Tema 7. El acto administrativo. Clasificación. Las resoluciones. Publicación y notificación. La notificación defectuosa. Procedimiento y límites para la revisión. Recursos administrativos. El recurso contencioso-administrativo. Los convenios. Órganos colegiados de las distintas administraciones publicas: Funcionamiento. Abstención y Recusación.

El tema lo regulan la Ley 39/2015 (L39-2015), arts. 34 a 52 y 106 a 126: acto, notificación, invalidez, revisión de oficio y recursos administrativos [L39-2015, art. 34.1]; la Ley 40/2015 (L40-2015), arts. 15 a 24 y 47 a 53: órganos colegiados, abstención, recusación y convenios [L40-2015, art. 15.1]; y la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), arts. 1 a 14 y 18 a 46 [LJCA, art. 1.1]. Son unos cien artículos: se prioriza lo que nombra el título y lo más examinado (notificación, nulidad, recursos, plazos, abstención); el reparto de competencias judiciales y los convenios van en pocas líneas.

1. El acto administrativo

Producción, motivación y forma

• Se dictan de oficio o a instancia del interesado, por el órgano competente, con los requisitos y el procedimiento establecidos; su contenido será determinado y adecuado a los fines [L39-2015, art. 34.1; L39-2015, art. 34.2].
• Se producen por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma [L39-2015, art. 36.1].
• Actos de la misma naturaleza (nombramientos, concesiones, licencias) pueden refundirse en un único acto [L39-2015, art. 36.3].

Deben motivarse, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: los que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos; los que resuelvan revisiones de oficio, recursos y arbitrajes o declaren su inadmisión; los que se separen del criterio precedente o del dictamen de órganos consultivos; la suspensión de actos y las medidas provisionales; la urgencia, la ampliación de plazos y las actuaciones complementarias; el rechazo de pruebas; la terminación por imposibilidad material sobrevenida y el desistimiento de la Administración; las propuestas y resoluciones sancionadoras y las de responsabilidad patrimonial; y los dictados en ejercicio de potestades discrecionales [L39-2015, art. 35.1]. En procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se motiva según la convocatoria [L39-2015, art. 35.2].

Ejecutividad y efectos

• Son ejecutivos [L39-2015, art. 38], se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que dispongan otra cosa [L39-2015, art. 39.1].
• La eficacia queda demorada si lo exige su contenido o depende de notificación, publicación o aprobación superior [L39-2015, art. 39.2].
• Retroactividad excepcional: actos dictados en sustitución de actos anulados y actos favorables al interesado, si los hechos ya existían en la fecha a que se retrotrae y no se lesionan derechos de otras personas [L39-2015, art. 39.3].

2. Clasificación de los actos y las resoluciones

El texto legal usa estas categorías, aunque ningún artículo del fichero las clasifica de forma sistemática [L39-2015, art. 112.1]:

• Resoluciones y actos de trámite: los de trámite solo son recurribles si deciden directa o indirectamente el fondo, impiden continuar, o producen indefensión o perjuicio irreparable [L39-2015, art. 112.1].
• Expresos y presuntos [L39-2015, art. 47.1]; favorables, que se impugnan previa declaración de lesividad [L39-2015, art. 107.1], y de gravamen o desfavorables, revocables [L39-2015, art. 109.1].
• Que ponen fin a la vía administrativa [L39-2015, art. 114.1] y firmes en vía administrativa [L39-2015, art. 113].

Inderogabilidad singular: las resoluciones de carácter particular no pueden vulnerar una disposición general, aunque procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que la dictó; son nulas si vulneran una disposición reglamentaria o incurren en una causa del artículo 47 [L39-2015, art. 37.1; L39-2015, art. 37.2].

3. Publicación y notificación

• La notificación se cursa en diez días desde que se dictó el acto, con el texto íntegro, si pone fin o no a la vía administrativa, los recursos, el órgano y el plazo [L39-2015, art. 40.2].
• Para cumplir la obligación de notificar en el plazo máximo del procedimiento basta el texto íntegro y el intento de notificación debidamente acreditado [L39-2015, art. 40.4].

La notificación defectuosa

La que contiene el texto íntegro pero omite algún otro requisito surte efecto desde que el interesado realiza actuaciones que suponen conocer el contenido y alcance del acto o interpone cualquier recurso [L39-2015, art. 40.3]. Se aplica también a la publicación [L39-2015, art. 45.2].

Práctica

• Preferentemente por medios electrónicos y siempre si el interesado está obligado; cabe el papel en la comparecencia espontánea en las oficinas de asistencia en materia de registro o con entrega directa por un empleado público [L39-2015, art. 41.1].
• El dispositivo o correo que indique el interesado sirve para avisos, no para notificar, y la falta de aviso no invalida la notificación [L39-2015, art. 41.1; L39-2015, art. 41.6].
• Nunca electrónicas: actos con elementos no convertibles a formato electrónico y las que contengan medios de pago, como cheques [L39-2015, art. 41.2].
• El rechazo da por efectuado el trámite [L39-2015, art. 41.5]. Con varios cauces, vale la fecha del primero [L39-2015, art. 41.7].

Papel y electrónica [L39-2015, art. 42.2; L39-2015, art. 43.2]:

La electrónica se hace por comparecencia en la sede electrónica, por la dirección electrónica habilitada única o por ambas [L39-2015, art. 43.1], y la puesta a disposición basta para el artículo 40.4 [L39-2015, art. 43.3].

Notificación infructuosa y publicación

• Interesados desconocidos, lugar ignorado o intento fallido: anuncio en el «Boletín Oficial del Estado», y antes, de forma facultativa, en otros boletines o tablones [L39-2015, art. 44].
• La publicación surte los efectos de la notificación si el acto se dirige a una pluralidad indeterminada de personas (o la notificación a uno es insuficiente, y entonces es adicional) y en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, en el medio que fije la convocatoria [L39-2015, art. 45.1].
• Se publica en el «diario oficial» de la Administración de procedencia, y con ello se entiende cumplida la que deba hacerse en tablón de anuncios [L39-2015, art. 45.3; L39-2015, art. 45.4]. Si lesiona derechos, solo una somera indicación del contenido [L39-2015, art. 46].

4. Nulidad y anulabilidad

Son nulos de pleno derecho los actos: a) que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional; b) dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio; c) de contenido imposible; d) constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ella; e) dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento o de las reglas esenciales de formación de la voluntad de los órganos colegiados; f) expresos o presuntos por los que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales; g) cualquier otro que establezca una disposición con rango de Ley [L39-2015, art. 47.1].

También son nulas las disposiciones que vulneren normas de rango superior, regulen materias reservadas a la Ley o establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos [L39-2015, art. 47.2].

Son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento, incluso la desviación de poder [L39-2015, art. 48.1]. El defecto de forma solo anula si el acto carece de los requisitos formales indispensables para su fin o produce indefensión [L39-2015, art. 48.2]; la actuación fuera de plazo, solo si lo impone la naturaleza del término [L39-2015, art. 48.3].

• Límites: la invalidez de un acto no alcanza a los sucesivos independientes, ni la de una parte a las partes independientes, salvo que sin la viciada el acto no se hubiera dictado [L39-2015, art. 49.1; L39-2015, art. 49.2].
• Conversión: el acto nulo o anulable con los elementos de otro distinto produce los efectos de éste [L39-2015, art. 50].
• Conservación: se conservan los actos y trámites cuyo contenido no habría cambiado sin la infracción [L39-2015, art. 51].
• Convalidación: solo de actos anulables; efectos desde su fecha, salvo la retroactividad del artículo 39.3; la incompetencia no determinante de nulidad la convalida el superior jerárquico competente, y la falta de autorización, su otorgamiento [L39-2015, art. 52.1; L39-2015, art. 52.2; L39-2015, art. 52.3; L39-2015, art. 52.4].

5. Revisión de oficio: procedimiento y límites

Fuente de la tabla: [L39-2015, art. 106.1; L39-2015, art. 106.2; L39-2015, art. 107.1; L39-2015, art. 107.2].

• Las solicitudes pueden inadmitirse motivadamente, sin dictamen, si no se basan en el artículo 47.1, carecen manifiestamente de fundamento o se desestimaron otras sustancialmente iguales [L39-2015, art. 106.3].
• Al declarar la nulidad pueden fijarse indemnizaciones; si es una disposición, subsisten los actos firmes dictados en su aplicación [L39-2015, art. 106.4].
• Plazo de seis meses: si se inició de oficio, caduca; si a solicitud, puede entenderse desestimada por silencio [L39-2015, art. 106.5].
• La declaración de lesividad no es recurrible (solo se notifica a efectos informativos) y caduca a los seis meses sin declararse [L39-2015, art. 107.2; L39-2015, art. 107.3]. En la Administración Local la adopta el Pleno o, en su defecto, el órgano colegiado superior [L39-2015, art. 107.5].
• Iniciada la revisión, puede suspenderse la ejecución si causaría perjuicios de imposible o difícil reparación [L39-2015, art. 108].
• Revocación de actos de gravamen o desfavorables mientras no haya prescrito; rectificación en cualquier momento de errores materiales, de hecho o aritméticos [L39-2015, art. 109.1; L39-2015, art. 109.2].
• Límites: no cabe revisar cuando, por prescripción, tiempo transcurrido u otras circunstancias, sería contrario a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes [L39-2015, art. 110].
• En el ámbito estatal, el Consejo de Ministros revisa sus actos y los de los Ministros [L39-2015, art. 111].

6. Recursos administrativos

Reglas comunes

• Contra resoluciones y actos de trámite cualificados caben alzada y reposición potestativa, fundados en cualquier causa de nulidad o anulabilidad [L39-2015, art. 112.1].
• Contra disposiciones de carácter general no cabe recurso en vía administrativa; el recurso contra un acto fundado solo en la nulidad de una disposición puede interponerse ante el órgano que la dictó [L39-2015, art. 112.3].
• Ponen fin a la vía administrativa: las resoluciones de alzada; las de órganos sin superior jerárquico, salvo ley en contrario; los acuerdos, pactos, convenios o contratos finalizadores; la responsabilidad patrimonial; los procedimientos complementarios sancionadores; y lo que diga una disposición legal o reglamentaria [L39-2015, art. 114.1].
• Inadmisión: órgano incompetente de otra Administración, falta de legitimación, acto no recurrible, plazo vencido o falta manifiesta de fundamento [L39-2015, art. 116].
• No suspende la ejecución, salvo disposición en contrario [L39-2015, art. 117.1]; el órgano puede suspenderla, ponderando los perjuicios, si causaría perjuicios de imposible o difícil reparación o se funda en causa de nulidad del artículo 47.1 [L39-2015, art. 117.2]. Se entiende suspendida si en un mes desde la solicitud no se resuelve y notifica [L39-2015, art. 117.3].
• La resolución estima, desestima o inadmite; con vicio de forma se ordena la retroacción; es congruente y nunca agrava la situación inicial del recurrente [L39-2015, art. 119.1; L39-2015, art. 119.2; L39-2015, art. 119.3].

Alzada, reposición y revisión

Los tres recursos, comparados [L39-2015, art. 121.1; L39-2015, art. 122.1; L39-2015, art. 122.2; L39-2015, art. 123.1; L39-2015, art. 124.1; L39-2015, art. 124.2; L39-2015, art. 125.1; L39-2015, art. 125.2; L39-2015, art. 126.3]:

• Alzada: los tribunales y órganos de selección dependen del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que nombró a su presidente [L39-2015, art. 121.1]. Puede presentarse ante el órgano que dictó el acto, que lo remite en diez días con informe y expediente [L39-2015, art. 121.2]. Pasado el mes, la resolución es firme, y contra la resolución de alzada solo cabe el extraordinario de revisión [L39-2015, art. 122.1; L39-2015, art. 122.3].
• Reposición: no cabe contencioso hasta que se resuelva o se desestime presuntamente [L39-2015, art. 123.2]; contra su resolución no cabe otra reposición [L39-2015, art. 124.3].
• Extraordinario de revisión, causas: a) error de hecho que resulte de los documentos del expediente; b) documentos de valor esencial que evidencien el error; c) documentos o testimonios declarados falsos por sentencia firme; d) prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia firme [L39-2015, art. 125.1]. Puede inadmitirse sin dictamen si no se funda en ellas [L39-2015, art. 126.1].

7. El recurso contencioso-administrativo

Ámbito y órganos

• Conoce de la actuación administrativa sujeta al Derecho Administrativo, las disposiciones de rango inferior a la Ley y los Decretos legislativos que excedan la delegación [LJCA, art. 1.1], y de la responsabilidad patrimonial, que no puede demandarse ante el orden civil o social [LJCA, art. 2].
• Es improrrogable [LJCA, art. 5.1].
• Los Juzgados conocen de los actos de las entidades locales, salvo instrumentos de planeamiento urbanístico [LJCA, art. 8.1]; las Salas de los TSJ, de las disposiciones generales autonómicas y locales [LJCA, art. 10.1]; la Audiencia Nacional, de actos de Ministros y Secretarios de Estado [LJCA, art. 11.1]; el Tribunal Supremo, de actos del Consejo de Ministros [LJCA, art. 12.1]. En el fichero figuran como «(Anulado)» los apartados 10.8 y 11.1.i) [LJCA, art. 10.8; LJCA, art. 11.1].

Partes

• Legitimados: quienes ostenten un derecho o interés legítimo, las Administraciones y entidades públicas en los supuestos que enumera, y cualquier ciudadano por acción popular en los casos previstos por las Leyes [LJCA, art. 19.1]. La Administración autora de un acto lo impugna previa declaración de lesividad [LJCA, art. 19.2; LJCA, art. 43].
• Ante órganos unipersonales, las partes pueden conferir su representación a Procurador y son asistidas en todo caso por Abogado; ante colegiados, deben tener Procurador y Abogado [LJCA, art. 23.1; LJCA, art. 23.2].

Objeto

• Disposiciones generales y actos expresos y presuntos que pongan fin a la vía administrativa, definitivos o de trámite cualificados, además de la inactividad y la vía de hecho [LJCA, art. 25.1; LJCA, art. 25.2].
• Inactividad: si en tres meses desde la reclamación la Administración no cumple la prestación debida, cabe recurso [LJCA, art. 29.1]; si no ejecuta sus actos firmes en un mes desde la petición, también [LJCA, art. 29.2].
• Vía de hecho: requerimiento de cese; si no se atiende en diez días, recurso directo [LJCA, art. 30].
• Entre Administraciones no cabe recurso en vía administrativa; el requerimiento previo se dirige en dos meses y se entiende rechazado si no se contesta en un mes [LJCA, art. 44.1; LJCA, art. 44.2; LJCA, art. 44.3].

Interposición y plazos

Se inicia por escrito reducido a citar lo impugnado y pedir que se tenga por interpuesto [LJCA, art. 45.1]; si faltan documentos, se requiere subsanar en diez días [LJCA, art. 45.3]. Plazos [LJCA, art. 46.1; LJCA, art. 46.3; LJCA, art. 46.5]:

Tras reposición, el plazo corre desde la notificación de su resolución o su desestimación presunta [LJCA, art. 46.4].

8. Los convenios

• Son acuerdos con efectos jurídicos de las Administraciones y entes públicos entre sí o con sujetos privados para un fin común; no lo son los Protocolos Generales de Actuación sin compromisos exigibles, ni pueden tener por objeto prestaciones propias de los contratos [L40-2015, art. 47.1].
• Tipos: interadministrativos, intradministrativos, con sujetos de Derecho privado y con sujetos de Derecho internacional [L40-2015, art. 47.2].
• No suponen cesión de la titularidad de la competencia y se perfeccionan por el consentimiento de las partes [L40-2015, art. 48.1; L40-2015, art. 48.8].
• Duración determinada, no superior a cuatro años salvo previsión normativa de plazo superior; prórroga unánime hasta cuatro años adicionales [L40-2015, art. 49].
• Requieren memoria justificativa [L40-2015, art. 50.1]. Se extinguen por cumplimiento o resolución (plazo sin prórroga, acuerdo unánime, incumplimiento, nulidad judicial u otra causa) [L40-2015, art. 51], seguidos de liquidación [L40-2015, art. 52.1].
• Si los compromisos superan 600.000 euros, se remiten en tres meses al Tribunal de Cuentas u órgano autonómico de fiscalización [L40-2015, art. 53.1].

9. Órganos colegiados: funcionamiento

• Tienen un Secretario, miembro o no, que vela por la legalidad formal y material y certifica las actuaciones [L40-2015, art. 16.1; L40-2015, art. 16.2].
• Pueden reunirse y adoptar acuerdos presencialmente o a distancia, salvo que su reglamento interno lo excluya [L40-2015, art. 17.1].
• Quórum: Presidente y Secretario (o suplentes) y al menos la mitad de los miembros [L40-2015, art. 17.2].
• Fuera del orden del día solo se trata un asunto si asisten todos y se declara la urgencia por mayoría [L40-2015, art. 17.4]. Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos [L40-2015, art. 17.5].
• Quien vota en contra o se abstiene queda exento de la responsabilidad derivada de los acuerdos [L40-2015, art. 17.6].
• El Secretario levanta acta de cada sesión, que se aprueba en la misma reunión o en la inmediata siguiente; las sesiones pueden grabarse [L40-2015, art. 18.1; L40-2015, art. 18.2].
• En la Administración General del Estado: el Presidente dirime los empates con su voto [L40-2015, art. 19.2]; la convocatoria llega con dos días de antelación mínima y los miembros natos por razón de su cargo no pueden abstenerse [L40-2015, art. 19.3]; el voto particular se formula por escrito en dos días [L40-2015, art. 19.5]. Allí son órganos colegiados los integrados por tres o más personas [L40-2015, art. 20.1].

10. Abstención y recusación

Las autoridades y el personal en quienes concurra un motivo se abstendrán y lo comunicarán a su superior inmediato, que resolverá [L40-2015, art. 23.1]. Motivos [L40-2015, art. 23.2]: a) Interés personal en el asunto o en otro cuya resolución pueda influir; ser administrador de sociedad o entidad interesada; o tener cuestión litigiosa pendiente con un interesado; b) Vínculo matrimonial o situación asimilable y parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo con interesados, administradores, asesores, representantes o mandatarios, o compartir despacho con ellos; c) Amistad íntima o enemistad manifiesta con esas personas; d) Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento; e) Relación de servicio con un interesado directo o haberle prestado servicios profesionales en los dos últimos años [L40-2015, art. 23.2].

El superior puede ordenar la abstención [L40-2015, art. 23.3]. Actuar con motivo de abstención no implica necesariamente la invalidez de los actos, pero la no abstención genera responsabilidad [L40-2015, art. 23.4; L40-2015, art. 23.5].

La recusación la promueven los interesados en cualquier momento de la tramitación, por escrito y con su causa [L40-2015, art. 24.1; L40-2015, art. 24.2]. El recusado manifiesta al día siguiente a su superior si concurre; si lo niega, el superior resuelve en tres días [L40-2015, art. 24.3; L40-2015, art. 24.4]. No cabe recurso, aunque puede alegarse al recurrir el acto que ponga fin al procedimiento [L40-2015, art. 24.5].