Regulan el tema la Constitución (arts. 9, 81 a 86, 97 y 148 a 150), el título preliminar del Código Civil (arts. 1 y 2), el título VI de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común (arts. 127 a 133), y la Ley 50/1997, del Gobierno (arts. 22 a 28) [CE, art. 9.1; CC, art. 1.1; L39-2015, art. 128.1; L50-1997, art. 22]. Los arts. 148 a 150 de la Constitución sostienen las relaciones entre el ordenamiento estatal y el autonómico [CE, art. 149.1].
1. Fuentes del Derecho administrativo
1.1. Sujeción al ordenamiento y principios constitucionales
- Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico [CE, art. 9.1].
- Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas, remover los obstáculos y facilitar la participación de todos en la vida política, económica, cultural y social [CE, art. 9.2].
La Constitución garantiza los siguientes principios [CE, art. 9.3]:
- Legalidad y jerarquía normativa [CE, art. 9.3].
- Publicidad de las normas [CE, art. 9.3].
- Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales [CE, art. 9.3].
- Seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos [CE, art. 9.3].
1.2. Las fuentes según el Código Civil
- Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho [CC, art. 1.1].
- Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido [CC, art. 1.7].
El Código Civil define así cada fuente y las figuras que la acompañan [CC, art. 1.3; CC, art. 1.4; CC, art. 1.5; CC, art. 1.6]:
| Fuente | Definición y régimen |
|---|
| Costumbre | Solo rige en defecto de ley aplicable, si no es contraria a la moral o al orden público y resulta probada; los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tienen la consideración de costumbre [CC, art. 1.3] |
| Principios generales del derecho | Se aplican en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico [CC, art. 1.4] |
| Tratados internacionales | Sus normas no son de aplicación directa en España hasta que forman parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el «Boletín Oficial del Estado» [CC, art. 1.5] |
| Jurisprudencia | Complementa el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales [CC, art. 1.6] |
2. La jerarquía de las fuentes
- El orden de aplicación es ley, costumbre y principios generales del derecho: la costumbre rige en defecto de ley y los principios, en defecto de ley o costumbre [CC, art. 1.1; CC, art. 1.3; CC, art. 1.4].
- Carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior [CC, art. 1.2].
- Las disposiciones administrativas se ajustan al orden de jerarquía que establezcan las leyes, y ninguna disposición administrativa puede vulnerar los preceptos de otra de rango superior [L39-2015, art. 128.3].
- Entre Estado y Comunidades Autónomas rigen las reglas de prevalencia y supletoriedad del derecho estatal (apartado 7.3) [CE, art. 149.3].
3. La Constitución
Ciudadanos y poderes públicos están sujetos a la Constitución, que garantiza la jerarquía normativa [CE, art. 9.1; CE, art. 9.3]. En ella se regulan las leyes orgánicas, las normas con fuerza de ley, la potestad reglamentaria del Gobierno y las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas [CE, art. 81.1; CE, art. 82.1; CE, art. 86.1; CE, art. 97; CE, art. 148.1].
4. La Ley
4.1. Leyes orgánicas
- Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución [CE, art. 81.1].
- Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto [CE, art. 81.2].
4.2. Iniciativa legislativa
- El Gobierno de la Nación ejerce la iniciativa legislativa mediante la elaboración y aprobación de los anteproyectos de Ley y la ulterior remisión de los proyectos de ley a las Cortes Generales [L39-2015, art. 127].
- Los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas ejercen la iniciativa legislativa en los términos de la Constitución y de sus Estatutos de Autonomía [L39-2015, art. 127].
4.3. Vigencia, derogación e irretroactividad
- Las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el «Boletín Oficial del Estado», si en ellas no se dispone otra cosa [CC, art. 2.1].
- Las leyes solo se derogan por otras posteriores; la derogación tiene el alcance que expresamente se disponga y se extiende siempre a todo lo que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior [CC, art. 2.2].
- Por la simple derogación de una ley no recobran vigencia las que esta hubiere derogado [CC, art. 2.2].
- Las leyes no tienen efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario [CC, art. 2.3].
- Sin perjuicio del art. 2.1 del Código Civil, las leyes o reglamentos que apruebe o proponga el Gobierno y que impongan nuevas obligaciones a quienes desempeñen una actividad económica o profesional prevén el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación [L50-1997, art. 23].
- Esta regla no se aplica a los reales decretos-leyes, ni cuando el plazo de transposición de directivas europeas u otras razones justificadas lo aconsejen, lo que debe acreditarse en la Memoria [L50-1997, art. 23].
4.4. Publicidad de las normas
- Las normas con rango de ley, los reglamentos y las disposiciones administrativas han de publicarse en el «diario oficial correspondiente» para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos; caben otros medios de publicidad complementarios facultativos [L39-2015, art. 131].
- Su publicación en sede electrónica tiene los mismos efectos que la edición impresa [L39-2015, art. 131].
- La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del organismo competente tiene carácter «oficial y auténtico» en las condiciones que se determinen reglamentariamente [L39-2015, art. 131].
5. Disposiciones normativas con fuerza de Ley
El Gobierno de la Nación puede aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos en los términos de la Constitución; los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas pueden aprobar normas equivalentes en su ámbito territorial, conforme a la Constitución y a sus Estatutos [L39-2015, art. 127].
5.1. Legislación delegada: los Decretos Legislativos
- Las Cortes Generales pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo 81, es decir, no reservadas a ley orgánica [CE, art. 82.1].
- Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada reciben el título de Decretos Legislativos [CE, art. 85].
Hay dos modalidades de delegación [CE, art. 82.2]:
| Modalidad | Norma de delegación | Contenido |
|---|
| Textos articulados | Ley de bases | Delimita con precisión el objeto y alcance de la delegación y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio [CE, art. 82.4] |
| Textos refundidos | Ley ordinaria | Determina el ámbito normativo y si se limita a la mera formulación de un texto único o incluye regularizar, aclarar y armonizar los textos legales [CE, art. 82.5] |
Límites de la delegación [CE, art. 82.3; CE, art. 83; CE, art. 84]:
- Debe otorgarse al Gobierno de forma expresa, para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio [CE, art. 82.3].
- Se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente [CE, art. 82.3].
- No puede entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado, ni permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno [CE, art. 82.3].
- Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación pueden establecer en cada caso fórmulas adicionales de control [CE, art. 82.6].
- Las leyes de bases no pueden en ningún caso autorizar la modificación de la propia ley de bases ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo [CE, art. 83].
- Si una proposición de ley o una enmienda es contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación; en tal supuesto puede presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación [CE, art. 84].
5.2. Los Decretos-leyes
- En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales que toman la forma de Decretos-leyes [CE, art. 86.1].
- No pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general [CE, art. 86.1].
- Deben someterse inmediatamente a debate y votación de totalidad del Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en los treinta días siguientes a su promulgación, y el Congreso se pronuncia expresamente en ese plazo sobre su convalidación o derogación por un procedimiento especial y sumario [CE, art. 86.2].
- Durante ese plazo, las Cortes pueden tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia [CE, art. 86.3].
6. El Reglamento
6.1. Titularidad y límites
- El Gobierno ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes [CE, art. 97].
- La potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, conforme a la Constitución, los Estatutos y la Ley 7/1985 [L39-2015, art. 128.1].
- Los reglamentos no pueden vulnerar la Constitución o las leyes ni regular las materias que la Constitución o los Estatutos reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas autonómicas [L39-2015, art. 128.2].
- Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley, no pueden tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, ni tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público [L39-2015, art. 128.2].
6.2. Forma y jerarquía de las disposiciones del Gobierno
Las decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten estas formas [L50-1997, art. 24.1]:
| Forma | Contenido |
|---|
| Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes | Normas de los arts. 82 y 86 de la Constitución |
| Reales Decretos del Presidente del Gobierno | Disposiciones y actos cuya adopción se atribuye al Presidente |
| Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros | Normas reglamentarias de su competencia y resoluciones que deban adoptar esa forma |
| Acuerdos del Consejo de Ministros | Decisiones que no deban adoptar forma de Real Decreto |
| Acuerdos de Comisiones Delegadas del Gobierno | Forma de Orden del Ministro competente o del de la Presidencia |
| Órdenes Ministeriales | Disposiciones y resoluciones de los Ministros |
Los reglamentos se ordenan con esta jerarquía: 1.º disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en Consejo de Ministros; 2.º disposiciones aprobadas por Orden Ministerial [L50-1997, art. 24.2].
6.3. Principios de buena regulación
En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones actúan según los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, y la exposición de motivos o el preámbulo debe justificar suficientemente su adecuación a ellos [L39-2015, art. 129.1].
- Necesidad y eficacia: razón de interés general, identificación clara de los fines e instrumento más adecuado para conseguirlos [L39-2015, art. 129.2].
- Proporcionalidad: la regulación imprescindible, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones [L39-2015, art. 129.3].
- Seguridad jurídica: coherencia con el resto del ordenamiento, nacional y de la Unión Europea [L39-2015, art. 129.4].
- Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley se confieren, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno; la atribución directa a ministros, consejeros u órganos dependientes es excepcional y debe justificarse en la ley habilitante [L39-2015, art. 129.4].
- Transparencia: acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y participación activa de los potenciales destinatarios [L39-2015, art. 129.5].
- Eficiencia: evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias [L39-2015, art. 129.6].
- Las Administraciones revisan periódicamente su normativa vigente para adaptarla a estos principios, y el resultado se plasma en un informe que se hace público [L39-2015, art. 130.1].
6.4. Planificación normativa
- Anualmente, las Administraciones hacen público un Plan Normativo con las iniciativas legales o reglamentarias que se elevarán para su aprobación el año siguiente, que se publica en el Portal de la Transparencia [L39-2015, art. 132.1; L39-2015, art. 132.2].
- El Plan Anual Normativo del Gobierno lo coordina el Ministerio de la Presidencia, y el Ministro de la Presidencia lo eleva al Consejo de Ministros antes del 30 de abril [L50-1997, art. 25.4].
- El Consejo de Ministros aprueba, también antes del 30 de abril de cada año, un informe anual de evaluación del grado de cumplimiento del Plan del año anterior [L50-1997, art. 28.1].
6.5. Participación ciudadana y procedimiento de elaboración
Con carácter general, para todas las Administraciones [L39-2015, art. 133.1]:
- Consulta pública previa a través del portal web sobre los problemas, la necesidad y oportunidad, los objetivos y las alternativas regulatorias y no regulatorias [L39-2015, art. 133.1].
- Audiencia e información públicas del texto cuando la norma afecte a derechos e intereses legítimos de las personas [L39-2015, art. 133.2].
- Pueden omitirse en normas presupuestarias u organizativas o cuando concurran razones graves de interés público; la consulta previa, además, si la norma no tiene impacto significativo en la actividad económica, no impone obligaciones relevantes o regula aspectos parciales [L39-2015, art. 133.4].
En el procedimiento del Gobierno de la Nación rigen estos plazos [L50-1997, art. 26.2]:
| Trámite | Plazo |
|---|
| Consulta pública previa | Tiempo suficiente, nunca inferior a quince días naturales [L50-1997, art. 26.2] |
| Informes preceptivos | Diez días, o un mes si se piden a otra Administración o a un órgano u organismo con especial independencia o autonomía [L50-1997, art. 26.5] |
| Audiencia e información públicas | Mínimo 15 días hábiles, reducible hasta siete días hábiles por razones motivadas o tramitación urgente [L50-1997, art. 26.6] |
- El centro directivo elabora con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo [L50-1997, art. 26.3].
- Se recaba el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando sea preceptivo o se considere conveniente [L50-1997, art. 26.7].
- La tramitación urgente reduce los plazos a la mitad, suprime la consulta pública previa y fija en siete días la audiencia o información pública [L50-1997, art. 27.2].
7. Relaciones entre el ordenamiento estatal y el autonómico
7.1. Competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas
Las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en las materias del art. 148.1, entre ellas [CE, art. 148.1]:
- Organización de sus instituciones de autogobierno y alteraciones de los términos municipales [CE, art. 148.1].
- Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, obras públicas de interés de la Comunidad y carreteras cuyo itinerario discurra íntegramente en su territorio [CE, art. 148.1].
- Agricultura y ganadería, montes, gestión en materia de protección del medio ambiente, turismo, deporte, asistencia social y sanidad e higiene [CE, art. 148.1].
- La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones y la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica [CE, art. 148.1].
- Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, pueden ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco del art. 149 [CE, art. 148.2].
7.2. Competencias exclusivas del Estado
El Estado tiene competencia exclusiva sobre las 32 materias del art. 149.1; entre ellas [CE, art. 149.1]:
- Las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales [CE, art. 149.1.1.ª].
- Legislación mercantil, penal y penitenciaria y procesal [CE, art. 149.1.6.ª].
- Dentro de la legislación civil, en todo caso, las reglas de aplicación y eficacia de las normas jurídicas y la determinación de las fuentes del Derecho, con respeto a las normas de derecho foral o especial [CE, art. 149.1.8.ª].
- Tráfico y circulación de vehículos a motor [CE, art. 149.1.21.ª].
- Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos [CE, art. 149.1.26.ª].
- Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que establezcan sus Estatutos en el marco de una ley orgánica [CE, art. 149.1.29.ª].
7.3. Cláusulas de cierre: residual, prevalencia y supletoriedad
El art. 149.3 contiene tres reglas que articulan los dos ordenamientos [CE, art. 149.3]:
| Regla | Contenido |
|---|
| Cláusula residual | Las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución pueden corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus Estatutos; las no asumidas por los Estatutos corresponden al Estado |
| Prevalencia | Las normas del Estado prevalecen, en caso de conflicto, sobre las autonómicas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas |
| Supletoriedad | El derecho estatal es, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas |
7.4. Leyes marco, de transferencia o delegación y de armonización
El art. 150 regula tres tipos de ley [CE, art. 150.1; CE, art. 150.2; CE, art. 150.3]:
| Tipo | Quién y cómo | Contenido |
|---|
| Ley marco | Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal | Atribuyen a todas o a alguna Comunidad la facultad de dictar normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices de una ley estatal; cada ley marco fija la modalidad de control de las Cortes, sin perjuicio de los Tribunales [CE, art. 150.1] |
| Ley de transferencia o delegación | El Estado, mediante ley orgánica | Transfiere o delega facultades de materia de titularidad estatal susceptibles de ello; prevé la transferencia de medios financieros y las formas de control que se reserve el Estado [CE, art. 150.2] |
| Ley de armonización | El Estado, cuando lo exija el interés general | Establece los principios necesarios para armonizar las disposiciones autonómicas, aun en materias de competencia de las Comunidades; la necesidad la aprecian las Cortes Generales por mayoría absoluta de cada Cámara [CE, art. 150.3] |
8. Legislación básica y de desarrollo
En varias materias el art. 149.1 atribuye al Estado las bases, la legislación básica o las normas básicas, y en algunas deja a salvo expresamente facultades de las Comunidades Autónomas [CE, art. 149.1]:
| Materia | Lo que corresponde al Estado | Lo que el precepto deja a salvo |
|---|
| Crédito, banca y seguros | Bases de su ordenación [CE, art. 149.1.11.ª] | — |
| Actividad económica | Bases y coordinación de la planificación general [CE, art. 149.1.13.ª] | — |
| Sanidad | Bases y coordinación general de la sanidad [CE, art. 149.1.16.ª] | — |
| Seguridad Social | Legislación básica y régimen económico [CE, art. 149.1.17.ª] | Ejecución de sus servicios por las Comunidades |
| Administraciones públicas | Bases del régimen jurídico y del régimen estatutario de sus funcionarios, con un tratamiento común de los administrados; procedimiento administrativo común; legislación básica sobre contratos y concesiones [CE, art. 149.1.18.ª] | Especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades |
| Medio ambiente | Legislación básica sobre su protección y sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias [CE, art. 149.1.23.ª] | Facultad autonómica de establecer normas adicionales de protección |
| Minas y energía | Bases del régimen minero y energético [CE, art. 149.1.25.ª] | — |
| Medios de comunicación | Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión [CE, art. 149.1.27.ª] | Facultades autonómicas de desarrollo y ejecución |
- En la legislación laboral el Estado tiene la legislación, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas [CE, art. 149.1.7.ª].
- La ley marco permite a las Comunidades dictar normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices de una ley estatal [CE, art. 150.1].
