Tema 4. El Poder Ejecutivo: El Gobierno: Composición y funciones. Presidencia del Gobierno. Relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales.

Este tema se estudia con dos normas: el Título IV de la Constitución Española (CE), artículos 97 a 107, y el Título V, artículos 108 a 116, sobre las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales; y la Ley 50/1997, del Gobierno (L50-1997), que desarrolla su composición, organización y funcionamiento [CE, art. 97] [CE, art. 108] [L50-1997, art. 1]. El resumen se centra en lo que nombra el título: composición y funciones del Gobierno, Presidencia del Gobierno y relaciones con las Cortes; del procedimiento de elaboración de normas (arts. 22 a 28 de la Ley 50/1997) y de los órganos de apoyo (arts. 7 a 10, 15 a 17, 19 y 20) solo se recogen los datos esenciales [L50-1997, art. 26] [L50-1997, art. 7].

1. El Gobierno: funciones y composición

1.1. Funciones

El Gobierno [CE, art. 97] [L50-1997, art. 1.1]:

• dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado [CE, art. 97];
• ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes [CE, art. 97].

1.2. Composición

• Según la Constitución, el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley [CE, art. 98.1].
• La Ley del Gobierno precisa que se compone del Presidente, del Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros [L50-1997, art. 1.2].
• Sus miembros se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno [L50-1997, art. 1.3].

1.3. Requisitos, incompatibilidades y estatuto

• Para ser miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme y reunir el resto de requisitos de idoneidad de la Ley 3/2015, reguladora del ejercicio del alto cargo [L50-1997, art. 11].
• Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna [CE, art. 98.3] [L50-1997, art. 14.1].
• Se les aplica, asimismo, el régimen de incompatibilidades de los altos cargos de la Administración General del Estado [L50-1997, art. 14.2].
• La ley regulará el estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno [CE, art. 98.4].

2. La Presidencia del Gobierno

2.1. Posición del Presidente

El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos (los Ministros) en su gestión [CE, art. 98.2] [L50-1997, art. 2.1].

2.2. Nombramiento: la investidura

• Después de cada renovación del Congreso, y en los demás supuestos constitucionales, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno [CE, art. 99.1].
• El candidato expone ante el Congreso el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicita la confianza de la Cámara [CE, art. 99.2].
• Si el Congreso le otorga su confianza por mayoría absoluta de sus miembros, el Rey le nombrará Presidente [CE, art. 99.3].
• Si no se alcanza, se somete la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después, y basta la mayoría simple [CE, art. 99.3].
• Si no se otorga la confianza, se tramitan sucesivas propuestas de la misma forma [CE, art. 99.4].
• Si transcurridos dos meses desde la primera votación de investidura ningún candidato ha obtenido la confianza, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso [CE, art. 99.5].

El nombramiento y cese del Presidente se producen en los términos previstos en la Constitución [L50-1997, art. 12.1].

2.3. Atribuciones del Presidente

En todo caso, corresponde al Presidente del Gobierno [L50-1997, art. 2.2]:

• a) representar al Gobierno [L50-1997, art. 2.2.a)];
• b) establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices de la política interior y exterior y velar por su cumplimiento [L50-1997, art. 2.2.b)];
• c) proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales [L50-1997, art. 2.2.c)];
• d) plantear ante el Congreso, previa deliberación del Consejo de Ministros, la cuestión de confianza [L50-1997, art. 2.2.d)];
• e) proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, previa autorización del Congreso [L50-1997, art. 2.2.e)];
• f) dirigir la política de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las funciones previstas en la legislación de defensa nacional y organización militar [L50-1997, art. 2.2.f)];
• g) convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros, sin perjuicio del artículo 62.g) CE [L50-1997, art. 2.2.g)];
• h) refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sanción, las leyes y demás normas con rango de ley [L50-1997, art. 2.2.h)];
• i) interponer el recurso de inconstitucionalidad [L50-1997, art. 2.2.i)];
• j) crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales y las Secretarías de Estado, y aprobar la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno [L50-1997, art. 2.2.j)];
• k) proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los Ministros [L50-1997, art. 2.2.k)];
• l) resolver los conflictos de atribuciones entre Ministerios [L50-1997, art. 2.2.l)];
• m) impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno [L50-1997, art. 2.2.m)];
• n) ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución y las leyes [L50-1997, art. 2.2.n)].

2.4. Suplencia del Presidente

En los casos de vacante, ausencia o enfermedad, las funciones del Presidente las asumen los Vicepresidentes, según su orden de prelación, y, en su defecto, los Ministros, según el orden de precedencia de los Departamentos [L50-1997, art. 13.1]. No se entiende por ausencia la interrupción transitoria de la asistencia a la reunión de un órgano colegiado [L50-1997, art. 13.3].

3. Vicepresidentes y Ministros

3.1. Vicepresidentes

• Les corresponden las funciones que les encomiende el Presidente [L50-1997, art. 3.1].
• El Vicepresidente que asuma la titularidad de un Departamento Ministerial ostentará, además, la condición de Ministro [L50-1997, art. 3.2].

3.2. Ministros

Los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actuación y les corresponde [L50-1997, art. 4.1]:

• a) desarrollar la acción del Gobierno en su Departamento, de conformidad con los acuerdos del Consejo de Ministros o las directrices del Presidente [L50-1997, art. 4.1.a)];
• b) ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento [L50-1997, art. 4.1.b)];
• c) ejercer las demás competencias que les atribuyan las leyes y otras disposiciones [L50-1997, art. 4.1.c)];
• d) refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia [L50-1997, art. 4.1.d)].

Podrán existir Ministros sin cartera, con la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales; un Real Decreto fija su ámbito de competencias, estructura y medios [L50-1997, art. 4.2].

3.3. Nombramiento, separación y suplencia

• Los demás miembros del Gobierno son nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente [CE, art. 100] [L50-1997, art. 12.2].
• En el nombramiento de Vicepresidencias y Ministerios se garantiza la presencia equilibrada de mujeres y hombres: cada sexo supondrá como mínimo el cuarenta por ciento en su conjunto [L50-1997, art. 12.2 bis].
• La separación de los Ministros sin cartera lleva aparejada la extinción de dichos órganos [L50-1997, art. 12.2].
• La separación de los Vicepresidentes también extingue dichos órganos, salvo que simultáneamente se designe otro en sustitución [L50-1997, art. 12.3].
• La suplencia de los Ministros la determina un Real Decreto del Presidente y debe recaer, en todo caso, en otro miembro del Gobierno [L50-1997, art. 13.2].

4. Órganos colegiados del Gobierno

4.1. El Consejo de Ministros

Al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde, entre otras funciones [L50-1997, art. 5.1]:

• aprobar los proyectos de ley y remitirlos al Congreso o, en su caso, al Senado [L50-1997, art. 5.1.a)];
• aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado [L50-1997, art. 5.1.b)];
• aprobar los Reales Decretos-leyes y los Reales Decretos Legislativos [L50-1997, art. 5.1.c)];
• acordar la negociación y firma de Tratados internacionales y su aplicación provisional, y remitirlos a las Cortes en los términos de los artículos 94 y 96.2 CE [L50-1997, art. 5.1.d)] [L50-1997, art. 5.1.e)];
• declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso la declaración del estado de sitio [L50-1997, art. 5.1.f)];
• disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito, cuando lo autorice una Ley [L50-1997, art. 5.1.g)];
• aprobar los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado [L50-1997, art. 5.1.h)];
• crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales [L50-1997, art. 5.1.i)];
• adoptar programas, planes y directrices vinculantes para la Administración General del Estado [L50-1997, art. 5.1.j)].

Su funcionamiento lo regulan los artículos 5 y 18 de la Ley del Gobierno [L50-1997, art. 5] [L50-1997, art. 18]:

• A sus reuniones podrán asistir los Secretarios de Estado y excepcionalmente otros altos cargos, cuando sean convocados [L50-1997, art. 5.2].
• Sus deliberaciones serán secretas [L50-1997, art. 5.3].
• Lo convoca y preside el Presidente del Gobierno, que fija el orden del día, y actúa como Secretario el Ministro de la Presidencia [L50-1997, art. 18.1] [L50-1997, art. 18.3].
• Sus reuniones pueden tener carácter decisorio o deliberante [L50-1997, art. 18.2].
• El acta recoge exclusivamente el tiempo y lugar, los asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados [L50-1997, art. 18.4].

4.2. Comisiones Delegadas y órganos de apoyo

• Las Comisiones Delegadas se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente [L50-1997, art. 6.1].
• Examinan cuestiones generales que afectan a varios Departamentos, preparan propuestas conjuntas y resuelven asuntos de varios Ministerios que no requieran ir al Consejo de Ministros; sus deliberaciones son secretas [L50-1997, art. 6.4] [L50-1997, art. 6.5].
• Los Secretarios de Estado son órganos superiores de la Administración General del Estado, responsables de la acción del Gobierno en un sector de un Departamento o de la Presidencia [L50-1997, art. 7.1].
• La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios examina los asuntos que vayan a someterse al Consejo de Ministros, salvo las excepciones que fija la ley (entre ellas, nombramientos y ceses); sus deliberaciones son reservadas y nunca puede adoptar decisiones por delegación del Gobierno [L50-1997, art. 8.4] [L50-1997, art. 8.5].
• Su presidencia corresponde a un Vicepresidente o, en su defecto, al Ministro de la Presidencia [L50-1997, art. 8.2].

5. Cese del Gobierno y Gobierno en funciones

El Gobierno cesa en tres supuestos [CE, art. 101.1] [L50-1997, art. 21.1]:

• tras la celebración de elecciones generales [CE, art. 101.1];
• en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución [CE, art. 101.1];
• por dimisión o fallecimiento de su Presidente [CE, art. 101.1].

El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno [CE, art. 101.2], con las limitaciones de la Ley del Gobierno [L50-1997, art. 21.2]:

• Facilitará la formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, salvo urgencia o interés general acreditados [L50-1997, art. 21.3].
• El Presidente en funciones no puede: proponer la disolución de las Cámaras, plantear la cuestión de confianza ni proponer un referéndum consultivo [L50-1997, art. 21.4].
• El Gobierno en funciones no puede: aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos ni presentar proyectos de ley al Congreso o al Senado [L50-1997, art. 21.5].
• Las delegaciones legislativas quedan en suspenso mientras el Gobierno esté en funciones por la celebración de elecciones generales [L50-1997, art. 21.6].

6. Responsabilidad y control del Gobierno

• La responsabilidad criminal del Presidente y de los demás miembros del Gobierno es exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo [CE, art. 102.1].
• Si la acusación es por traición o delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, solo puede plantearse por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo [CE, art. 102.2].
• La prerrogativa real de gracia no se aplica a ninguno de estos supuestos [CE, art. 102.3].
• El Gobierno está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico en toda su actuación [L50-1997, art. 29.1].
• Todos sus actos y omisiones están sometidos al control político de las Cortes Generales [L50-1997, art. 29.2].
• Sus actos, inactividad y vías de hecho son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, y su actuación ante el Tribunal Constitucional [L50-1997, art. 29.3] [L50-1997, art. 29.4].

7. Relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales

7.1. Responsabilidad política e información

• El Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados [CE, art. 108].
• Las Cámaras y sus Comisiones pueden recabar, a través de los Presidentes de aquéllas, la información y ayuda que precisen del Gobierno, de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas [CE, art. 109].
• Pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno [CE, art. 110.1].
• Los miembros del Gobierno tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones, la facultad de hacerse oír en ellas y pueden pedir que informen funcionarios de sus Departamentos [CE, art. 110.2].
• El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se les formulen; los Reglamentos fijarán un tiempo mínimo semanal para este debate [CE, art. 111.1].
• Toda interpelación puede dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición [CE, art. 111.2].

7.2. Cuestión de confianza y moción de censura

La comparación sale de los artículos 112 a 114 [CE, art. 112] [CE, art. 113] [CE, art. 114]:

Reglas propias de la moción de censura [CE, art. 113]:

• No puede votarse hasta que transcurran cinco días desde su presentación [CE, art. 113.3].
• En los dos primeros días de ese plazo pueden presentarse mociones alternativas [CE, art. 113.3].
• Si no se aprueba, sus signatarios no podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones [CE, art. 113.4].

7.3. Disolución de las Cámaras

• El Presidente, previa deliberación del Consejo de Ministros y bajo su exclusiva responsabilidad, puede proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que decreta el Rey [CE, art. 115.1].
• El decreto de disolución fija la fecha de las elecciones [CE, art. 115.1].
• No puede proponerse la disolución cuando esté en trámite una moción de censura [CE, art. 115.2].
• No procede nueva disolución antes de un año desde la anterior, salvo el caso del artículo 99.5 [CE, art. 115.3].

7.4. Estados de alarma, excepción y sitio

Una ley orgánica regulará estos estados y sus competencias y limitaciones; el artículo 116 fija lo esencial [CE, art. 116.1] [CE, art. 116.2] [CE, art. 116.3] [CE, art. 116.4]:

• Mientras esté declarado alguno de estos estados no puede disolverse el Congreso, y las Cámaras quedan automáticamente convocadas si no están en período de sesiones [CE, art. 116.5].
• Si el Congreso está disuelto o ha expirado su mandato, sus competencias las asume su Diputación Permanente [CE, art. 116.5].
• La declaración de estos estados no modifica el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes [CE, art. 116.6].

8. Gobierno y Administración

• La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa según los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho [CE, art. 103.1].
• La ley regulará el estatuto de los funcionarios y el acceso a la función pública según los principios de mérito y capacidad [CE, art. 103.3].
• Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tienen como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana [CE, art. 104.1].
• Una ley orgánica determinará sus funciones, principios básicos de actuación y estatutos [CE, art. 104.2].
• La ley regulará la audiencia de los ciudadanos en la elaboración de disposiciones, el acceso a archivos y registros (salvo seguridad y defensa del Estado, averiguación de delitos e intimidad) y el procedimiento de los actos administrativos [CE, art. 105].
• Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa [CE, art. 106.1].
• Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, salvo fuerza mayor [CE, art. 106.2].
• El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno [CE, art. 107].

9. La potestad normativa del Gobierno: datos esenciales

• Las decisiones del Gobierno revisten, entre otras, la forma de Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, Reales Decretos del Presidente o acordados en Consejo de Ministros, Acuerdos del Consejo y Órdenes Ministeriales [L50-1997, art. 24.1].
• Jerarquía de los reglamentos: 1.º Real Decreto del Presidente o acordado en Consejo de Ministros; 2.º Orden Ministerial [L50-1997, art. 24.2].
• Las normas del Gobierno que impongan nuevas obligaciones a quienes ejercen una actividad económica o profesional entran en vigor el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación, regla que no se aplica a los reales decretos-leyes [L50-1997, art. 23].
• El Gobierno aprueba un Plan Anual Normativo; el Ministro de la Presidencia lo eleva al Consejo de Ministros antes del 30 de abril [L50-1997, art. 25.1] [L50-1997, art. 25.4].
• La consulta pública previa dura no menos de quince días naturales, y la audiencia e información públicas un mínimo de 15 días hábiles, reducible hasta siete [L50-1997, art. 26.2] [L50-1997, art. 26.6].
• Los informes preceptivos se emiten en diez días, o un mes si se piden a otra Administración o a un órgano con especial independencia [L50-1997, art. 26.5].
• En la tramitación urgente, que acuerda el Consejo de Ministros, los plazos se reducen a la mitad [L50-1997, art. 27.1] [L50-1997, art. 27.2].