Tema 11. El binomio policía local-ciudadanía. La intervención municipal en la actividad de los particulares. La Policía Local como policía administrativa. Instituciones Internacionales: INTERPOL, EUROPOL, EUROJUST, FRONTEX, CEPOL.

El tema se apoya en tres normas del fichero: la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LO2-1986), cuyo art. 53 fija las funciones de los Cuerpos de Policía Local, entre ellas la de policía administrativa [LO2-1986, art. 53.1]; la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), cuyos arts. 84 a 84 ter regulan los medios de intervención de las Entidades locales en la actividad de los ciudadanos [LBRL, art. 84.1]; y el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 (RSCL), cuyos arts. 1 a 22 desarrollan esa intervención y el régimen de las licencias [RSCL, art. 1]. El rango es corto y no contiene ningún artículo sobre el binomio policía local-ciudadanía como tal ni sobre INTERPOL, EUROPOL, EUROJUST, FRONTEX o CEPOL: esas partes del título no se resumen y quedan anotadas como huecos.

1. La Policía Local y la ciudadanía: funciones del cuerpo

El fichero no regula de forma específica la relación entre policía local y ciudadanía; lo que aporta es la lista de funciones que los Cuerpos de Policía Local deberán ejercer [LO2-1986, art. 53.1]. Es el artículo más examinado del tema.

1.1. Las nueve funciones

Las funciones del art. 53.1 de la LO 2/1986, letra por letra [LO2-1986, art. 53.1]:

1.2. Comunicación a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado

Las actuaciones que practiquen los Cuerpos de Policía Local en ejercicio de las funciones de las letras c) (atestados por accidentes de circulación) y g) (diligencias de prevención) deberán ser comunicadas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado competentes [LO2-1986, art. 53.2].

1.3. Funcionarios dedicados en exclusiva al tráfico

• En los municipios de gran población y en las Ciudades con Estatuto de Autonomía, el Pleno de la Corporación o sus respectivas Asambleas podrán asignar a parte de sus funcionarios el ejercicio exclusivo de la función de la letra b) (tráfico) [LO2-1986, art. 53.3].
• Esos funcionarios son agentes de la autoridad, subordinados a los miembros de los Cuerpos de Policía Local, sin integrarse en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y la asignación no puede comportar incremento de efectivos ni de costes de personal [LO2-1986, art. 53.3].
• Se rigen por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, y sus normas de desarrollo y aplicación [LO2-1986, art. 53.3].

2. La intervención municipal en la actividad de los particulares

2.1. Casos en que los Ayuntamientos pueden intervenir

El RSCL enumera cinco casos en los que los Ayuntamientos podrán intervenir la actividad de sus administrados [RSCL, art. 1]:

2.2. Medios de intervención

Las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de cinco medios [LBRL, art. 84.1]:

• a) Ordenanzas y bandos [LBRL, art. 84.1.a)].
• b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo; cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, se estará a lo que esta disponga [LBRL, art. 84.1.b)].
• c) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, de conformidad con el art. 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre [LBRL, art. 84.1.c)].
• d) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa que la regula [LBRL, art. 84.1.d)].
• e) Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo [LBRL, art. 84.1.e)].

El RSCL remite a la legislación básica: la intervención de las corporaciones locales se ejercerá por los medios y principios enunciados en la legislación básica en materia de régimen local [RSCL, art. 5].

2.3. Principios de la intervención

Cada fila reproduce el artículo indicado [LBRL, art. 84.2; RSCL, art. 2; RSCL, art. 4; RSCL, art. 6]:

2.4. Regla general: actividad sin licencia previa

• Regla: sin perjuicio del art. 84, con carácter general el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo [LBRL, art. 84 bis.1].
• Excepción a): podrá exigirse licencia u otro control preventivo a actividades económicas cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse con una declaración responsable o una comunicación [LBRL, art. 84 bis.1.a)].
• Excepción b): también cuando, por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado [LBRL, art. 84 bis.1.b)].

Instalaciones e infraestructuras físicas para actividades económicas: solo se someterán a autorización cuando lo establezca una Ley que defina sus requisitos esenciales, sean susceptibles de generar daños sobre el medioambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud públicas y el patrimonio histórico, y resulte proporcionado [LBRL, art. 84 bis.2]. El riesgo se evalúa según las características de las instalaciones, entre ellas: a) la potencia eléctrica o energética; b) la capacidad o aforo; c) la contaminación acústica; d) la composición de las aguas residuales que emita y su capacidad de depuración; e) la existencia de materiales inflamables o contaminantes; f) que afecten a bienes declarados integrantes del patrimonio histórico [LBRL, art. 84 bis.2].

Licencias concurrentes: si concurren licencias o autorizaciones de una Entidad Local y de otra Administración, la Entidad Local deberá motivar expresamente el interés general concreto que se pretende proteger y que no está ya cubierto por otra autorización existente [LBRL, art. 84 bis.3]. Además, las licencias o autorizaciones otorgadas por otras Administraciones no eximen a sus titulares de obtener las licencias de las Entidades locales, respetando lo dispuesto en las leyes sectoriales [LBRL, art. 84.3].

Actividades sin autorización previa: las Entidades locales deberán establecer y planificar los procedimientos de comunicación necesarios y los de verificación posterior del cumplimiento de los requisitos que prevea la legislación sectorial [LBRL, art. 84 ter].

2.5. Efectos de los actos de intervención

• Producen efectos entre la Corporación y el sujeto a cuya actividad se refieren, pero no alteran las situaciones jurídicas privadas entre este y las demás personas [RSCL, art. 10].
• Las autorizaciones y licencias se entienden otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero [RSCL, art. 12.1].
• No podrán invocarse para excluir o disminuir la responsabilidad civil o penal en que hubieren incurrido los beneficiarios en el ejercicio de sus actividades [RSCL, art. 12.2].

2.6. Procedimiento para otorgar licencias

Se aplica cuando no exista otro procedimiento especialmente ordenado por disposición de superior o igual jerarquía [RSCL, art. 9.1]. Los trámites y plazos del art. 9.1 [RSCL, art. 9.1]:

Plazo para otorgar o denegar según el tipo de licencia [RSCL, art. 9.1]:

Si transcurren esos plazos, con la prórroga del periodo de subsanación en su caso, sin que se haya notificado resolución expresa, el art. 9.1.7.º distingue tres supuestos [RSCL, art. 9.1]:

• Las Corporaciones locales podrán reducir, en cuanto a ellas afecte, estos plazos [RSCL, art. 9.2].
• Los documentos en que se formalicen las licencias y sus posibles transmisiones los expide el Secretario de la Corporación [RSCL, art. 9.3].

2.7. Transmisión, ejercicio y vigencia de las licencias

La transmisibilidad depende del tipo de licencia [RSCL, art. 13]:

• Las actividades autorizadas por licencias concernientes a las cualidades de un sujeto (supuesto primero del art. 13.2) deben desarrollarlas personalmente sus titulares y no mediante representación por un tercero, salvo disposición reglamentaria o acuerdo en contrario [RSCL, art. 14.1].
• Si se permite la representación, el representante debe reunir las cualidades necesarias para conseguir por sí mismo una licencia y obtener la aprobación del Organismo que la otorgó [RSCL, art. 14.2].
• Las licencias relativas a las condiciones de una obra o instalación tienen vigencia mientras subsistan aquellas [RSCL, art. 15.1].

2.8. Pérdida de efectos, revocación y anulación

Las causas y sus consecuencias, según el art. 16 [RSCL, art. 16]:

2.9. Servicios privados prestados al público y abastos

• En los servicios privados prestados al público del caso 4.º del art. 1, corresponde a las Corporaciones locales otorgar la autorización, aprobar las tarifas, fijar las condiciones técnicas, determinar las modalidades de prestación, las garantías de interés público y las sanciones por infracción, y los supuestos en que procede revocar la autorización [RSCL, art. 17.1]. Las autorizaciones se otorgan con arreglo al Reglamento de Bienes de las Entidades locales [RSCL, art. 17.2].
• La intervención en abastos se dirige a asegurar la libre competencia como medio de procurar la economía en los precios [RSCL, art. 18.1], y los Ayuntamientos sancionarán cualquier actuación encaminada a impedir o dificultar la libertad de tráfico [RSCL, art. 18.2].
• Las Ordenanzas pueden declarar obligatoria la utilización de los Mataderos municipales o sujetos a su vigilancia inmediata, para el sacrificio de reses destinadas al consumo doméstico o la venta de carnes y productos frescos, con el fin de velar por la salubridad [RSCL, art. 19].
• También pueden declarar obligatoria la utilización de los Mercados al por mayor por los abastecedores mayoristas, para promover la concurrencia [RSCL, art. 19].
• Cuando sea obligatorio introducir, manipular o suministrar artículos de primera necesidad a través de Alhóndigas, Mataderos, Mercados u otros centros semejantes, no podrá impedirse el acceso a quienes deseen ejercer ese tráfico ni limitarse el número de autorizados, salvo disposición legal o reglamentaria en contrario [RSCL, art. 20].

2.10. Licencias urbanísticas y de apertura

Están sujetos a previa licencia las parcelaciones y reparcelaciones urbanas, los movimientos de tierras, las obras de nueva planta, la modificación de estructura o aspecto exterior de las existentes, la primera utilización de los edificios y la modificación objetiva de su uso, la demolición de construcciones y los demás actos que señalaren los planes [RSCL, art. 21.1].

En todo caso se examina si el acto proyectado se ajusta a los planes de ordenación urbana y, además, si concurren las circunstancias propias de cada uno [RSCL, art. 21.2]:

La apertura de establecimientos industriales y mercantiles podrá sujetarse a los medios de intervención municipal previstos en la legislación básica de régimen local y en la Ley 17/2009 [RSCL, art. 22.1]. La intervención verifica si los locales e instalaciones reúnen condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad y las que dispongan los planes de urbanismo aprobados [RSCL, art. 22.2]. Si el inmueble se edifica para un establecimiento de características determinadas, no se concede el permiso de obras sin la licencia de apertura, si fuere procedente [RSCL, art. 22.3].

3. La Policía Local como policía administrativa

3.1. La función de policía administrativa

Entre las funciones que la Policía Local deberá ejercer figura la de Policía Administrativa, en lo relativo a las Ordenanzas, Bandos y demás disposiciones municipales dentro del ámbito de su competencia [LO2-1986, art. 53.1.d)]. Las ordenanzas y bandos son, a su vez, el medio de la letra a) de los de intervención de las Entidades locales en la actividad de los ciudadanos [LBRL, art. 84.1.a)].

3.2. La función de policía en el RSCL

• La función de policía es el primero de los casos de intervención del art. 1 (ver 2.1): perturbación o peligro de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas [RSCL, art. 1].
• La intervención defensiva del orden, en cualquiera de sus aspectos, se ejercerá frente a los sujetos que lo perturbaren [RSCL, art. 3.1].
• Excepcionalmente, si no existe otro medio de mantener o restaurar el orden y hay que dirigir la intervención frente a quienes ejercen legítimamente sus derechos, procede la justa indemnización [RSCL, art. 3.2].

3.3. Ordenanzas, reglamentos y bandos

La forma de las disposiciones municipales [RSCL, art. 7]:

• Son ineficaces las normas de las Ordenanzas y Reglamentos que contradigan otras de superior jerarquía [RSCL, art. 11.1].
• Sus disposiciones vinculan a los administrados y a la Corporación, que no puede dispensar individualmente de su observancia [RSCL, art. 11.2].
• Junto a las normas generales, la Entidad local cuenta con las órdenes individuales constitutivas de mandato para ejecutar un acto o prohibirlo [LBRL, art. 84.1.e)].