Tema 5. El Gobierno de España. Composición y Funciones. Control jurisdiccional. Audiencia de los ciudadanos. La organización territorial del Estado.

El tema se estudia con dos normas: la Constitución Española (CE), en sus artículos 97 a 107 (Gobierno y Administración) y 137 a 158 (organización territorial del Estado), y la Ley 50/1997, del Gobierno (L50-1997), que desarrolla la composición, el funcionamiento y el control del Gobierno [CE, art. 97] [CE, art. 137] [L50-1997, art. 1.1].

1. El Gobierno de España

1.1. Funciones

El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado [CE, art. 97]. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes [CE, art. 97].

1.2. Composición

• Según la Constitución, el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley [CE, art. 98.1].
• Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno [L50-1997, art. 1.3].

1.3. El Presidente del Gobierno

El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de estos en su gestión [CE, art. 98.2] [L50-1997, art. 2.1]. En todo caso le corresponde [L50-1997, art. 2.2]:

• Representar al Gobierno y establecer su programa político y las directrices de la política interior y exterior [L50-1997, art. 2.2.b)].
• Proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, y plantear ante el Congreso, con la misma deliberación previa, la cuestión de confianza [L50-1997, art. 2.2.d)].
• Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, previa autorización del Congreso [L50-1997, art. 2.2.e)].
• Refrendar, en su caso, los actos del Rey e interponer el recurso de inconstitucionalidad [L50-1997, art. 2.2.i)].
• Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales y las Secretarías de Estado [L50-1997, art. 2.2.j)].
• Proponer al Rey el nombramiento y separación de Vicepresidentes y Ministros, resolver los conflictos de atribuciones entre Ministerios e impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno [L50-1997, art. 2.2.k)].

1.4. Vicepresidentes y Ministros

Los Vicepresidentes, cuando existan, ejercen las funciones que les encomiende el Presidente; si asumen un Departamento, son además Ministros [L50-1997, art. 3.2]. Los Ministros, como titulares de sus Departamentos, desarrollan la acción del Gobierno en su ámbito, ejercen la potestad reglamentaria en las materias propias y refrendan, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia [L50-1997, art. 4.1]. Puede haber Ministros sin cartera, con funciones gubernamentales determinadas por Real Decreto [L50-1997, art. 4.2].

1.5. Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas

Al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde, entre otras funciones [L50-1997, art. 5.1]:

• Aprobar los proyectos de ley, el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado y los Reales Decretos-leyes y Reales Decretos Legislativos [L50-1997, art. 5.1.c)].
• Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales y su aplicación provisional [L50-1997, art. 5.1.d)].
• Declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso la declaración del estado de sitio [L50-1997, art. 5.1.f)].
• Aprobar los reglamentos de desarrollo y ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado [L50-1997, art. 5.1.h)].

A sus reuniones pueden asistir los Secretarios de Estado y, excepcionalmente, otros altos cargos convocados [L50-1997, art. 5.2]. Sus deliberaciones son secretas [L50-1997, art. 5.3]. Lo convoca y preside el Presidente, que fija el orden del día, y actúa como Secretario el Ministro de la Presidencia [L50-1997, art. 18.1]. Sus reuniones pueden ser decisorias o deliberantes [L50-1997, art. 18.2].

Las Comisiones Delegadas del Gobierno se crean, modifican y suprimen por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente [L50-1997, art. 6.1]. Examinan cuestiones generales que afectan a varios Departamentos y resuelven los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran elevarse al Consejo de Ministros [L50-1997, art. 6.4]. Sus deliberaciones también son secretas [L50-1997, art. 6.5].

1.6. Formación del Gobierno: investidura y nombramiento

El procedimiento de investidura del Presidente sigue estos pasos [CE, art. 99.1]:

• Después de cada renovación del Congreso, y en los demás supuestos constitucionales, el Rey, previa consulta con los representantes de los Grupos políticos con representación parlamentaria y a través del Presidente del Congreso, propone un candidato [CE, art. 99.1].
• El candidato expone ante el Congreso el programa político del Gobierno que pretende formar y solicita la confianza de la Cámara [CE, art. 99.2].
• Votaciones [CE, art. 99.3]:

• Si no se otorga la confianza, se tramitan sucesivas propuestas del mismo modo [CE, art. 99.4].
• Si transcurridos dos meses desde la primera votación de investidura ningún candidato obtiene la confianza, el Rey disuelve ambas Cámaras y convoca nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso [CE, art. 99.5].

Los demás miembros del Gobierno son nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente [CE, art. 100]. En el nombramiento de las personas titulares de Vicepresidencias y Ministerios se garantiza la presencia equilibrada de mujeres y hombres: cada sexo debe suponer como mínimo el cuarenta por ciento en su conjunto [L50-1997, art. 12.2 bis].

1.7. Estatuto de los miembros del Gobierno

• Requisitos: ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo y no estar inhabilitado para empleo o cargo público por sentencia judicial firme, además de los requisitos de idoneidad de la Ley 3/2015 [L50-1997, art. 11].
• Incompatibilidades: no pueden ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna [CE, art. 98.3].
• Suplencia del Presidente: en caso de vacante, ausencia o enfermedad, asumen sus funciones los Vicepresidentes, según su orden de prelación, y en su defecto los Ministros, según el orden de precedencia de los Departamentos [L50-1997, art. 13.1].
• Responsabilidad criminal: es exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo [CE, art. 102.1]. Si la acusación es por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, solo puede plantearse por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo [CE, art. 102.2]. La prerrogativa real de gracia no es aplicable a ninguno de estos supuestos [CE, art. 102.3].

1.8. Cese y Gobierno en funciones

El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente [CE, art. 101.1]. El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno [CE, art. 101.2].

El Gobierno en funciones facilita la formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes y limita su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, salvo casos de urgencia o razones de interés general debidamente acreditados [L50-1997, art. 21.3]. Las limitaciones concretas son estas [L50-1997, art. 21.4] [L50-1997, art. 21.5]:

Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedan en suspenso mientras el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales [L50-1997, art. 21.6].

1.9. Forma y jerarquía de las disposiciones del Gobierno

Los reglamentos se ordenan según esta jerarquía: 1.º disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente o acordado en Consejo de Ministros; 2.º disposiciones aprobadas por Orden Ministerial [L50-1997, art. 24.2].

1.10. La Administración Pública y el Consejo de Estado

• La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho [CE, art. 103.1].
• El acceso a la función pública se regula de acuerdo con los principios de mérito y capacidad [CE, art. 103.3].
• Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tienen como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana; una ley orgánica determinará sus funciones, principios básicos de actuación y estatutos [CE, art. 104.2].
• El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno; una ley orgánica regula su composición y competencia [CE, art. 107].

2. Control jurisdiccional

2.1. Control de la Administración y responsabilidad patrimonial

Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican [CE, art. 106.1]. Los particulares, en los términos de la ley, tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos [CE, art. 106.2].

2.2. Control de los actos del Gobierno

El Gobierno está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico en toda su actuación, y sus actos admiten tres controles [L50-1997, art. 29.1]:

• Control político: todos los actos y omisiones del Gobierno están sometidos al control político de las Cortes Generales [L50-1997, art. 29.2].
• Control contencioso-administrativo: los actos, la inactividad y las actuaciones materiales que constituyan vía de hecho del Gobierno y de los órganos y autoridades regulados en la Ley son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa [L50-1997, art. 29.3].
• Control constitucional: la actuación del Gobierno es impugnable ante el Tribunal Constitucional en los términos de su Ley Orgánica [L50-1997, art. 29.4].

2.3. Control de la actividad de las Comunidades Autónomas

El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se reparte así [CE, art. 153]:

3. Audiencia de los ciudadanos

3.1. Mandato constitucional

La ley regulará [CE, art. 105]:

• La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten [CE, art. 105.a)].
• El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas [CE, art. 105.b)].
• El procedimiento de producción de los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado [CE, art. 105.c)].

3.2. Participación en la elaboración de normas del Gobierno

El Gobierno ejerce la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria conforme a los principios y reglas del Título VI de la Ley 39/2015 y de la propia Ley del Gobierno [L50-1997, art. 22]. En la elaboración de anteproyectos de ley, proyectos de real decreto legislativo y normas reglamentarias hay dos momentos de participación ciudadana [L50-1997, art. 26.2] [L50-1997, art. 26.6]:

• La consulta pública versa sobre los problemas que se quieren solucionar, la necesidad y oportunidad de la norma, sus objetivos y las alternativas regulatorias y no regulatorias; puede prescindirse de ella, entre otros casos, en normas presupuestarias u organizativas o por razones graves de interés público [L50-1997, art. 26.2].
• En la audiencia, el texto se publica en el portal web y puede recabarse la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que representen a los afectados; solo puede omitirse por graves razones de interés público justificadas en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo [L50-1997, art. 26.6].

4. La organización territorial del Estado

4.1. Principios generales

• El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas que se constituyan; todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses [CE, art. 137].
• El Estado garantiza el principio de solidaridad, velando por un equilibrio económico adecuado y justo entre las partes del territorio y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular [CE, art. 138.1].
• Las diferencias entre Estatutos no pueden implicar privilegios económicos o sociales [CE, art. 138.2].
• Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio, y ninguna autoridad puede obstaculizar la libertad de circulación y establecimiento de las personas ni la libre circulación de bienes [CE, art. 139.2].

4.2. La Administración local

• Municipio: la Constitución garantiza su autonomía y tiene personalidad jurídica plena; su gobierno y administración corresponden a los Ayuntamientos, integrados por Alcaldes y Concejales [CE, art. 140].
• Los Concejales son elegidos por los vecinos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; los Alcaldes son elegidos por los Concejales o por los vecinos; la ley regula el régimen de concejo abierto [CE, art. 140].
• Provincia: entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado; toda alteración de los límites provinciales requiere ley orgánica de las Cortes Generales [CE, art. 141.1].
• El gobierno y la administración autónoma de las provincias se encomiendan a Diputaciones u otras Corporaciones representativas [CE, art. 141.2].
• Islas: en los archipiélagos, las islas tienen además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos [CE, art. 141.4].
• Las Haciendas locales se nutren fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas [CE, art. 142].

4.3. Acceso a la autonomía

Pueden constituirse en Comunidades Autónomas las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica [CE, art. 143.1]. Las dos vías de acceso se comparan así [CE, art. 143.2] [CE, art. 151.1]:

• Si la iniciativa no prospera, solo puede reiterarse pasados cinco años [CE, art. 143.3].
• Las Cortes Generales, mediante ley orgánica y por motivos de interés nacional, pueden autorizar una comunidad uniprovincial que no reúna las condiciones del artículo 143.1, autorizar o acordar un Estatuto para territorios no integrados en la organización provincial y sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales [CE, art. 144].
• En la vía ordinaria, el proyecto de Estatuto lo elabora una asamblea de miembros de la Diputación u órgano interinsular y de los Diputados y Senadores elegidos allí, y se eleva a las Cortes Generales para su tramitación como ley [CE, art. 146].
• No se admite en ningún caso la federación de Comunidades Autónomas; los convenios entre ellas para gestionar servicios propios se rigen por sus Estatutos, y los demás acuerdos de cooperación necesitan autorización de las Cortes Generales [CE, art. 145.2].

4.4. Los Estatutos de Autonomía

Los Estatutos son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconoce y ampara como parte de su ordenamiento [CE, art. 147.1]. Deben contener [CE, art. 147.2]:

• La denominación de la Comunidad, la delimitación de su territorio y la denominación, organización y sede de sus instituciones propias [CE, art. 147.2.c)].
• Las competencias asumidas y las bases para el traspaso de servicios [CE, art. 147.2.d)].

Su reforma sigue el procedimiento de cada Estatuto y requiere siempre la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica [CE, art. 147.3]. Los Estatutos aprobados por la vía del artículo 151 solo pueden modificarse por sus propios procedimientos y con referéndum entre los electores inscritos [CE, art. 152.2].

En esos Estatutos, la organización institucional se basa en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal y representación proporcional, un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey,; un Tribunal Superior de Justicia culmina la organización judicial en su territorio [CE, art. 152.1].

4.5. Distribución de competencias

Las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en las materias del artículo 148.1; entre ellas, la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, la asistencia social, la sanidad e higiene y la vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones, así como la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos de una ley orgánica [CE, art. 148.1]. Transcurridos cinco años, y mediante reforma de sus Estatutos, pueden ampliar sus competencias dentro del marco del artículo 149 [CE, art. 148.2].

El Estado tiene competencia exclusiva en las materias del artículo 149.1; entre ellas figuran nacionalidad, extranjería, defensa, Administración de Justicia, legislación penal, tráfico y circulación de vehículos a motor, régimen de armas y explosivos y seguridad pública, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas creen policías en la forma que prevean sus Estatutos en el marco de una ley orgánica [CE, art. 149.1].

Las materias no atribuidas expresamente al Estado pueden corresponder a las Comunidades Autónomas por sus Estatutos; las no asumidas corresponden al Estado, cuyas normas prevalecen en caso de conflicto en lo no atribuido a la competencia exclusiva autonómica, y el derecho estatal es en todo caso supletorio [CE, art. 149.3].

El Estado dispone de tres técnicas para modular este reparto, una por cada apartado del artículo [CE, art. 150.1] [CE, art. 150.2] [CE, art. 150.3]:

4.6. Relaciones del Estado con las Comunidades Autónomas

• Un Delegado nombrado por el Gobierno dirige la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad y la coordina, cuando proceda, con la administración autonómica [CE, art. 154].
• Si una Comunidad no cumple las obligaciones que le imponen la Constitución u otras leyes, o atenta gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad y, si no es atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, puede adoptar las medidas necesarias para obligarla al cumplimiento forzoso o proteger dicho interés [CE, art. 155.1]. Para ejecutarlas puede dar instrucciones a todas las autoridades autonómicas [CE, art. 155.2].

4.7. Financiación autonómica

• Las Comunidades Autónomas gozan de autonomía financiera con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad [CE, art. 156.1].
• Sus recursos son: impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos y participaciones; sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; transferencias del Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones de los Presupuestos Generales del Estado; rendimientos de su patrimonio e ingresos de derecho privado, y el producto de operaciones de crédito [CE, art. 157.1].