Tema 27. Principales infracciones y sanciones de la Ley de Protección de Seguridad Ciudadana L.O 4/2015. Competencia para sancionar. Regulación básica sobre protección de datos de carácter personal.

El tema se estudia con tres normas. La Ley Orgánica 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana (LO 4/2015), regula actuaciones para tutelar la seguridad ciudadana mediante la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad de los ciudadanos [LO4-2015, art. 1.2]. La Ley Orgánica 3/2018, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD), adapta el ordenamiento español al Reglamento (UE) 2016/679 [LO3-2018, art. 1]. La Ley Orgánica 7/2021 regula los datos tratados por las autoridades competentes para prevenir, detectar, investigar y enjuiciar infracciones penales y ejecutar sanciones penales [LO7-2021, art. 1]. El rango tiene unos 110 artículos. Este resumen cubre lo que nombra el título literal: el régimen sancionador de la LO 4/2015 (responsables, infracciones, sanciones, prescripción y órganos competentes) y la regulación básica de protección de datos en las dos leyes orgánicas. No se desarrollan la documentación e identificación, las actuaciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ni el detalle del procedimiento sancionador de la LO 4/2015.

1. Reglas generales del régimen sancionador de la LO 4/2015

1.1. Sujetos responsables

• La responsabilidad recae directamente en el autor del hecho [LO4-2015, art. 30.1].
• Están exentos los menores de catorce años; si uno de ellos comete una infracción, la autoridad lo pone en conocimiento del Ministerio Fiscal [LO4-2015, art. 30.2].
• En reuniones y manifestaciones, son organizadores o promotores quienes suscribieron la comunicación y también quienes de hecho las presidan o dirijan, o los que, por publicaciones, lemas, banderas u otros hechos, pueda determinarse razonablemente que son sus directores [LO4-2015, art. 30.3].

1.2. Concurso de normas

Si un hecho puede calificarse con dos o más preceptos [LO4-2015, art. 31.1]:

• El precepto especial se aplica con preferencia al general [LO4-2015, art. 31.1].
• El precepto más amplio o complejo absorbe al que sanciona las infracciones consumidas en él [LO4-2015, art. 31.1].
• En defecto de los anteriores, el precepto más grave excluye a los que sancionan con menor sanción [LO4-2015, art. 31.1].

Si un solo hecho constituye dos o más infracciones, o una es medio necesario para la otra, se sanciona la que tenga mayor sanción [LO4-2015, art. 31.2]. Lo que sea criterio de graduación o determine la calificación de la infracción no puede sancionarse como infracción independiente [LO4-2015, art. 31.3].

1.3. Relación con el proceso penal

• No pueden sancionarse los hechos ya sancionados penal o administrativamente con identidad de sujeto, hecho y fundamento [LO4-2015, art. 45.1].
• Si la conducta puede ser delito, el órgano administrativo pasa el tanto de culpa a la autoridad judicial o al Ministerio Fiscal y se abstiene de seguir mientras no haya sentencia firme o resolución que ponga fin al proceso penal, quedando interrumpida la prescripción [LO4-2015, art. 45.2].
• Si no hay ilícito penal, puede iniciarse o seguir el procedimiento sancionador, y el órgano administrativo queda vinculado por los hechos declarados probados en vía judicial [LO4-2015, art. 45.3].

2. Principales infracciones

Las infracciones de la LO 4/2015 se clasifican en muy graves, graves y leves [LO4-2015, art. 34].

2.1. Infracciones muy graves

• Reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en infraestructuras o instalaciones de servicios básicos para la comunidad o en sus inmediaciones, y la intrusión en sus recintos, incluido su sobrevuelo, cuando se genere un riesgo para la vida o la integridad física de las personas; en reuniones y manifestaciones responden los organizadores o promotores [LO4-2015, art. 35.1].
• Fabricar, almacenar, comerciar, transportar o utilizar armas reglamentarias, explosivos catalogados, cartuchería o artículos pirotécnicos incumpliendo la normativa, sin documentación o autorización o excediendo los límites, cuando no sea delito, si se causan perjuicios muy graves [LO4-2015, art. 35.2].
• Celebrar espectáculos públicos o actividades recreativas quebrantando la prohibición o suspensión ordenada por razones de seguridad pública [LO4-2015, art. 35.3].
• Proyectar haces de luz sobre pilotos o conductores de medios de transporte que puedan deslumbrarles o distraerles y provocar accidentes [LO4-2015, art. 35.4].

Son infraestructuras o instalaciones de servicios básicos: centrales nucleares, petroquímicas, refinerías y depósitos de combustible; puertos, aeropuertos y demás infraestructuras de transporte; suministro y distribución de agua, gas y electricidad, e infraestructuras de telecomunicaciones [LO4-2015, Disposición adicional sexta].

2.2. Infracciones graves

Entre otras, son infracciones graves [LO4-2015, art. 36]:

• Perturbar la seguridad ciudadana en actos públicos, espectáculos deportivos o culturales, solemnidades y oficios religiosos u otras reuniones numerosas, cuando no sea infracción penal [LO4-2015, art. 36.1].
• La perturbación grave con ocasión de reuniones o manifestaciones ante el Congreso, el Senado o las asambleas legislativas autonómicas, aunque no estén reunidos [LO4-2015, art. 36.2].
• Causar desórdenes u obstaculizar la vía pública con mobiliario urbano, vehículos, contenedores, neumáticos u otros objetos, con alteración grave de la seguridad ciudadana [LO4-2015, art. 36.3].
• Los actos de obstrucción para impedir a una autoridad o empleado público el ejercicio legítimo de sus funciones o la ejecución de resoluciones [LO4-2015, art. 36.4].
• Impedir u obstaculizar el funcionamiento de los servicios de emergencia con riesgo para la vida o integridad o daños en los bienes [LO4-2015, art. 36.5].
• La desobediencia o resistencia a la autoridad o a sus agentes, cuando no sean delito, así como la negativa a identificarse y la alegación de datos falsos o inexactos en la identificación [LO4-2015, art. 36.6].
• La negativa a disolver reuniones y manifestaciones cuando lo ordene la autoridad en los supuestos del artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983 [LO4-2015, art. 36.7].
• Perturbar el desarrollo de una reunión o manifestación lícita [LO4-2015, art. 36.8].
• Portar, exhibir o usar armas prohibidas, o usar armas de modo negligente, temerario o intimidatorio [LO4-2015, art. 36.10].
• Solicitar o aceptar servicios sexuales retribuidos en zonas de tránsito público próximas a lugares destinados a menores o con riesgo para la seguridad vial [LO4-2015, art. 36.11].
• El uso público e indebido de uniformes, insignias o condecoraciones, o de réplicas o equipamiento policial o de emergencias que pueda generar engaño [LO4-2015, art. 36.14].
• El consumo o la tenencia ilícitos de drogas en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos, aunque no estén destinadas al tráfico, y el abandono de los instrumentos empleados [LO4-2015, art. 36.16].
• La plantación y cultivo ilícitos de drogas en lugares visibles al público [LO4-2015, art. 36.18].
• La tolerancia del consumo o tráfico de drogas en locales o establecimientos públicos por sus propietarios, administradores o encargados [LO4-2015, art. 36.19].
• El uso no autorizado de imágenes o datos de autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que pueda poner en peligro su seguridad o el éxito de una operación [LO4-2015, art. 36.23].

2.3. Infracciones leves

• Celebrar reuniones o manifestaciones incumpliendo los artículos 4.2, 8, 9, 10 y 11 de la Ley Orgánica 9/1983; responden los organizadores o promotores [LO4-2015, art. 37.1].
• Exhibir objetos peligrosos con ánimo intimidatorio [LO4-2015, art. 37.2].
• Las faltas de respeto y consideración a un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el ejercicio de sus funciones de protección de la seguridad [LO4-2015, art. 37.4].
• Actos que atenten contra la libertad e indemnidad sexual o de exhibición obscena, si no son infracción penal [LO4-2015, art. 37.5].
• Proyectar haces de luz sobre agentes para impedir o dificultar sus funciones [LO4-2015, art. 37.6].
• La ocupación de inmuebles ajenos contra la voluntad de su titular, y la ocupación de la vía pública contra la ley o la decisión de la autoridad, incluida la venta ambulante no autorizada [LO4-2015, art. 37.7].
• No obtener la documentación personal exigida u omitir por negligencia la denuncia de su sustracción o extravío [LO4-2015, art. 37.10].
• La negligencia en la custodia de la documentación personal: tercera y posteriores pérdidas en un año [LO4-2015, art. 37.11].
• Los daños o el deslucimiento de bienes de uso o servicio público, o de bienes privados en la vía pública [LO4-2015, art. 37.13].
• Escalar edificios o monumentos sin autorización con riesgo cierto de daños [LO4-2015, art. 37.14].
• Retirar vallas o encintados colocados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para delimitar perímetros de seguridad [LO4-2015, art. 37.15].
• Dejar sueltos animales feroces o dañinos, o abandonar animales domésticos con peligro para su vida [LO4-2015, art. 37.16].
• Consumir bebidas alcohólicas en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos cuando perturbe gravemente la tranquilidad ciudadana [LO4-2015, art. 37.17].

3. Sanciones

3.1. Multas y grados

Las multas y sus grados son estos [LO4-2015, art. 39.1]:

3.2. Graduación

• Rige el principio de proporcionalidad [LO4-2015, art. 33.1].
• Cometer la infracción supone la multa en grado mínimo [LO4-2015, art. 33.2].
• Se impone en grado medio si concurre al menos una de estas circunstancias: reincidencia (más de una infracción de la misma naturaleza en dos años, declarada por resolución firme en vía administrativa); violencia, amenaza o intimidación; usar prendas u objetos que cubran el rostro e impidan o dificulten la identificación, o utilizar a menores, personas con discapacidad necesitadas de especial protección o en situación de vulnerabilidad [LO4-2015, art. 33.2].
• Dentro de cada grado se atiende al riesgo producido, la cuantía y trascendencia del perjuicio, la alteración de los servicios públicos, el grado de culpabilidad, el beneficio obtenido y la capacidad económica del infractor [LO4-2015, art. 33.2].
• El grado máximo solo procede si los hechos revisten especial gravedad y así se justifica [LO4-2015, art. 33.2].
• La multa de las infracciones leves se fija directamente con esas circunstancias y criterios [LO4-2015, art. 33.3].

3.3. Sanciones accesorias

La multa puede llevar aparejadas, según la naturaleza de los hechos [LO4-2015, art. 39.2]:

• La retirada de las armas y de sus licencias o permisos [LO4-2015, art. 39.2].
• El comiso de los bienes, medios o instrumentos de la infracción y de sus efectos, salvo que pertenezcan a un tercero de buena fe no responsable que los haya adquirido legalmente [LO4-2015, art. 39.2].
• La suspensión temporal de licencias, autorizaciones o permisos y la clausura de fábricas, locales o establecimientos, en las materias del capítulo IV: de seis meses y un día a dos años por infracciones muy graves y hasta seis meses por graves; con reincidencia, de dos años y un día a seis años y hasta dos años, respectivamente [LO4-2015, art. 39.2].

3.4. Reparación del daño

• Si se causaron daños a la Administración, la resolución se pronuncia sobre la reposición de la situación alterada y, si no es posible, sobre la indemnización [LO4-2015, art. 42.1].
• La responsabilidad civil es siempre solidaria entre todos los causantes del daño [LO4-2015, art. 42.2].
• Si el autor es un menor de dieciocho años no emancipado o una persona con la capacidad modificada judicialmente, responden solidariamente sus padres, tutores, curadores, acogedores o guardadores [LO4-2015, art. 42.3].

Las multas a menores por consumo o tenencia ilícitos de drogas pueden suspenderse si, a su solicitud y la de sus representantes legales, se someten a tratamiento, rehabilitación o actividades de reeducación; si las abandonan, se ejecuta la sanción [LO4-2015, Disposición adicional quinta].

3.5. Pago voluntario

En infracciones graves o leves, notificada la incoación, hay quince días para pagar voluntariamente o alegar [LO4-2015, art. 54.1]. El pago en plazo supone la reducción del 50 % de la multa, la renuncia a alegar y la terminación del procedimiento, siendo recurrible la sanción solo ante la jurisdicción contencioso-administrativa [LO4-2015, art. 54.3]. No se aplica a las infracciones muy graves [LO4-2015, art. 54.2].

3.6. Prescripción

• Las infracciones prescriben desde su comisión; en las continuadas, desde la última infracción, y en las de efectos permanentes, desde que se eliminó la situación ilícita [LO4-2015, art. 38.2].
• Interrumpe la prescripción cualquier actuación administrativa dirigida a la sanción de la que tenga conocimiento formal el interesado; se reanuda si el procedimiento se paraliza más de un mes por causa no imputable al presunto responsable [LO4-2015, art. 38.3].
• La sanción prescribe desde el día siguiente a su firmeza en vía administrativa; interrumpe la prescripción el inicio del procedimiento de ejecución con conocimiento del interesado [LO4-2015, art. 40].

3.7. Registro Central de Infracciones

A efectos exclusivamente de apreciar la reincidencia, existe en el Ministerio del Interior un Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana [LO4-2015, art. 43.1]. Sus asientos se cancelan de oficio a los tres, dos o un año desde la firmeza de la sanción, según sea muy grave, grave o leve [LO4-2015, art. 43.3].

4. Competencia para sancionar

En la Administración General del Estado [LO4-2015, art. 32.1]:

• Son competentes también las autoridades de la Comunidad Autónoma en el ámbito de sus competencias en seguridad ciudadana [LO4-2015, art. 32.2].
• Los alcaldes pueden imponer las sanciones y adoptar las medidas de la ley cuando las infracciones se cometan en espacios públicos municipales o afecten a bienes de titularidad local, siempre que tengan competencia sobre la materia según la legislación específica [LO4-2015, art. 32.3].
• Las ordenanzas municipales pueden introducir especificaciones o graduaciones en el cuadro de infracciones y sanciones de la ley [LO4-2015, art. 32.3], sin crear nuevas infracciones o sanciones ni alterar su naturaleza y límites [LO4-2015, art. 41].
• Las autoridades locales ejercen sus facultades conforme a la Ley Orgánica 2/1986 y a la legislación de régimen local, espectáculos públicos, actividades recreativas y actividades clasificadas [LO4-2015, art. 5.4].

Las denuncias, atestados o actas de los agentes que presenciaron los hechos, ratificadas si el denunciado los niega, son base suficiente para resolver, salvo prueba en contrario [LO4-2015, art. 52].

5. Regulación básica de la protección de datos de carácter personal

5.1. Ámbito de cada ley

• El derecho fundamental a la protección de datos, amparado por el artículo 18.4 de la Constitución, se ejerce conforme al Reglamento (UE) 2016/679 y a la LOPDGDD [LO3-2018, art. 1].
• La LOPDGDD se aplica a los tratamientos automatizados y a los no automatizados de datos contenidos o destinados a un fichero [LO3-2018, art. 2.1]; no se aplica a datos de personas fallecidas ni a materias clasificadas [LO3-2018, art. 2.2].
• La LO 7/2021 se aplica a los tratamientos de las autoridades competentes con fines de prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de infracciones penales y ejecución de sanciones penales, incluida la protección frente a amenazas contra la seguridad pública [LO7-2021, art. 2.1]. Si esas autoridades tratan datos para otros fines, rigen el Reglamento General y la LOPDGDD [LO7-2021, art. 2.3].
• Son autoridades competentes, entre otras, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, las Administraciones Penitenciarias [LO7-2021, art. 4.1], las autoridades judiciales penales y el Ministerio Fiscal [LO7-2021, art. 4.2].

5.2. Principios y bases del tratamiento (LOPDGDD)

• Los datos serán exactos y, si fuera necesario, actualizados [LO3-2018, art. 4.1].
• Quienes intervengan en el tratamiento tienen deber de confidencialidad, que se mantiene aunque termine su relación con el responsable [LO3-2018, art. 5].
• Consentimiento es la manifestación de voluntad libre, específica, informada e inequívoca, por declaración o clara acción afirmativa [LO3-2018, art. 6.1].
• Los mayores de catorce años pueden consentir; para los menores de catorce hace falta el consentimiento del titular de la patria potestad o tutela [LO3-2018, art. 7].
• El tratamiento por obligación legal exige una norma de la Unión o con rango de ley, y el basado en interés público o poderes públicos, una competencia atribuida por norma con rango de ley [LO3-2018, art. 8].
• El solo consentimiento no basta para tratar datos cuya finalidad principal sea identificar ideología, afiliación sindical, religión, orientación sexual, creencias u origen racial o étnico [LO3-2018, art. 9.1].
• Los datos sobre condenas e infracciones penales, para fines distintos de los penales, solo pueden tratarse si los ampara una norma de la Unión, la LOPDGDD u otra de rango legal [LO3-2018, art. 10.1].

5.3. Derechos de las personas (LOPDGDD)

• Al recoger los datos, la información básica incluye al menos la identidad del responsable, la finalidad y la posibilidad de ejercer los derechos [LO3-2018, art. 11.2].
• Los derechos se ejercen directamente o por representante, y su atención es gratuita [LO3-2018, art. 12].
• Acceso: puede considerarse repetitivo ejercerlo más de una vez en seis meses, salvo causa legítima [LO3-2018, art. 13.3].
• Rectificación: el afectado indica los datos y la corrección [LO3-2018, art. 14].
• Supresión, limitación, portabilidad y oposición se ejercen conforme al Reglamento (UE) 2016/679 [LO3-2018, art. 15.1], [LO3-2018, art. 16.1], [LO3-2018, art. 17], [LO3-2018, art. 18].
• Los familiares y herederos del fallecido pueden pedir el acceso, rectificación o supresión de sus datos, salvo prohibición expresa del fallecido o de una ley [LO3-2018, art. 3.1].

5.4. Videovigilancia

• Pueden tratarse imágenes con cámaras para preservar la seguridad de personas, bienes e instalaciones [LO3-2018, art. 22.1], y solo captar la vía pública en lo imprescindible [LO3-2018, art. 22.2].
• Los datos se suprimen en un mes como máximo, salvo que acrediten actos contra personas, bienes o instalaciones; entonces se ponen a disposición de la autoridad en setenta y dos horas [LO3-2018, art. 22.3].
• Se informa con un dispositivo informativo visible [LO3-2018, art. 22.4].
• Las imágenes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad con fines penales o de seguridad pública se rigen por la legislación de transposición de la Directiva (UE) 2016/680 [LO3-2018, art. 22.6].

5.5. Tratamientos policiales (LO 7/2021)

• Los datos se tratan de forma lícita y leal, con fines determinados, adecuados y no excesivos, exactos, conservados solo lo necesario y con seguridad adecuada [LO7-2021, art. 6.1].
• La necesidad de conservarlos se revisa como máximo cada tres años; el plazo máximo general de supresión es de veinte años, salvo circunstancias que lo justifiquen [LO7-2021, art. 8].
• Se distingue entre sospechosos, condenados, víctimas y terceros [LO7-2021, art. 9].
• Las categorías especiales de datos solo se tratan si es estrictamente necesario y lo prevé una norma con rango de ley o el Derecho de la Unión Europea, protege intereses vitales o se refieren a datos que el interesado hizo manifiestamente públicos [LO7-2021, art. 13.1].
• Están prohibidas las decisiones basadas únicamente en tratamiento automatizado con efectos jurídicos negativos, salvo autorización legal [LO7-2021, art. 14.1].

En la instalación de videocámaras policiales se aplica el principio de proporcionalidad [LO7-2021, art. 15.2]. Además:

• Las fijas exigen valorar la proporcionalidad (idoneidad e intervención mínima) y no están sujetas al control preventivo de las entidades locales [LO7-2021, art. 16].
• Las móviles requieren un peligro o evento concreto y autorización del Delegado o Subdelegado del Gobierno; en las Comunidades Autónomas con policía propia, de sus órganos, también para las policías locales de su territorio [LO7-2021, art. 17.1].
• La autorización dura como máximo un mes prorrogable por otro; en urgencia decide el responsable operativo, comunicándolo en 24 horas [LO7-2021, art. 17.2], [LO7-2021, art. 17.3].
• Si se graba un posible delito, el soporte original se pone a disposición judicial en setenta y dos horas; las grabaciones se destruyen en tres meses, salvo que estén relacionadas con infracciones penales o administrativas graves o muy graves en materia de seguridad pública, con una investigación policial en curso o con un procedimiento abierto [LO7-2021, art. 18].
• Alterar los registros o usarlos para otros fines son faltas muy graves en el régimen disciplinario de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado [LO7-2021, art. 19.2].

Derechos del interesado: la solicitud se entiende desestimada si no se resuelve en un mes, y es repetitiva cuando hay tres solicitudes sobre el mismo supuesto en seis meses [LO7-2021, art. 20]. El responsable suprime los datos en un mes como máximo cuando el tratamiento infrinja los artículos 6, 11 o 13 o lo exija una obligación legal [LO7-2021, art. 23.2] y puede restringir los derechos cuando sea necesario y proporcional para proteger investigaciones, la seguridad pública, la Seguridad Nacional o los derechos de otros [LO7-2021, art. 24.1].