Tema 3. El Derecho Administrativo. Disposiciones Generales del procedimiento administrativo y régimen jurídico del sector público. Principios de actuación de la Administración Pública. El procedimiento administrativo: concepto y fases. La notificación del acto administrativo: su práctica. Términos y plazos. Particularidades del procedimiento administrativo local.

El tema se regula en tres normas: la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (L39-2015); la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (L40-2015), y la Ley 7/1999, de Administración Local de Aragón (L7-1999-AR) [L39-2015, art. 1.1; L40-2015, art. 1; L7-1999-AR, art. 135.1]. El fichero trae 109 artículos; como el rango es amplio, el resumen sigue el orden del título y se centra en el objeto y ámbito de las leyes, los principios de actuación, las fases del procedimiento, la notificación, los plazos y las especialidades locales aragonesas. Los artículos sobre requisitos y validez de los actos (arts. 34 a 39 y 47 a 52 de la Ley 39/2015) no se desarrollan porque el título no los nombra [L39-2015, art. 1.1].

1. El Derecho Administrativo: objeto de las leyes

El fichero no define el Derecho Administrativo; lo que sí recoge es el objeto de las dos leyes básicas [L39-2015, art. 1.1; L40-2015, art. 1]:

• Solo mediante ley, de manera motivada y cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario, pueden incluirse trámites adicionales o distintos a los de la Ley 39/2015 [L39-2015, art. 1.2].
• Reglamentariamente pueden establecerse especialidades sobre órganos competentes, plazos propios por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes [L39-2015, art. 1.2].

2. Disposiciones generales: ámbito subjetivo

Las dos leyes se aplican al sector público, que comprende [L39-2015, art. 2.1; L40-2015, art. 2.1]:

• a) La Administración General del Estado [L39-2015, art. 2.1.a)].
• b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas [L39-2015, art. 2.1.b)].
• c) Las Entidades que integran la Administración Local [L39-2015, art. 2.1.c)].
• d) El sector público institucional [L39-2015, art. 2.1.d)].

El sector público institucional lo integran los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes (sujetas a las normas que se refieran a ellas y, en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas) y las Universidades públicas, que se rigen por su normativa específica y supletoriamente por la ley [L39-2015, art. 2.2; L40-2015, art. 2.2].

• En la Ley 40/2015, las entidades de derecho privado quedan sujetas en particular a los principios del art. 3 [L40-2015, art. 2.2.b)].
• Son Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las autonómicas, las Entidades Locales y los organismos públicos y entidades de derecho público de la letra a) del apartado 2 [L39-2015, art. 2.3; L40-2015, art. 2.3].
• Las Corporaciones de Derecho Público se rigen por su normativa específica en las funciones públicas atribuidas o delegadas, y supletoriamente por la Ley 39/2015 [L39-2015, art. 2.4].

3. Principios de actuación de la Administración Pública

Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan conforme a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho [L40-2015, art. 3.1].

Además deben respetar en su actuación y relaciones [L40-2015, art. 3.1]:

• a) Servicio efectivo a los ciudadanos [L40-2015, art. 3.1.a)].
• b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos [L40-2015, art. 3.1.b)].
• c) Participación, objetividad y transparencia [L40-2015, art. 3.1.c)].
• d) Racionalización y agilidad de los procedimientos y de las actividades materiales de gestión [L40-2015, art. 3.1.d)].
• e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional [L40-2015, art. 3.1.e)].
• f) Responsabilidad por la gestión pública [L40-2015, art. 3.1.f)].
• g) Planificación y dirección por objetivos, control de la gestión y evaluación de resultados [L40-2015, art. 3.1.g)].
• h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados [L40-2015, art. 3.1.h)].
• i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines [L40-2015, art. 3.1.i)].
• j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos [L40-2015, art. 3.1.j)].
• k) Cooperación, colaboración y coordinación entre Administraciones [L40-2015, art. 3.1.k)].

• Las Administraciones se relacionan entre sí y con sus entes dependientes por medios electrónicos que aseguren la interoperabilidad y seguridad y protejan los datos personales [L40-2015, art. 3.2].
• Cada Administración actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única [L40-2015, art. 3.4].

4. El procedimiento administrativo: concepto y fases

El fichero no trae una definición de procedimiento; sí define el expediente administrativo como el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución, y las diligencias encaminadas a ejecutarla [L39-2015, art. 70.1].

Los interesados

• Tienen capacidad de obrar las personas con capacidad según las normas civiles, los menores para los derechos cuya actuación les permita el ordenamiento sin asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela, y, cuando la Ley lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad y los patrimonios independientes [L39-2015, art. 3].
• Son interesados quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos, quienes tengan derechos que puedan resultar afectados y quienes tengan intereses legítimos afectados y se personen mientras no haya resolución definitiva [L39-2015, art. 4.1].
• Si la condición deriva de una relación transmisible, el derecho-habiente sucede en ella cualquiera que sea el estado del procedimiento [L39-2015, art. 4.3].
• Hay que acreditar la representación para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir y renunciar; para los actos de mero trámite se presume [L39-2015, art. 5.3].
• La falta o insuficiente acreditación puede subsanarse en diez días o en un plazo superior si el caso lo requiere [L39-2015, art. 5.6].
• Con varios interesados, se actúa con el representante o interesado señalado y, en su defecto, con el que figure en primer término [L39-2015, art. 7].

Los interesados tienen, entre otros, derecho a conocer en cualquier momento el estado de la tramitación, a no presentar documentos originales salvo excepción y a formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase anterior al trámite de audiencia [L39-2015, art. 53.1]. En los sancionadores, el presunto responsable tiene derecho a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa [L39-2015, art. 53.2].

Obligación de resolver y silencio

• La Administración debe dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos [L39-2015, art. 21.1].
• El plazo máximo lo fija la norma del procedimiento y no puede exceder de seis meses, salvo norma con rango de Ley o Derecho de la Unión Europea; si no se fija, es de tres meses [L39-2015, art. 21.2; L39-2015, art. 21.3].
• Se cuenta, de oficio, desde el acuerdo de iniciación; a solicitud, desde la entrada en el registro electrónico del órgano competente [L39-2015, art. 21.3].
• La suspensión por petición de informes preceptivos no puede exceder de tres meses [L39-2015, art. 22.1.d)].
• A solicitud del interesado, el silencio es, como regla, estimatorio; es desestimatorio, entre otros, en el derecho de petición, en la responsabilidad patrimonial y en la impugnación de actos y disposiciones [L39-2015, art. 24.1].
• De oficio, si el procedimiento podía reconocer derechos, los interesados pueden entender desestimadas sus pretensiones; si es sancionador o de gravamen, se produce la caducidad [L39-2015, art. 25.1].

Iniciación

• Los procedimientos se inician de oficio o a solicitud del interesado [L39-2015, art. 54].
• Antes de iniciarlo, el órgano puede abrir un período de información o actuaciones previas [L39-2015, art. 55.1].
• La iniciación de oficio se acuerda por propia iniciativa, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia [L39-2015, art. 58].
• La denuncia no confiere por sí sola la condición de interesado [L39-2015, art. 62.5].
• Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio, con separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendadas a órganos distintos [L39-2015, art. 63.1].
• En urgencia inaplazable pueden adoptarse medidas provisionales antes de iniciar el procedimiento; deben confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación dentro de los quince días siguientes [L39-2015, art. 56.2].
• La solicitud contiene, entre otros datos, el nombre del interesado, el medio de notificación, los hechos, razones y petición, lugar y fecha, firma y órgano destinatario [L39-2015, art. 66.1].
• Si no reúne los requisitos, se requiere al interesado para que subsane en diez días, advirtiéndole de que, si no lo hace, se le tendrá por desistido, previa resolución [L39-2015, art. 68.1].
• El plazo puede ampliarse hasta cinco días, salvo en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva [L39-2015, art. 68.2].
• La declaración responsable y la comunicación permiten ejercer el derecho o iniciar la actividad desde el día de su presentación, sin perjuicio de la comprobación posterior [L39-2015, art. 69.3].

Ordenación

• El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsa de oficio en todos sus trámites [L39-2015, art. 71.1].
• Se guarda el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo orden motivada en contrario [L39-2015, art. 71.2].
• Se acuerdan en un solo acto los trámites que admitan impulso simultáneo [L39-2015, art. 72.1].
• Los trámites a cargo del interesado se cumplen en diez días desde el siguiente a la notificación, salvo plazo distinto [L39-2015, art. 73.1]; si no, puede declarársele decaído en su derecho, aunque se admite su actuación si se produce antes o dentro del día en que se notifique esa resolución [L39-2015, art. 73.3].
• Las cuestiones incidentales no suspenden la tramitación, salvo la recusación [L39-2015, art. 74].

Instrucción

• Los documentos de funcionarios con condición de autoridad hacen prueba de los hechos constatados, salvo que se acredite lo contrario [L39-2015, art. 77.5].
• Puede prescindirse de la audiencia si solo se tienen en cuenta los hechos, alegaciones y pruebas del interesado [L39-2015, art. 82.4].
• Comparecer en la información pública no otorga por sí misma la condición de interesado [L39-2015, art. 83.3].

Finalización

• Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia (si no está prohibida) y la caducidad, y también la imposibilidad material sobrevenida [L39-2015, art. 84.1; L39-2015, art. 84.2].
• En los sancionadores, el reconocimiento de responsabilidad o el pago voluntario permiten terminar el procedimiento, con reducciones de al menos el 20 % si la sanción es solo pecuniaria [L39-2015, art. 85.3].
• Antes de resolver pueden acordarse actuaciones complementarias, que se practican en un plazo no superior a quince días, con siete días para alegar [L39-2015, art. 87].
• La resolución decide todas las cuestiones planteadas; a solicitud del interesado, es congruente y no puede agravar su situación inicial [L39-2015, art. 88.1; L39-2015, art. 88.2].
• La Administración no puede abstenerse de resolver por silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos [L39-2015, art. 88.5].
• Desistimiento por la Administración: solo en procedimientos de oficio, motivadamente [L39-2015, art. 93].
• Desistimiento y renuncia del interesado: solo afecta a quien lo formula; se acepta de plano salvo que terceros personados insten la continuación en diez días [L39-2015, art. 94.2; L39-2015, art. 94.4].
• Caducidad a solicitud del interesado: paralizado por su causa, se le advierte de que a los tres meses se produce [L39-2015, art. 95.1]; no produce por sí sola la prescripción, pero los procedimientos caducados no la interrumpen [L39-2015, art. 95.3].
• Tramitación simplificada: se resuelve en treinta días, con alegaciones en cinco días [L39-2015, art. 96.6].

5. La notificación del acto administrativo: su práctica

• Se cursa en diez días desde que se dicta el acto, con el texto íntegro, si pone fin o no a la vía administrativa, los recursos, el órgano y el plazo [L39-2015, art. 40.2].
• La que omita algún requisito surte efecto desde que el interesado realice actuaciones que supongan conocer el acto o interponga recurso [L39-2015, art. 40.3].
• Se practica preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado esté obligado [L39-2015, art. 41.1].
• Nunca es electrónica si el acto va acompañado de elementos no convertibles o contiene medios de pago como cheques [L39-2015, art. 41.2].
• Si el interesado la rechaza, se hace constar y se da por efectuado el trámite [L39-2015, art. 41.5].
• Si se notifica por distintos cauces, vale la fecha de la primera [L39-2015, art. 41.7].
• En papel, en el domicilio, puede recogerla cualquier persona mayor de catorce años que haga constar su identidad; si nadie la recoge, se repite una sola vez dentro de los tres días siguientes, en hora distinta (antes o después de las quince horas) y con al menos tres horas de diferencia [L39-2015, art. 42.2].
• La electrónica se entiende practicada al acceder a su contenido y, si es obligatoria o elegida, rechazada a los diez días naturales sin acceso [L39-2015, art. 43.2].
• Si los interesados son desconocidos, se ignora el lugar o no se ha podido practicar, se notifica por anuncio en el «Boletín Oficial del Estado» [L39-2015, art. 44].
• La publicación sustituye a la notificación cuando el destinatario es una pluralidad indeterminada de personas o en los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva [L39-2015, art. 45.1].
• Si la publicación lesiona derechos o intereses legítimos, se publica solo una somera indicación del contenido [L39-2015, art. 46].

6. Términos y plazos

Los plazos obligan a las autoridades y al personal de las Administraciones y a los interesados [L39-2015, art. 29].

7. Particularidades del procedimiento administrativo local

Régimen de los actos

• El procedimiento y régimen jurídico de los actos locales (ejecución forzosa, invalidez, silencio y responsabilidad patrimonial) se ajusta a la legislación del procedimiento administrativo común, con las especialidades de la Ley 7/1999 y de las leyes sectoriales [L7-1999-AR, art. 135.1].
• Los actos de las entidades locales son inmediatamente ejecutivos, salvo disposición legal en contrario o suspensión de su eficacia [L7-1999-AR, art. 135.2].

Revisión

• Las entidades locales pueden anular o revocar sus actos en los términos de la legislación del procedimiento común [L7-1999-AR, art. 136.1].
• Cuando la ley exige intervención del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, el dictamen lo emite la Comisión Jurídica Asesora, por conducto del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales [L7-1999-AR, art. 136.2].
• La revisión de oficio y la declaración de lesividad las acuerda el Pleno o el órgano colegiado superior de la entidad [L7-1999-AR, art. 136.3].

Recursos y fin de la vía administrativa

• Contra los actos que pongan fin a la vía administrativa, incluidos los de gestión tributaria, cabe reposición potestativa en un mes ante el mismo órgano o recurso contencioso-administrativo directo [L7-1999-AR, art. 137.1].
• Ponen fin a la vía administrativa las resoluciones del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno (salvo que la ley exija aprobación posterior de otra Administración o proceda recurso ante ella por delegación), las dictadas por delegación de esos órganos y las que establezca una disposición legal [L7-1999-AR, art. 137.2].
• Las acciones de derecho privado o laboral contra las entidades locales exigen una reclamación previa en vía administrativa [L7-1999-AR, art. 137.3].
• Por acuerdo del Pleno pueden crearse órganos colegiados técnicos que informen los recursos en gestión tributaria, sanciones, personal, urbanismo y acción social; la resolución corresponde siempre al órgano competente [L7-1999-AR, art. 138.1].

Reglamentos, ordenanzas y bandos

• Se llaman reglamentos si regulan la organización y funcionamiento de la entidad y ordenanzas en otro caso; vinculan por igual a ciudadanos y entidad, que no puede dispensar individualmente de su observancia [L7-1999-AR, art. 139.1; L7-1999-AR, art. 139.3].

Su aprobación sigue estos pasos [L7-1999-AR, art. 140.1]:

• a) Aprobación inicial por el Pleno [L7-1999-AR, art. 140.1.a)].
• b) Información pública de al menos treinta días, con anuncio en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el tablón de la entidad [L7-1999-AR, art. 140.1.b)].
• c) Audiencia a las asociaciones vecinales y de consumidores inscritas cuyos fines guarden relación directa con la disposición [L7-1999-AR, art. 140.1.c)].
• d) Resolución de reclamaciones y aprobación definitiva por el Pleno; sin reclamaciones, el acuerdo provisional se entiende definitivo [L7-1999-AR, art. 140.1.d)].

• Entran en vigor a los quince días desde el siguiente a la publicación íntegra en el «Boletín Oficial» de la provincia [L7-1999-AR, art. 141.1].
• Las ordenanzas fiscales rigen desde la publicación íntegra del acuerdo definitivo y su texto, salvo que se demore su aplicación [L7-1999-AR, art. 141.2].
• Los bandos del Alcalde exhortan a cumplir obligaciones, recuerdan su contenido y plazos o convocan a la población; en catástrofe o grave riesgo, el Alcalde puede adoptar las medidas necesarias dando cuenta inmediata al Pleno [L7-1999-AR, art. 142.1; L7-1999-AR, art. 142.2].

Conflictos

• Los conflictos de atribuciones dentro de una Corporación los resuelve el Pleno si afectan a órganos colegiados, sus miembros o entidades dependientes, y el Alcalde o Presidente en los demás casos [L7-1999-AR, art. 143.1].
• El órgano que se considere incompetente remite las actuaciones al que estime competente, que decide en ocho días [L7-1999-AR, art. 143.2.b)].
• En los conflictos de competencia entre entidades locales aragonesas, el planteamiento corresponde al Pleno y, si ambas se declaran competentes, resuelve el Gobierno de Aragón en un mes [L7-1999-AR, art. 144.1].