Municipios el ejercicio de sus competencias; la delegación debe mejorar la eficiencia, eliminar duplicidades y ajustarse a la legislación de estabilidad presupuestaria [LBRL, art. 27.1].
• La delegación determina alcance, contenido, condiciones y duración, que no puede ser inferior a cinco años, el control de eficiencia y los medios asignados, y va acompañada de una memoria económica [LBRL, art. 27.1].
• Si se delega en dos o más municipios de la misma provincia, se siguen criterios homogéneos [LBRL, art. 27.2].
• Entre las competencias delegables figuran la protección del medio natural, los servicios sociales, las escuelas infantiles públicas de primer ciclo, la inspección y sanción de establecimientos comerciales y la comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos [LBRL, art. 27.3].
• La Administración delegante puede dictar instrucciones técnicas, recabar información, enviar comisionados y formular requerimientos; si se incumplen, puede revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia [LBRL, art. 27.4].
• La delegación solo es efectiva con la aceptación del Municipio [LBRL, art. 27.5].
• Debe ir acompañada de financiación con dotación presupuestaria suficiente; sin ella es nula, y si la Comunidad Autónoma incumple, la Entidad Local puede compensar automáticamente esas obligaciones [LBRL, art. 27.6].
• La renuncia la acuerda el Pleno de la Entidad Local y una de sus causas es el incumplimiento financiero de la Administración delegante [LBRL, art. 27.7].

Gestión colaborativa

En municipios determinados de menos de 20.000 habitantes pueden establecerse sistemas de gestión colaborativa para garantizar recursos suficientes y una prestación sostenible de los servicios mínimos; requieren decisión de la Comunidad Autónoma, conformidad previa del municipio e informe de las entidades locales afectadas [LBRL, art. 28].

2. Funcionamiento: atribuciones del Alcalde vinculadas al tema

Del art. 21 LBRL interesan aquí estas atribuciones del Alcalde [LBRL, art. 21.1]:

• Dictar bandos [LBRL, art. 21.1.e)].
• Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas municipales, salvo atribución a otros órganos [LBRL, art. 21.1.n)].
• El otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno Local [LBRL, art. 21.1.q)].
• La atribución de dictar bandos es indelegable [LBRL, art. 21.3].

3. Los servicios públicos locales y sus formas de gestión

Son servicios públicos locales los que prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias, y deben gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de las siguientes [LBRL, art. 85.1; LBRL, art. 85.2]:

• Las formas c) y d) solo pueden usarse si una memoria justificativa acredita que son más sostenibles y eficientes que las formas a) y b), según criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión [LBRL, art. 85.2].
• La memoria se eleva al Pleno para su aprobación y se recaba informe del interventor local sobre la sostenibilidad financiera [LBRL, art. 85.2].
• La forma de gestión elegida debe respetar las funciones reservadas en exclusiva a funcionarios públicos [LBRL, art. 85.2].

Organismos autónomos y entidades públicas empresariales locales

Se rigen por la Ley 6/1997 en cuanto les resulte aplicable, con estas especialidades [LBRL, art. 85 bis.1]:

• Su creación, modificación, refundición y supresión corresponde al Pleno, que aprueba sus estatutos; quedan adscritos a una Concejalía, Área u órgano equivalente [LBRL, art. 85 bis.1.a)].
• El titular de su máximo órgano de dirección debe ser funcionario de carrera o laboral de las Administraciones públicas, o profesional del sector privado, titulados superiores en ambos casos y, en el segundo, con más de cinco años de ejercicio profesional [LBRL, art. 85 bis.1.b)].
• En los organismos autónomos existe un consejo rector; en las entidades públicas empresariales, un consejo de administración cuyo secretario, funcionario con titulación superior, ejerce la fe pública y el asesoramiento legal [LBRL, art. 85 bis.1.c); LBRL, art. 85 bis.1.d)].
• Los estatutos deben aprobarse y publicarse antes de la entrada en funcionamiento efectivo del organismo [LBRL, art. 85 bis.3].

Sociedades mercantiles locales

• Se rigen íntegramente por el ordenamiento jurídico privado, salvo en materia presupuestaria, contable, de control financiero, de control de eficacia y contratación [LBRL, art. 85 ter.1].
• Adoptan una de las formas de la Ley de Sociedades de Capital, y en la escritura de constitución consta el capital aportado por las Administraciones o entidades del sector público titulares [LBRL, art. 85 ter.2].

4. Las formas de actividad de las Entidades Locales

Iniciativa pública económica

• Las Entidades Locales pueden ejercer la iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas siempre que esté garantizado el objetivo de estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera [LBRL, art. 86.1].
• El expediente debe justificar que no hay riesgo para la Hacienda municipal e incluir un análisis del mercado (oferta, demanda, rentabilidad y efectos sobre la concurrencia empresarial); lo aprueba el Pleno, que determina la forma concreta de gestión [LBRL, art. 86.1].
• La Administración del Estado puede impugnar estos actos cuando incumplan la legislación de estabilidad presupuestaria [LBRL, art. 86.3].

Servicios reservados

• Se reservan a las Entidades Locales estas actividades o servicios esenciales: abastecimiento domiciliario y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos, y transporte público de viajeros [LBRL, art. 86.2].
• El Estado y las Comunidades Autónomas pueden establecer, mediante Ley, idéntica reserva para otras actividades [LBRL, art. 86.2].
• Su ejecución en régimen de monopolio exige acuerdo del Pleno y aprobación del órgano competente de la Comunidad Autónoma [LBRL, art. 86.2].

5. La intervención administrativa en la actividad privada

Medios de intervención

Las Entidades locales pueden intervenir la actividad de los ciudadanos a través de [LBRL, art. 84.1]:

• a) Ordenanzas y bandos [LBRL, art. 84.1.a)].
• b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo; para las actividades de servicios de la Ley 17/2009 se estará a lo que esta disponga [LBRL, art. 84.1.b)].
• c) Sometimiento a comunicación previa o declaración responsable [LBRL, art. 84.1.c)].
• d) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad [LBRL, art. 84.1.d)].
• e) Órdenes individuales constitutivas de mandato para ejecutar un acto o prohibirlo [LBRL, art. 84.1.e)].

• La intervención se ajusta a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad [LBRL, art. 84.2].
• Las licencias de otras Administraciones no eximen de obtener las licencias locales [LBRL, art. 84.3].

La licencia como excepción

• Con carácter general, el ejercicio de actividades no se somete a licencia ni a otro control preventivo [LBRL, art. 84 bis.1].
• Puede exigirse licencia para actividades económicas por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto, si no bastan una declaración responsable o una comunicación, o cuando el número de operadores sea limitado por escasez de recursos naturales, uso del dominio público, impedimentos técnicos o servicios con tarifas reguladas [LBRL, art. 84 bis.1].
• Las instalaciones o infraestructuras físicas solo se someten a autorización cuando lo establezca una Ley y puedan dañar el medio ambiente, el entorno urbano, la seguridad o salud públicas o el patrimonio histórico, y resulte proporcionado [LBRL, art. 84 bis.2].
• Si hay licencias concurrentes con otra Administración, la Entidad Local debe motivar el interés general concreto que protege y que no está ya cubierto [LBRL, art. 84 bis.3].
• Cuando no se precise autorización previa, las Entidades locales establecen procedimientos de comunicación y de verificación posterior [LBRL, art. 84 ter].

Supuestos y principios de la intervención en el RSCL

Los Ayuntamientos pueden intervenir la actividad de sus administrados [RSCL, art. 1]:

• En la función de policía, ante perturbación o peligro de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas [RSCL, art. 1].
• En subsistencias, para asegurar el abasto, la calidad, la fidelidad en el peso o medida, la normalidad de los precios y la libre competencia [RSCL, art. 1].
• En urbanismo, para velar por el cumplimiento de los planes de ordenación [RSCL, art. 1].
• En los servicios de particulares destinados al público que usen de forma especial o privativa el dominio público, para imponer su prestación bajo tarifa [RSCL, art. 1].
• En los demás casos autorizados legalmente [RSCL, art. 1].

Principios que rigen la intervención [RSCL, art. 2; RSCL, art. 5]:

• Se ejerce por los medios y principios de la legislación básica de régimen local [RSCL, art. 5].

• Igualdad ante la Ley [RSCL, art. 2].
• La intervención defensiva del orden se ejerce frente a quienes lo perturben; excepcionalmente, si no hay otro medio y se dirige contra quien ejerce legítimamente sus derechos, procede justa indemnización [RSCL, art. 3.1; RSCL, art. 3.2].
• Se ejerce por la concurrencia de los motivos que la fundamentan y para los fines que la determinan [RSCL, art. 4].
• El contenido de los actos es congruente con sus motivos y fines y, si caben varios, se elige el menos restrictivo de la libertad individual [RSCL, art. 6.1; RSCL, art. 6.2].
• Los actos de intervención producen efectos entre la Corporación y el sujeto, pero no alteran las situaciones jurídicas privadas con terceros [RSCL, art. 10].

6. Estudio especial de las licencias municipales

Procedimiento de otorgamiento

Cuando no exista otro especial, las licencias se tramitan así [RSCL, art. 9.1]:

• La solicitud se presenta en el Registro general; si se trata de obras o instalaciones, con proyecto técnico [RSCL, art. 9.1].
• En los cinco días siguientes se remiten duplicados a los organismos que deban informar; sus informes llegan al menos diez días antes del fin del plazo de resolución y, si no, se entienden favorables [RSCL, art. 9.1].
• Las deficiencias subsanables se notifican para que se corrijan en quince días, plazo durante el cual se suspende el cómputo [RSCL, art. 9.1].

Plazos para otorgar o denegar, desde la entrada en el Registro [RSCL, art. 9.1]:

Efectos del silencio si vence el plazo sin resolución expresa [RSCL, art. 9.1]:

• Las Corporaciones pueden reducir estos plazos y los documentos de las licencias los expide el Secretario [RSCL, art. 9.2; RSCL, art. 9.3].

Régimen de las licencias

• Se entienden otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero, y no excluyen ni disminuyen la responsabilidad civil o penal de sus beneficiarios [RSCL, art. 12.1; RSCL, art. 12.2].
• Las relativas a las condiciones de una obra, instalación o servicio son transmisibles, comunicándolo por escrito el antiguo y el nuevo titular; si no, ambos responden [RSCL, art. 13.1].
• Las relativas a las cualidades de un sujeto o a actividades sobre dominio público son transmisibles o no según el reglamento o el acto de otorgamiento; no son transmisibles cuando su número sea limitado [RSCL, art. 13.2; RSCL, art. 13.3].
• Las licencias personales se ejercen personalmente, sin representación, salvo disposición o acuerdo en contrario [RSCL, art. 14.1].
• Las licencias de obra o instalación tienen vigencia mientras subsistan sus condiciones [RSCL, art. 15.1].

Extinción y revisión [RSCL, art. 16]:

Licencias urbanísticas y de apertura

• Requieren previa licencia las parcelaciones y reparcelaciones urbanas, movimientos de tierras, obras de nueva planta, modificación de estructura o aspecto exterior, primera utilización de edificios, modificación del uso, demolición y demás actos que señalen los planes; siempre se examina su ajuste a los planes de ordenación [RSCL, art. 21.1; RSCL, art. 21.2].
• La apertura de establecimientos industriales y mercantiles puede sujetarse a los medios de intervención de la legislación básica de régimen local y de la Ley 17/2009; se verifica si reúnen condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad [RSCL, art. 22.1; RSCL, art. 22.2].
• Si la edificación se destina a un establecimiento de características determinadas, no se concede licencia de obras sin la de apertura, si procede [RSCL, art. 22.3].
• En los servicios privados prestados al público, la Corporación otorga la autorización, aprueba las tarifas y fija condiciones y sanciones [RSCL, art. 17.1].
• En abastos, la intervención busca asegurar la libre competencia [RSCL, art. 18.1].

7. Ordenanzas, reglamentos y bandos

Clases y forma

• Las disposiciones de carácter general de las Corporaciones locales revisten la forma de Ordenanza o Reglamento [RSCL, art. 7.1].
• Si no tienen esas características, pueden revestir la forma de Bando, publicado según uso y costumbre de la localidad [RSCL, art. 7.3].
• El Alcalde es el órgano que dicta los bandos [LBRL, art. 21.1.e)].
• Las normas de Ordenanzas y Reglamentos que contradigan otras de superior jerarquía son ineficaces, y vinculan a administrados y Corporación, que no puede dispensar individualmente de su observancia [RSCL, art. 11.1; RSCL, art. 11.2].

Procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas

La aprobación de las Ordenanzas locales sigue este procedimiento [LBRL, art. 49]:

• Aprobación inicial por el Pleno [LBRL, art. 49].
• Información pública y audiencia a los interesados por un plazo mínimo de treinta días para reclamaciones y sugerencias [LBRL, art. 49].
• Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas en plazo y aprobación definitiva por el Pleno [LBRL, art. 49].

Si no se presenta ninguna reclamación o sugerencia, el acuerdo inicial se entiende definitivamente adoptado [LBRL, art. 49].

Entrada en vigor

La vigencia de Ordenanzas y Reglamentos se inicia a los veinte días de haberse anunciado su aprobación definitiva en el «Boletín Oficial» de la Provincia, o desde la publicación si así se decreta expresamente [RSCL, art. 7.2].