Tema 15. La licencia municipal. Tipos. Actividades sometidas la licencia. Tramitación.

El tema se estudia con cuatro normas: la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL, artículos 84 a 84 ter), el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 (RSCL, artículos 1 a 22), la Ley 2/2016, del suelo de Galicia (L2-2016-GA, artículos 142 a 147) y la Ley 9/2013, del emprendimiento y de la competitividad económica de Galicia (L9-2013-GA, artículos 23 a 30) [LBRL, art. 84.1] [RSCL, art. 1] [L2-2016-GA, art. 142.1] [L9-2013-GA, art. 23.1]. Como el rango supera lo que cabe, se resume con más detalle lo más preguntado (artículo 84 LBRL, artículos 142, 143 y 145 de la Ley del suelo y artículo 9 RSCL) y en esquema el resto [RSCL, art. 9.1].

1. La licencia como medio de intervención municipal

1.1. Medios y principios de intervención (LBRL)

Las Entidades locales pueden intervenir la actividad de los ciudadanos a través de [LBRL, art. 84.1]:

• a) Ordenanzas y bandos [LBRL, art. 84.1.a)].
• b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo; en las actividades de servicios incluidas en la Ley 17/2009 se estará a lo que esta disponga [LBRL, art. 84.1.b)].
• c) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, conforme al artículo 71 bis de la Ley 30/1992 [LBRL, art. 84.1.c)].
• d) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, para verificar el cumplimiento de su normativa [LBRL, art. 84.1.d)].
• e) Órdenes individuales constitutivas de mandato para ejecutar un acto o prohibirlo [LBRL, art. 84.1.e)].

• La intervención se ajusta a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad [LBRL, art. 84.2].
• Las licencias de otras Administraciones no eximen de obtener las licencias locales [LBRL, art. 84.3].

1.2. Regla general: sin licencia previa

• Con carácter general, el ejercicio de actividades no se somete a licencia ni a otro control preventivo [LBRL, art. 84 bis.1].
• Solo puede exigirse licencia a actividades económicas: a) por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto, que no puedan salvaguardarse con declaración responsable o comunicación; b) cuando, por escasez de recursos naturales, uso de dominio público, impedimentos técnicos o servicios con tarifas reguladas, el número de operadores sea limitado [LBRL, art. 84 bis.1].
• Las instalaciones o infraestructuras físicas solo se someten a autorización cuando lo establezca una Ley, puedan dañar el medioambiente y el entorno urbano, la seguridad o salud públicas y el patrimonio histórico, y sea proporcionado; el riesgo se mide, entre otras, por la potencia eléctrica o energética, el aforo, la contaminación acústica, las aguas residuales, los materiales inflamables o contaminantes y la afección al patrimonio histórico [LBRL, art. 84 bis.2].
• Si concurren licencias local y de otra Administración, la Entidad Local motiva el interés general concreto no cubierto por otra autorización [LBRL, art. 84 bis.3].
• Sin autorización previa, las Entidades locales planifican los procedimientos de comunicación y de verificación posterior [LBRL, art. 84 ter].

1.3. Casos y principios de intervención (RSCL)

Los Ayuntamientos pueden intervenir la actividad de sus administrados [RSCL, art. 1]:

• En la función de policía, ante perturbación o peligro de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas [RSCL, art. 1].
• En subsistencias: abasto de artículos de primera necesidad, calidad, fidelidad en peso o medida, normalidad de precios y libre competencia [RSCL, art. 1].
• En urbanismo, para velar por el cumplimiento de los planes de ordenación [RSCL, art. 1].
• En los servicios de particulares destinados al público mediante uso especial o privativo de dominio público, para imponer su prestación debida y bajo tarifa [RSCL, art. 1].
• En los demás casos autorizados legalmente [RSCL, art. 1].

• La intervención se ajusta al principio de igualdad ante la Ley [RSCL, art. 2].
• La intervención defensiva del orden se ejerce frente a quienes lo perturben; si excepcionalmente se dirige frente a quienes ejercen legítimamente sus derechos, procede la justa indemnización [RSCL, art. 3].
• Exige la concurrencia de los motivos que la fundamentan y se ejerce para los fines que la determinan [RSCL, art. 4], por los medios y principios de la legislación básica de régimen local [RSCL, art. 5].
• El contenido de los actos es congruente con sus motivos y fines y, si hay varios admisibles, se elige el menos restrictivo de la libertad individual [RSCL, art. 6].
• Las disposiciones generales revisten forma de Ordenanza o Reglamento y rigen a los veinte días de anunciarse su aprobación definitiva en el «Boletín Oficial» de la Provincia, o desde la publicación si así se decreta; si no tienen carácter general pueden adoptar forma de Bando [RSCL, art. 7].
• Son ineficaces las normas de Ordenanzas y Reglamentos que contradigan otras de superior jerarquía, y la Corporación no puede dispensar individualmente de su observancia [RSCL, art. 11].

2. Tipos de licencias

2.1. Por su objeto

• Las autorizaciones de servicios privados al público se otorgan con arreglo al Reglamento de Bienes de las Entidades locales [RSCL, art. 17.2].
• Tras suprimir la licencia de actividad, los ayuntamientos comprueban, controlan e inspeccionan las actividades [L9-2013-GA, art. 23.2].
• La intervención sobre apertura verifica las condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad de locales e instalaciones y las de los planes de urbanismo [RSCL, art. 22.2].
• Si el proyecto destina el inmueble a un establecimiento determinado, no se concede el permiso de obras sin la licencia de apertura, si fuere procedente [RSCL, art. 22.3].

2.2. Por su transmisibilidad y vigencia

• Las actividades autorizadas por licencias ligadas a las cualidades del sujeto se desarrollan personalmente por el titular, salvo disposición o acuerdo en contrario; el representante, si se permite, debe reunir las cualidades para obtener por sí la licencia y la aprobación del organismo [RSCL, art. 14].

3. Actos y actividades sometidos a licencia

3.1. Actos sujetos a licencia urbanística en Galicia

Están sujetos a licencia municipal, sin perjuicio de las autorizaciones sectoriales [L2-2016-GA, art. 142.2]:

• a) Los actos de edificación y uso del suelo y subsuelo que precisen proyecto de obras de edificación [L2-2016-GA, art. 142.2].
• b) Las intervenciones en inmuebles declarados bienes de interés cultural o catalogados [L2-2016-GA, art. 142.2].
• c) Las demoliciones, salvo las derivadas de expedientes de restauración de la legalidad urbanística [L2-2016-GA, art. 142.2].
• d) Los muros de contención de tierras, según se establezca reglamentariamente [L2-2016-GA, art. 142.2].
• e) Los grandes movimientos de tierras y las explanaciones [L2-2016-GA, art. 142.2].
• f) Las parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de terrenos, si no forman parte de un proyecto de reparcelación [L2-2016-GA, art. 142.2].
• g) Sin contenido [L2-2016-GA, art. 142.2].
• h) La implantación de cualquier instalación de uso residencial, provisional o permanente [L2-2016-GA, art. 142.2].
• i) La tala de masas arbóreas o vegetación arbustiva en terrenos en transformación urbanística y, en todo caso, cuando derive de la legislación de protección del dominio público [L2-2016-GA, art. 142.2].

• Los actos no sujetos a licencia, y los que fijen las leyes, quedan sujetos a comunicación previa [L2-2016-GA, art. 142.3].
• Las empresas suministradoras de energía eléctrica, agua, gas y telecomunicaciones exigen el título habilitante urbanístico para las acometidas o la contratación [L2-2016-GA, art. 142.4].
• Pueden presentarse comunicaciones previas de primera ocupación parciales, por edificios o portales completos [L2-2016-GA, art. 142.5].

3.2. Actos sujetos a licencia en el RSCL

• Están sujetos a previa licencia: parcelaciones y reparcelaciones urbanas, movimientos de tierras, obras de nueva planta, modificación de estructura o aspecto exterior, primera utilización de edificios y modificación objetiva de su uso, demoliciones y demás actos que señalen los planes [RSCL, art. 21.1].
• En todo caso se examina si el acto se ajusta a los planes de ordenación urbana y las circunstancias propias de cada acto (plan aprobado, relieve y paisaje, condiciones de seguridad, salubridad y estética, uso en zona apropiada, interés histórico o artístico de lo que se derriba) [RSCL, art. 21.2].
• La primera utilización de edificios figura como acto sujeto a licencia en el RSCL, mientras que la Ley del suelo de Galicia la tramita como comunicación previa de primera ocupación; el fichero no contiene la regla que articula ambos preceptos [RSCL, art. 21.1] [L2-2016-GA, art. 146.1].

3.3. Prelación de títulos

• En terrenos de dominio público se exigen antes las autorizaciones o concesiones de su titular; su falta o denegación impide otorgar la licencia [L2-2016-GA, art. 144.1].
• Si la obra tiene por objeto una actividad, se consigna expresamente [L2-2016-GA, art. 144.2].
• Si se requiere evaluación de impacto ambiental, no puede otorgarse la licencia antes de la declaración ambiental, ni si es negativa o se incumplen sus medidas correctoras [L2-2016-GA, art. 144.3].
• No cabe comunicación previa ni licencia sin acreditar las autorizaciones urbanísticas o sectoriales de otras administraciones que procedan [L2-2016-GA, art. 144.4].

3.4. Actos de las administraciones públicas

• Los actos del artículo 142 que promuevan órganos de las administraciones públicas o de derecho público están sujetos a licencia o comunicación previa, salvo excepción legal [L2-2016-GA, art. 147.1].
• Las obras públicas municipales se entienden autorizadas por el acuerdo de aprobación del proyecto, acreditando el cumplimiento de la legislación urbanística y sectorial y del planeamiento [L2-2016-GA, art. 147.2].
• Lo mismo rige para las actividades: control por licencia o comunicación previa, y las actividades municipales se entienden autorizadas por el acuerdo de aprobación del órgano competente del ayuntamiento [L9-2013-GA, art. 30].

4. Tramitación

4.1. Procedimiento general del RSCL

Se aplica cuando no exista otro procedimiento ordenado por disposición de superior o igual jerarquía [RSCL, art. 9.1]:

• Solicitud en el Registro general de la Corporación, con proyecto técnico si se trata de obras o instalaciones, con ejemplares para cada organismo que informe [RSCL, art. 9.1].
• Remisión de duplicados a esos organismos en los cinco días siguientes al Registro [RSCL, art. 9.1].
• Los informes se remiten diez días antes, al menos, del fin del plazo de resolución; si no, se entienden favorables [RSCL, art. 9.1].
• Las deficiencias subsanables se notifican para que se subsanen en quince días; el plazo de resolución queda suspendido durante esos quince días [RSCL, art. 9.1].

Plazos para otorgar o denegar, desde la entrada en el Registro general [RSCL, art. 9.1]:

Efectos del silencio si vence el plazo sin resolución expresa [RSCL, art. 9.1]:

• Las Corporaciones pueden reducir esos plazos [RSCL, art. 9.2].
• Los documentos de las licencias y sus transmisiones los expide el Secretario de la Corporación [RSCL, art. 9.3].

4.2. Licencia urbanística en Galicia

• Se otorga según la legislación y el planeamiento urbanísticos; nunca se adquieren por silencio facultades contrarias a la ordenación territorial o urbanística [L2-2016-GA, art. 143.1].
• La competencia es de los municipios, según el procedimiento de la legislación de régimen local [L2-2016-GA, art. 143.2].
• Plazo de resolución: tres meses desde la presentación de la solicitud con la documentación completa en el registro del ayuntamiento [L2-2016-GA, art. 143.2].
• Son preceptivos los informes técnicos y jurídicos municipales sobre su legalidad urbanística, salvo lo previsto para las certificaciones de conformidad [L2-2016-GA, art. 143.2].
• Para obras o instalaciones se aporta proyecto básico de técnico competente, que al presentarse adquiere carácter de documento público; su autor responde de la exactitud de los datos técnicos [L2-2016-GA, art. 143.3].
• Si la licencia se otorga con proyecto básico, el inicio de obras exige comunicación previa con el proyecto de ejecución y un documento del técnico redactor de que no introduce modificaciones sustanciales [L2-2016-GA, art. 143.4].
• Si el proyecto de ejecución modifica sustancialmente el básico, debe pedirse antes la modificación de la licencia y no puede iniciarse la obra hasta obtenerla [L2-2016-GA, art. 143.4].
• Son modificaciones sustanciales los cambios de uso y los que afecten significativamente a volumen y forma, posición y ocupación en la parcela, edificabilidad, alturas, retranqueos, separación a colindantes, número de viviendas, condiciones de seguridad y otras análogas [L2-2016-GA, art. 143.4].
• Con proyecto básico y de ejecución, las obras pueden iniciarse desde la fecha de efectos de la licencia [L2-2016-GA, art. 143.5].

El plazo de un mes o dos meses del RSCL rige solo a falta de otro procedimiento de igual o superior jerarquía, y el de tres meses es el de las licencias urbanísticas de la Ley del suelo de Galicia [RSCL, art. 9.1] [L2-2016-GA, art. 143.2].

4.3. Certificación de conformidad (ECCOM)

• Solicitudes y comunicaciones pueden acompañarse de una certificación de conformidad emitida por una entidad de certificación acreditada e inscrita en el Registro autonómico de Galicia [L2-2016-GA, art. 146 bis.1].
• Esa certificación tiene la misma validez que los informes técnicos y jurídicos municipales, que quedan sustituidos [L2-2016-GA, art. 146 bis.2].
• Plazo de resolución: un mes desde la solicitud con la documentación completa, incluida la certificación [L2-2016-GA, art. 146 bis.3].
• La licencia solo puede denegarse si, en ese plazo, al órgano municipal le consta la inadecuación de la certificación a la realidad o a la legalidad [L2-2016-GA, art. 146 bis.4].
• La comunicación con certificación habilita con efectos inmediatos desde su presentación en el registro [L2-2016-GA, art. 146 bis.5].
• Las entidades certificadoras son las únicas responsables frente al ayuntamiento del contenido de sus certificaciones [L2-2016-GA, art. 146 bis.6].
• Los ayuntamientos pueden excluir por ordenanza la intervención de las ECCOM, total o parcialmente; pese a ello, en actuaciones sujetas a licencia pueden usarse una vez vencido el plazo máximo sin resolución expresa [L2-2016-GA, art. 146 bis.7].

4.4. Caducidad de la licencia urbanística

• El acto de otorgamiento fija los plazos de caducidad por demora en iniciar o terminar las obras y por su interrupción [L2-2016-GA, art. 145.1].

En su defecto, desde el otorgamiento [L2-2016-GA, art. 145.1]:

• Cabe prórroga previa solicitud expresa, si la licencia es conforme con la ordenación vigente al concederla; cada prórroga no puede superar el plazo inicial [L2-2016-GA, art. 145.2].
• En edificaciones iniciadas, la prórroga exige que la edificación esté acabada exteriormente [L2-2016-GA, art. 145.3].
• La caducidad la declara la administración municipal tras procedimiento con audiencia al interesado [L2-2016-GA, art. 145.4].

4.5. Comunicación previa urbanística

• El promotor comunica al ayuntamiento su intención con quince días hábiles de antelación mínima al inicio [L2-2016-GA, art. 146.1].
• Acompaña: descripción técnica o proyecto; manifestación de cumplir la ordenación; autorizaciones o informes sectoriales o acreditación de haberlos pedido; documento ambiental si se requiere; justificante de tributos; y, en primera ocupación, certificado de final de obra y documentación de la puesta en funcionamiento de las instalaciones [L2-2016-GA, art. 146.1].
• En los quince días hábiles siguientes el ayuntamiento puede declarar completa la documentación o requerir subsanación, adoptando motivadamente medidas provisionales [L2-2016-GA, art. 146.2].
• Transcurrido ese plazo, la comunicación completa es título habilitante, sin perjuicio de la comprobación e inspección posteriores [L2-2016-GA, art. 146.2].
• Varias actuaciones en el mismo inmueble van en una única comunicación [L2-2016-GA, art. 146.3].

4.6. Comunicación previa de actividades

• Antes de iniciar la actividad o abrir el establecimiento, el interesado presenta comunicación previa con sus datos y: memoria de la actividad; justificante de tributos; declaración de cumplir los requisitos de seguridad, salubridad y planeamiento; proyecto técnico exigible; autorización ambiental; autorizaciones sectoriales; y, en su caso, el certificado de una entidad de certificación de conformidad [L9-2013-GA, art. 24.1].
• Si hace falta obra, la documentación se presenta con la comunicación o licencia de obra, y al terminarla se comunica el inicio de la actividad [L9-2013-GA, art. 24.2].
• El cambio de titularidad se comunica por escrito por quien tenga la nueva titularidad [L9-2013-GA, art. 24.3].
• Todo puede tramitarse telemáticamente y cada ayuntamiento gallego debe tener en su web un portal telemático de comunicaciones previas [L9-2013-GA, art. 24.4].
• La comunicación completa habilita para iniciar la actividad y faculta a la Administración para verificar sus datos [L9-2013-GA, art. 25.1]; los ayuntamientos planifican la verificación posterior [L9-2013-GA, art. 25.2].
• El incumplimiento sobrevenido de condiciones o requisitos causa su ineficacia, declarada previa audiencia [L9-2013-GA, art. 25.3].
• La inexactitud, falsedad u omisión esencial conlleva, previa audiencia, la ineficacia e impide la actividad desde que se conoce, y puede impedir instar un nuevo procedimiento entre tres meses y un año [L9-2013-GA, art. 26].
• El titular mantiene las condiciones y comunica cualquier cambio; necesita nueva comunicación previa si modifica la clase de actividad, cambia de emplazamiento o reforma sustancialmente el local [L9-2013-GA, art. 27].
• Las actividades quedan sujetas a la Xunta de Galicia y al ayuntamiento, que puede adoptar medidas cautelares por urgencia o gravedad; el control abarca comprobación, inspección, sanción y medidas preventivas [L9-2013-GA, art. 28].
• El interesado puede pedir una inspección de comprobación; el ayuntamiento remite el resultado en el plazo de la ordenanza o, en su defecto, en tres meses como máximo [L9-2013-GA, art. 29].

5. Efectos y extinción de las licencias

• Producen efectos entre la Corporación y el sujeto, sin alterar las situaciones jurídicas privadas con terceros [RSCL, art. 10].
• Se otorgan salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero, y no excluyen la responsabilidad civil o penal del beneficiario [RSCL, art. 12].