Tema 7. La administración pública. Derecho administrativo general. Concepto. Fuentes del derecho administrativo: enumeración y clasificación. La jerarquía normativa. Los reglamentos.

El tema se apoya en cuatro normas del fichero: la Constitución Española (CE), que fija los principios de la Administración y del ordenamiento [CE, art. 103.1; CE, art. 9.3]; el Título Preliminar del Código Civil (CC), que enumera las fuentes y regula su aplicación [CC, art. 1.1]; el Título VI de la Ley 39/2015 (L39-2015), sobre la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de todas las Administraciones [L39-2015, art. 128.1]; y el Título V de la Ley 50/1997, del Gobierno (L50-1997), sobre la forma, la jerarquía y la elaboración de las normas del Gobierno de la Nación [L50-1997, art. 22].

1. La Administración pública

Principios constitucionales

La Constitución fija los principios de la Administración en su art. 103 [CE, art. 103.1]:

• La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales [CE, art. 103.1].
• Actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación [CE, art. 103.1].
• Lo hace con sometimiento pleno a la ley y al Derecho [CE, art. 103.1].

Además, el mismo artículo dispone [CE, art. 103]:

• Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley [CE, art. 103.2].
• La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública según los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías de imparcialidad [CE, art. 103.3].

El Gobierno y la Administración

• El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado [CE, art. 97].
• El Gobierno ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes [CE, art. 97].

Sujeción al ordenamiento

• Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico [CE, art. 9.1].
• Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social [CE, art. 9.2].
• La Constitución garantiza estos principios [CE, art. 9.3]:

2. Derecho administrativo general: concepto

Ningún artículo del fichero define el Derecho administrativo. Lo que sí fija el fichero es que la Administración actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho y que los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento [CE, art. 103.1; CE, art. 9.1].

3. Fuentes del Derecho: enumeración

Las tres fuentes del Código Civil

Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho [CC, art. 1.1]. Cada una tiene su lugar:

La tabla resume los apartados 2, 3 y 4 del art. 1 del Código Civil [CC, art. 1.2; CC, art. 1.3; CC, art. 1.4].

• Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tienen la consideración de costumbre [CC, art. 1.3].

Tratados internacionales y jurisprudencia

• Las normas de los tratados internacionales no son de aplicación directa en España mientras no formen parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el «Boletín Oficial del Estado» [CC, art. 1.5].
• La jurisprudencia, que no aparece en esa enumeración, complementa el ordenamiento con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho [CC, art. 1.1; CC, art. 1.6].
• Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido [CC, art. 1.7].

Normas con rango de ley e iniciativa legislativa

• El Gobierno de la Nación ejerce la iniciativa legislativa mediante la elaboración y aprobación de los anteproyectos de ley y la remisión de los proyectos de ley a las Cortes Generales [L39-2015, art. 127].
• La iniciativa legislativa la ejercen también los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas, en los términos de la Constitución y de sus Estatutos [L39-2015, art. 127].
• El Gobierno de la Nación puede aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos; los órganos de gobierno autonómicos pueden aprobar normas equivalentes en su ámbito territorial [L39-2015, art. 127].

Las formas de las decisiones del Gobierno de la Nación

Las decisiones del Gobierno y de sus miembros revisten estas formas [L50-1997, art. 24.1]:

4. Clasificación y aplicación de las normas

El fichero no contiene una clasificación de las fuentes; sí recoge reglas sobre su vigencia, interpretación y aplicación en el Título Preliminar del Código Civil [CC, art. 2; CC, art. 3].

Entrada en vigor, derogación e irretroactividad

• Las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el «Boletín Oficial del Estado», si en ellas no se dispone otra cosa [CC, art. 2.1].
• Las leyes solo se derogan por otras posteriores; la derogación tiene el alcance que expresamente se disponga y se extiende a todo lo que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior [CC, art. 2.2].
• Por la simple derogación de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado [CC, art. 2.2].
• Las leyes no tienen efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario [CC, art. 2.3].
• Para las leyes o reglamentos del Gobierno o sus miembros que impongan nuevas obligaciones a quienes desempeñen una actividad económica o profesional, la vigencia comienza el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación, sin perjuicio del art. 2.1 del Código Civil [L50-1997, art. 23].
• Esta regla no se aplica a los reales decretos-leyes, ni cuando el plazo de transposición de directivas u otras razones justificadas lo aconsejen, lo que debe acreditarse en la Memoria [L50-1997, art. 23].

Interpretación y aplicación

• Las normas se interpretan según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que se aplican, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad [CC, art. 3.1].
• La equidad se pondera en la aplicación de las normas, pero las resoluciones de los Tribunales solo pueden descansar exclusivamente en ella cuando la ley lo permita expresamente [CC, art. 3.2].
• Procede la analogía cuando las normas no contemplen un supuesto específico pero regulen otro semejante con identidad de razón [CC, art. 4.1].
• Las leyes penales, excepcionales y de ámbito temporal no se aplican a supuestos ni momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas [CC, art. 4.2].
• El Código Civil es supletorio en las materias regidas por otras leyes [CC, art. 4.3].

Cómputo de plazos civiles

• En los plazos por días, a contar de uno determinado, ese día queda excluido y el cómputo empieza al día siguiente; los plazos por meses o años se computan de fecha a fecha [CC, art. 5.1].
• Si en el mes del vencimiento no hay día equivalente al inicial, el plazo expira el último del mes [CC, art. 5.1].
• En el cómputo civil no se excluyen los días inhábiles [CC, art. 5.2].

Eficacia general de las normas

• La ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento; el error de derecho produce solo los efectos que las leyes determinen [CC, art. 6.1].
• La exclusión voluntaria de la ley aplicable y la renuncia a derechos solo son válidas si no contrarían el interés o el orden público ni perjudican a terceros [CC, art. 6.2].
• Los actos contrarios a normas imperativas y prohibitivas son nulos de pleno derecho, salvo que en ellas se establezca un efecto distinto [CC, art. 6.3].
• Los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido o contrario al ordenamiento se consideran en fraude de ley y no impiden la aplicación de la norma eludida [CC, art. 6.4].
• Los derechos se ejercitan conforme a la buena fe [CC, art. 7.1].
• La ley no ampara el abuso del derecho ni su ejercicio antisocial; si se sobrepasan manifiestamente los límites normales con daño para tercero, procede indemnización y medidas que impidan la persistencia en el abuso [CC, art. 7.2].

5. La jerarquía normativa

• La Constitución garantiza la jerarquía normativa [CE, art. 9.3].
• Carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior [CC, art. 1.2].
• Las disposiciones administrativas se ajustan al orden de jerarquía que establezcan las leyes, y ninguna puede vulnerar los preceptos de otra de rango superior [L39-2015, art. 128.3].
• Los reglamentos del Gobierno de la Nación se ordenan así [L50-1997, art. 24.2]:
• Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo de Ministros [L50-1997, art. 24.2].
• Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial [L50-1997, art. 24.2].

6. Los reglamentos

Titulares de la potestad reglamentaria

La potestad reglamentaria corresponde a [L39-2015, art. 128.1]:

• El Gobierno de la Nación [L39-2015, art. 128.1].
• Los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con sus Estatutos [L39-2015, art. 128.1].
• Los órganos de gobierno locales, según la Constitución, los Estatutos y la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local [L39-2015, art. 128.1].

Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley se confieren, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno; la atribución directa a ministros, consejeros u órganos dependientes es excepcional y debe justificarse en la ley habilitante [L39-2015, art. 129.4]. Las leyes pueden habilitar directamente a Autoridades Independientes cuando la naturaleza de la materia lo exija [L39-2015, art. 129.4].

Límites de los reglamentos

Los reglamentos y disposiciones administrativas no pueden [L39-2015, art. 128.2]:

• Vulnerar la Constitución o las leyes [L39-2015, art. 128.2].
• Regular materias que la Constitución o los Estatutos reservan a las Cortes Generales o a las Asambleas Legislativas autonómicas [L39-2015, art. 128.2].
• Tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, ni establecer penas o sanciones, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley [L39-2015, art. 128.2].
• Establecer tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público [L39-2015, art. 128.2].

Principios de buena regulación

En la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones actúan conforme a seis principios: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. Su adecuación se justifica en la exposición de motivos (anteproyectos de ley) o en el preámbulo (proyectos de reglamento) [L39-2015, art. 129.1]. Contenido de cada uno [L39-2015, art. 129]:

• Si la iniciativa afecta a gastos o ingresos públicos, deben cuantificarse sus efectos y supeditarse a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera [L39-2015, art. 129.7].
• Las Administraciones revisan periódicamente su normativa para adaptarla a estos principios, y el resultado se plasma en un informe público [L39-2015, art. 130.1].

Publicidad

• Las normas con rango de ley, los reglamentos y las disposiciones administrativas deben publicarse en el «diario oficial correspondiente» para entrar en vigor y producir efectos jurídicos [L39-2015, art. 131].
• La publicación de los diarios o boletines en las sedes electrónicas tiene los mismos efectos que su edición impresa, en las condiciones que cada Administración determine [L39-2015, art. 131].

Planificación normativa

• Cada año las Administraciones hacen público un Plan Normativo con las iniciativas legales o reglamentarias que se elevarán para su aprobación el año siguiente, que se publica en el Portal de la Transparencia [L39-2015, art. 132.1; L39-2015, art. 132.2].
• En el Estado, el Ministro de la Presidencia eleva el Plan al Consejo de Ministros antes del 30 de abril; una propuesta que no figure en él debe justificarse en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo [L50-1997, art. 25.3; L50-1997, art. 25.4].
• Antes del 30 de abril de cada año, el Consejo de Ministros aprueba también un informe anual de evaluación del cumplimiento del Plan del año anterior [L50-1997, art. 28.1].

Participación ciudadana

• Puede prescindirse de estos trámites en normas presupuestarias u organizativas o cuando concurran razones graves de interés público [L39-2015, art. 133.4].
• La consulta pública puede omitirse si la propuesta no tiene impacto significativo en la actividad económica, no impone obligaciones relevantes o regula aspectos parciales de una materia [L39-2015, art. 133.4].

7. Elaboración de las normas del Gobierno de la Nación

El Gobierno ejerce la iniciativa y la potestad reglamentaria conforme al Título VI de la Ley 39/2015 y al Título V de la Ley 50/1997 [L50-1997, art. 22]. Los pasos para anteproyectos de ley, proyectos de real decreto legislativo y normas reglamentarias son estos [L50-1997, art. 26]:

• Estudios y consultas previos [L50-1997, art. 26.1].
• Consulta pública en el portal web del departamento, por un tiempo que no puede ser inferior a quince días naturales [L50-1997, art. 26.2].
• Memoria del Análisis de Impacto Normativo, preceptiva, que incluye, entre otros apartados, el impacto económico y presupuestario, el impacto por razón de género y el impacto por razón de cambio climático [L50-1997, art. 26.3].
• En anteproyectos de ley y proyectos de real decreto legislativo, elevación al Consejo de Ministros, previo paso por la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios [L50-1997, art. 26.4].
• Informes preceptivos, en plazo de diez días o de un mes si se piden a otra Administración o a un órgano dotado de especial independencia; siempre informa la Secretaría General Técnica del Ministerio proponente [L50-1997, art. 26.5].
• Audiencia e información pública: mínimo 15 días hábiles, reducible hasta siete días hábiles por razones motivadas o tramitación urgente [L50-1997, art. 26.6].
• Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando sea preceptivo o se considere conveniente [L50-1997, art. 26.7].
• Elevación al Consejo de Ministros para su aprobación [L50-1997, art. 26.8].

• Si la norma afecta a la organización administrativa de la Administración General del Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos o a la inspección de los servicios, se requiere aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Función Pública, que se entiende concedida si no hay objeción en 15 días [L50-1997, art. 26.5].
• Este procedimiento no se aplica a los decretos-leyes, salvo la memoria abreviada y los números 1, 8, 9 y 10 [L50-1997, art. 26.11].

Tramitación urgente

• La acuerda el Consejo de Ministros para cumplir plazos de transposición de directivas o por circunstancias extraordinarias imprevisibles [L50-1997, art. 27.1].
• Efectos: los plazos se reducen a la mitad, no hace falta consulta pública (la audiencia dura siete días) y la falta de un informe preceptivo en plazo no impide continuar el procedimiento [L50-1997, art. 27.2].