Tema 26. La función pública local. El personal al servicio de las Administraciones locales: concepto y clases. Derechos y deberes del personal funcionario. Adquisición y pérdida de la condición de personal funcionario.

El tema se estudia con tres normas: el texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), que fija las bases del régimen estatutario de los funcionarios [TREBEP, art. 1.1]; la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), que dedica un título al personal de las entidades locales [LBRL, art. 89], y la Ley 4/2021, de la Función Pública Valenciana, que ordena la función pública valenciana en el marco de la legislación básica estatal [L4-2021-CV, art. 1]. El rango tiene unos 125 artículos. Este resumen cubre lo que nombra el título literal: el régimen de la función pública local, el concepto y las clases de personal, los derechos y deberes (código de conducta) y la adquisición y pérdida de la condición de funcionario. No se desarrollan la carrera profesional, las retribuciones, la negociación colectiva y la representación, la jornada, los permisos y vacaciones ni la formación, que el rango también incluye.

1. La función pública local

1.1. Normas aplicables

• El TREBEP se aplica al personal funcionario y, en lo que proceda, al laboral de las Administraciones de las entidades locales, entre otras [TREBEP, art. 2.1].
• El personal funcionario de las entidades locales se rige por la legislación estatal aplicable, de la que forma parte el TREBEP, y por la legislación de las comunidades autónomas, con respeto a la autonomía local [TREBEP, art. 3.1].
• Los Cuerpos de Policía Local se rigen también por el TREBEP y por la legislación autonómica, excepto en lo establecido para ellos en la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad [TREBEP, art. 3.2].
• Los funcionarios de la Administración local se rigen, en lo no dispuesto en la LBRL, por el Estatuto Básico del Empleado Público, por la restante legislación estatal de función pública y por la legislación autonómica, en los términos del artículo 149.1.18.ª de la Constitución [LBRL, art. 92.1].
• La Ley 4/2021 se aplica al personal de las administraciones de las entidades locales de la Comunitat Valenciana, de sus consorcios, organismos autónomos y entidades públicas empresariales, en los aspectos no reservados a la legislación del Estado [L4-2021-CV, art. 3.1.d)].
• La estructura del empleo público y la clasificación del personal local se rigen por la legislación de régimen local, con respeto a la normativa estatal básica; en lo no regulado, por la Ley 4/2021 [L4-2021-CV, art. 36].

La función pública valenciana la forman las personas que prestan servicios retribuidos en ella mediante una relación regulada por la normativa administrativa o laboral [L4-2021-CV, art. 2.2]. El TREBEP recoge, entre sus fundamentos, la objetividad, profesionalidad e imparcialidad en el servicio, aseguradas con la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera [TREBEP, art. 1.3].

1.2. Plantilla, relación de puestos y registro de personal

• Cada Corporación aprueba anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, que comprende todos los puestos reservados a funcionarios, personal laboral y eventual; responde a los principios de racionalidad, economía y eficiencia, sin que los gastos de personal rebasen los límites generales [LBRL, art. 90.1].
• Las Corporaciones forman la relación de todos los puestos de trabajo de su organización; el Estado fija las normas para confeccionarlas [LBRL, art. 90.2].
• Constituyen Registros de personal, coordinados con los de las demás Administraciones; sus datos determinan las nóminas [LBRL, art. 90.3].

1.3. Oferta de empleo y selección

• Las Corporaciones forman públicamente su oferta de empleo, ajustándose a la normativa básica estatal [LBRL, art. 91.1].
• La selección de todo el personal, funcionario o laboral, se hace de acuerdo con la oferta, mediante convocatoria pública y por concurso, oposición o concurso-oposición libre, con los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad [LBRL, art. 91.2].
• Cada Corporación selecciona a sus funcionarios, salvo a los de habilitación de carácter nacional [LBRL, art. 100].
• Las bases de las pruebas y de los concursos las aprueba el Presidente de la Corporación, a quien corresponde la convocatoria [LBRL, art. 102.1].
• El personal laboral lo selecciona la propia Corporación conforme al artículo 91 y con el máximo respeto a la igualdad de oportunidades [LBRL, art. 103].
• Los anuncios de las convocatorias se publican en el «Boletín Oficial del Estado»; las bases, en el «Boletín Oficial de la Provincia», salvo las de la habilitación de carácter nacional, que van al «Boletín Oficial del Estado» [LBRL, art. 97].

Las vacantes de los funcionarios propios se proveen por concurso de méritos o libre designación [LBRL, art. 101].

1.4. Funcionarios con habilitación de carácter nacional

En todas las Corporaciones hay funciones públicas necesarias reservadas a funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional [LBRL, art. 92 bis.1]:

• Secretaría: fe pública y asesoramiento legal preceptivo [LBRL, art. 92 bis.1].
• Control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, contabilidad, tesorería y recaudación [LBRL, art. 92 bis.1].

La escala se divide en las subescalas de Secretaría, Intervención-tesorería y Secretaría-intervención [LBRL, art. 92 bis.2], y las dos primeras tienen categorías de entrada o superior [LBRL, art. 92 bis.3]. El concurso es el sistema normal de provisión, de ámbito estatal [LBRL, art. 92 bis.6].

El fichero trae dos artículos vigentes que regulan de forma distinta este mismo concurso. Uno fija los méritos generales en un mínimo del 80 %, los autonómicos hasta el 15 % y los de la Corporación hasta el 5 % [LBRL, art. 92 bis.6]; el otro, en el 65 %, hasta el 10 % y hasta el 25 % [LBRL, art. 99.1]. También atribuyen la selección y formación a órganos distintos: al Estado, a través del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas [LBRL, art. 92 bis.5], y al Instituto de Estudios de Administración Local [LBRL, art. 98.1]. Aquí no se elige entre ellos.

2. El personal al servicio de las Administraciones locales: concepto y clases

2.1. Concepto y clasificación

Son empleados públicos quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales [TREBEP, art. 8.1]. La Ley 4/2021 añade que lo hacen «profesionalmente» en las entidades de su ámbito [L4-2021-CV, art. 16.1].

Las dos leyes los clasifican igual [TREBEP, art. 8.2]:

La misma clasificación aparece en la ley valenciana [L4-2021-CV, art. 16.2]. La LBRL dice que el personal de las entidades locales lo integran funcionarios de carrera, contratados en régimen de derecho laboral y personal eventual de confianza o asesoramiento especial [LBRL, art. 89]. Con carácter general, los puestos de la Administración local y sus Organismos Autónomos los desempeña personal funcionario [LBRL, art. 92.2].

2.2. Funcionarios de carrera

• Corresponden exclusivamente a los funcionarios de carrera de la Administración local las funciones que implican participación directa o indirecta en las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales, las que implican ejercicio de autoridad y las que se les reserven para garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia [LBRL, art. 92.3].
• El TREBEP reserva esas mismas funciones de potestades públicas a los funcionarios públicos [TREBEP, art. 9.2].
• El personal funcionario se integra en la función pública por la superación del procedimiento selectivo o por transferencia [L4-2021-CV, art. 17.2].

2.3. Funcionarios interinos

Se nombran cuando se da alguna de estas circunstancias [TREBEP, art. 10.1]:

En la Comunitat Valenciana, el nombramiento por programas puede prorrogarse anualmente, pero el plazo inicial y sus prórrogas no pueden superar cuatro años [L4-2021-CV, art. 18.2].

• La selección es pública, con igualdad, mérito, capacidad, publicidad y celeridad, y nunca da lugar a la condición de funcionario de carrera [TREBEP, art. 10.2].
• La interinidad termina de oficio, sin compensación, por cobertura reglada del puesto, supresión o amortización, fin del plazo del nombramiento o fin de su causa, además de por las causas de pérdida de la condición de funcionario [TREBEP, art. 10.3].
• Pasados tres años desde el nombramiento en vacante, termina la interinidad y la plaza solo puede ocuparla un funcionario de carrera, salvo que el proceso selectivo quede desierto; puede seguir hasta la resolución si la convocatoria se publicó dentro de esos tres años [TREBEP, art. 10.4].
• Se le aplica el régimen general del funcionario de carrera en lo adecuado a su condición temporal, salvo los derechos inherentes a la condición de funcionario de carrera [TREBEP, art. 10.5].

2.4. Personal laboral

• Las leyes de Función Pública fijan qué puestos puede desempeñar, respetando la reserva a funcionarios [TREBEP, art. 11.2].
• Su selección es pública, con igualdad, mérito y capacidad; la del temporal, también con celeridad [TREBEP, art. 11.3].
• En la Comunitat Valenciana no puede ocupar puestos clasificados para personal funcionario, salvo en los supuestos tasados de la ley y siempre que el puesto no implique ejercicio de potestades públicas [L4-2021-CV, art. 19.5].
• Quebrantar esa prohibición produce la nulidad del acto y la responsabilidad de quien lo cause [L4-2021-CV, art. 19.6].

2.5. Personal eventual

• Su nombramiento y cese son libres; cesa cuando cesa la autoridad a la que asesora [TREBEP, art. 12.3].
• Ser eventual no es mérito para el acceso a la Función Pública ni para la promoción interna [TREBEP, art. 12.4].
• En las entidades locales, el Pleno determina su número, características y retribuciones al comienzo del mandato, y solo pueden modificarse al aprobar los presupuestos anuales [LBRL, art. 104.1].
• Lo nombra y cesa el Alcalde o el Presidente de la entidad; cesa automáticamente cuando cesa o expira el mandato de la autoridad a la que sirve [LBRL, art. 104.2].
• Los nombramientos, retribuciones y dedicación se publican en el «Boletín Oficial» de la Provincia [LBRL, art. 104.3].
• En esta materia las entidades locales se rigen por su propia normativa [L4-2021-CV, art. 20.8].

Límites de puestos de personal eventual en los Ayuntamientos [LBRL, art. 104 bis.1]:

El número de puestos eventuales se publica semestralmente en la sede electrónica y en el Boletín Oficial de la Provincia [LBRL, art. 104 bis.5], y el Presidente informa al Pleno trimestralmente del cumplimiento de estos límites [LBRL, art. 104 bis.6].

2.6. Personal directivo profesional

Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales definidas como tales por cada Administración; se designa por mérito, capacidad e idoneidad, con publicidad y concurrencia, y se evalúa por eficacia, eficiencia y resultados [TREBEP, art. 13]. Sus condiciones de empleo no son materia de negociación colectiva [TREBEP, art. 13].

3. Derechos del personal funcionario

3.1. Derechos individuales

Los empleados públicos tienen, en correspondencia con su relación de servicio, estos derechos individuales [TREBEP, art. 14]:

• Inamovilidad en la condición de funcionario de carrera [TREBEP, art. 14.a)].
• Progresión en la carrera y promoción interna con sistemas objetivos y transparentes de evaluación [TREBEP, art. 14.c)].
• Percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razón del servicio [TREBEP, art. 14.d)].
• Defensa jurídica y protección de la Administración en los procedimientos derivados del ejercicio legítimo de sus funciones [TREBEP, art. 14.f)].
• Formación continua, preferentemente en horario laboral [TREBEP, art. 14.g)].
• Respeto de su intimidad, orientación e identidad sexual, propia imagen y dignidad, especialmente frente al acoso sexual, por razón de sexo, moral y laboral [TREBEP, art. 14.h)].
• No discriminación por cualquier condición o circunstancia personal o social [TREBEP, art. 14.i)].
• Conciliación de la vida personal, familiar y laboral [TREBEP, art. 14.j)].
• Intimidad frente a dispositivos digitales, videovigilancia y geolocalización, y desconexión digital [TREBEP, art. 14.j bis)].
• Protección eficaz en seguridad y salud en el trabajo [TREBEP, art. 14.l)].
• Vacaciones, descansos, permisos y licencias; jubilación; prestaciones de la Seguridad Social, y libre asociación profesional [TREBEP, art. 14].

La Ley 4/2021 añade, entre otros, el acceso al expediente personal [L4-2021-CV, art. 76.1.s)], la protección cuando denuncie irregularidades [L4-2021-CV, art. 76.1.w)] y la adaptación o cambio de puesto por motivos de salud [L4-2021-CV, art. 76.1.x)]. También permite optar al teletrabajo, voluntario y reversible salvo supuestos excepcionales justificados [L4-2021-CV, art. 76.2].

3.2. Derechos individuales ejercidos colectivamente

Son la libertad sindical, la negociación colectiva y la participación en las condiciones de trabajo, la huelga con mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, el planteamiento de conflictos colectivos y la reunión [TREBEP, art. 15]. La ley valenciana recoge los mismos [L4-2021-CV, art. 77].

3.3. Protección de quien denuncia irregularidades

Quien alerte o denuncie prácticas corruptas o irregularidades tiene un régimen de protección específico [L4-2021-CV, art. 78.1]: su identidad se mantiene en secreto en los procedimientos disciplinarios [L4-2021-CV, art. 78.3] y no puede adoptarse contra él ninguna medida perjudicial motivada por la denuncia, bajo pena de nulidad [L4-2021-CV, art. 78.6]. Las denuncias anónimas se archivan, salvo que los hechos puedan suponer un riesgo grave para el interés general [L4-2021-CV, art. 78.2].

4. Deberes del personal funcionario: el código de conducta

Los empleados públicos deben desempeñar con diligencia sus tareas y velar por los intereses generales con sujeción a la Constitución y al ordenamiento, actuando con objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres [TREBEP, art. 52]. Estos principios forman el Código de Conducta y informan la interpretación y aplicación del régimen disciplinario [TREBEP, art. 52]. La ley valenciana añade que pueden tenerse en cuenta en la evaluación del desempeño y que pueden aprobarse códigos específicos para colectivos concretos [L4-2021-CV, art. 97.2].

4.1. Principios éticos

• Respetar la Constitución y el ordenamiento jurídico [TREBEP, art. 53.1].
• Perseguir los intereses generales con consideraciones objetivas, al margen de posiciones personales, familiares, corporativas o clientelares [TREBEP, art. 53.2].
• Lealtad y buena fe con la Administración, superiores, compañeros, subordinados y ciudadanos [TREBEP, art. 53.3].
• Abstenerse en los asuntos en que tengan interés personal y de actividades que supongan riesgo de conflicto de intereses [TREBEP, art. 53.5].
• No aceptar trato de favor ni privilegio injustificado [TREBEP, art. 53.7].
• No influir en la agilización de trámites sin justa causa [TREBEP, art. 53.9].
• Secreto de las materias clasificadas y discreción sobre lo que conozcan por su cargo [TREBEP, art. 53.12].

4.2. Principios de conducta

• Tratar con atención y respeto a ciudadanos, superiores y compañeros [TREBEP, art. 54.1].
• Cumplir la jornada y el horario [TREBEP, art. 54.2].
• Obedecer las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección [TREBEP, art. 54.3].
• Informar a los ciudadanos de lo que tengan derecho a conocer [TREBEP, art. 54.4].
• Administrar con austeridad los recursos públicos y velar por su conservación [TREBEP, art. 54.5].
• Rechazar regalos, favores o servicios en condiciones ventajosas que vayan más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía [TREBEP, art. 54.6].
• Conservar los documentos para entregarlos a sus posteriores responsables [TREBEP, art. 54.7].
• Mantener actualizada su formación [TREBEP, art. 54.8] y observar las normas de seguridad y salud laboral [TREBEP, art. 54.9].
• Proponer mejoras para el funcionamiento de su unidad [TREBEP, art. 54.10].
• Atender al ciudadano en la lengua que solicite si es «oficial» en el territorio [TREBEP, art. 54.11].

En la Comunitat Valenciana se exige además conocer las lenguas «oficiales» de la Comunitat en los términos reglamentarios [L4-2021-CV, art. 99.5] y trabajar con el rostro sustancialmente descubierto durante la jornada y la atención al público, salvo prescripción médico-sanitaria o exigencia de prevención de riesgos laborales [L4-2021-CV, art. 99.11].

4.3. Responsabilidad e incompatibilidades

• El personal es responsable de la buena gestión de los servicios encomendados, sin perjuicio de la responsabilidad de sus superiores [L4-2021-CV, art. 100].
• La Administración le exige la responsabilidad en que incurra por dolo, culpa o negligencia grave, con procedimiento y audiencia del interesado [L4-2021-CV, art. 101].
• Todo ello sin perjuicio de comunicar los hechos al Ministerio Fiscal si pueden ser delito [L4-2021-CV, art. 102].
• No se puede compatibilizar ninguna actividad que impida el cumplimiento de los deberes, comprometa la imparcialidad o perjudique los intereses generales [L4-2021-CV, art. 103.1].
• En las entidades locales, las declaraciones de compatibilidad corresponden al Pleno de la corporación [L4-2021-CV, art. 103.3].

5. Adquisición de la condición de funcionario de carrera

Para participar en los procesos selectivos hay que tener la nacionalidad española (con las excepciones del artículo 57), capacidad funcional, dieciséis años cumplidos sin exceder la edad de jubilación forzosa, no haber sido separado por expediente disciplinario ni estar inhabilitado, y la titulación exigida [TREBEP, art. 56.1].

La condición se adquiere por el cumplimiento sucesivo de estos requisitos [TREBEP, art. 62.1]:

• Superación del proceso selectivo [TREBEP, art. 62.1].
• Nombramiento por el órgano competente, publicado en el Diario Oficial correspondiente [TREBEP, art. 62.1].
• Acatamiento de la Constitución, del Estatuto de Autonomía y del resto del ordenamiento [TREBEP, art. 62.1].
• Toma de posesión en plazo [TREBEP, art. 62.1].

La Ley 4/2021 concreta los plazos: el nombramiento se publica en el «Diari Oficial de la Generalitat Valenciana» o en el boletín correspondiente en un máximo de 6 meses desde que termina el procedimiento selectivo, curso o prácticas, y la toma de posesión no puede ser superior a un mes desde esa publicación [L4-2021-CV, art. 68.1]. Quien no acredite los requisitos de la convocatoria no puede ser nombrado y sus actuaciones quedan sin efecto [TREBEP, art. 62.2]. En las entidades locales, el tribunal eleva la relación de aprobados al Presidente de la Corporación para hacer el nombramiento [LBRL, art. 102.2].

La condición de laboral fijo se adquiere por superación del procedimiento selectivo, formalización del contrato y juramento o promesa de acatamiento [L4-2021-CV, art. 75.1], y se pierde por las causas de extinción del contrato de trabajo [L4-2021-CV, art. 75.3].

6. Pérdida de la condición de funcionario de carrera

Son causas de pérdida [TREBEP, art. 63]: la renuncia, la pérdida de la nacionalidad, la jubilación total, la sanción disciplinaria firme de separación del servicio y la pena firme de inhabilitación absoluta o especial para cargo público. La Ley 4/2021 añade el fallecimiento [L4-2021-CV, art. 69].

6.1. Jubilación

La jubilación puede ser voluntaria, forzosa o por incapacidad permanente [TREBEP, art. 67.1]:

• Voluntaria: a solicitud del funcionario que reúna los requisitos de su Régimen de Seguridad Social [TREBEP, art. 67.2].
• Forzosa: se declara de oficio al cumplir sesenta y cinco años, y puede pedirse la prolongación en servicio activo hasta los setenta, que la Administración acepta o deniega motivadamente [TREBEP, art. 67.3]. Para el personal del Régimen General de la Seguridad Social, la edad de jubilación forzosa es la que esas normas prevén para la pensión contributiva sin coeficiente reductor por edad [TREBEP, art. 67.4].
• Por incapacidad permanente para las funciones de su cuerpo o escala, o por pensión de incapacidad permanente absoluta o total [TREBEP, art. 67.1].

La Ley 4/2021 se refiere a la «edad legalmente establecida» para la jubilación forzosa y exige que la resolución sobre la prolongación sea motivada según las necesidades de recursos humanos [L4-2021-CV, art. 73.3].

6.2. Rehabilitación

• Si la pérdida se debió a la pérdida de la nacionalidad o a la jubilación por incapacidad permanente, desaparecida la causa, el interesado puede pedir la rehabilitación, que le será concedida [TREBEP, art. 68.1].
• Si se debió a inhabilitación, los órganos de gobierno pueden concederla con carácter excepcional, atendiendo a las circunstancias y entidad del delito; sin resolución expresa en plazo, se entiende desestimada [TREBEP, art. 68.2].
• La Ley 4/2021 recoge las mismas reglas y exige la acreditación documental de la desaparición de las causas [L4-2021-CV, art. 74.1].