Tema 5. La Corona. Las Cortes Generales. Estructura y competencias. Procedimiento de elaboración de las leyes. Formas de gobierno. El Gobierno y la Administración. Relaciones del Gobierno con las Cortes Generales. Funciones del Gobierno.

El tema se regula en la Constitución Española (CE), artículos 56 a 116, y en la Ley 50/1997, del Gobierno (L50-1997) [CE, art. 56.1] [L50-1997, art. 1.1]. Como el rango es amplio, el resumen da prioridad a lo que el título nombra y más se pregunta: la Corona (sucesión, Regencia, funciones y refrendo), la composición de las Cámaras, la elaboración de las leyes, la investidura, la moción de censura, la cuestión de confianza y los estados de alarma, excepción y sitio; la organización interna del Gobierno de la Ley 50/1997 se recoge de forma sintética [CE, art. 57.1] [CE, art. 68.1] [CE, art. 116.1]. El fichero no trae ningún artículo sobre las «formas de gobierno» en general, por lo que ese apartado queda en huecos [CE, art. 56.1].

1. La Corona

1.1. El Rey: posición y estatuto

• El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia; arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes [CE, art. 56.1]. Su título es el de Rey de España [CE, art. 56.2].
• La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos deben estar siempre refrendados y carecen de validez sin refrendo, salvo lo dispuesto en el artículo 65.2 [CE, art. 56.3].
• Recibe de los Presupuestos del Estado una cantidad global para su Familia y Casa, que distribuye libremente [CE, art. 65.1], y nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su Casa [CE, art. 65.2].

1.2. Sucesión

• La Corona es hereditaria en los sucesores de S. M. Don Juan Carlos I de Borbón, por orden de primogenitura y representación: la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad [CE, art. 57.1].
• El heredero tiene la dignidad de Príncipe de Asturias desde su nacimiento o desde el hecho que origine el llamamiento [CE, art. 57.2].
• Extinguidas todas las líneas, las Cortes Generales proveen a la sucesión [CE, art. 57.3].
• Quien contraiga matrimonio contra la expresa prohibición del Rey y de las Cortes Generales queda excluido, por sí y sus descendientes [CE, art. 57.4].
• Las abdicaciones y renuncias y las dudas en el orden de sucesión se resuelven por ley orgánica [CE, art. 57.5].
• La Reina consorte o el consorte de la Reina no pueden asumir funciones constitucionales, salvo lo dispuesto para la Regencia [CE, art. 58].

1.3. Regencia, tutela y juramento

La Regencia se ejerce según estos supuestos [CE, art. 59.1]:

• Para ser Regente hay que ser español y mayor de edad, y la Regencia se ejerce siempre en nombre del Rey [CE, art. 59.4] [CE, art. 59.5].
• Es tutor del Rey menor quien haya nombrado en su testamento el Rey difunto, si es mayor de edad y español de nacimiento; si no, el padre o la madre mientras permanezcan viudos; en su defecto, lo nombran las Cortes Generales [CE, art. 60.1]. La tutela es incompatible con todo cargo o representación política [CE, art. 60.2].
• El Rey jura sus funciones al ser proclamado ante las Cortes Generales [CE, art. 61.1]; el Príncipe heredero, al alcanzar la mayoría de edad, y los Regentes prestan el mismo juramento y el de fidelidad al Rey [CE, art. 61.2].

1.4. Funciones del Rey

Corresponde al Rey [CE, art. 62]:

• Sancionar y promulgar las leyes, convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones y referéndum [CE, art. 62].
• Proponer el candidato a Presidente del Gobierno, nombrarlo y poner fin a sus funciones, y nombrar y separar a los miembros del Gobierno a propuesta de su Presidente [CE, art. 62].
• Expedir los decretos acordados en Consejo de Ministros y conferir los empleos civiles y militares [CE, art. 62].
• Ser informado de los asuntos de Estado y presidir el Consejo de Ministros cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno [CE, art. 62].
• El mando supremo de las Fuerzas Armadas [CE, art. 62].
• El derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales [CE, art. 62].
• «El Alto Patronazgo de las Reales Academias» [CE, art. 62].

Además, acredita a los embajadores [CE, art. 63.1], manifiesta el consentimiento del Estado para obligarse por tratados [CE, art. 63.2] y, previa autorización de las Cortes Generales, declara la guerra y hace la paz [CE, art. 63.3].

1.5. El refrendo

• Refrendan los actos del Rey el Presidente del Gobierno y, en su caso, los Ministros competentes [CE, art. 64.1].
• La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno y la disolución del artículo 99 los refrenda el Presidente del Congreso [CE, art. 64.1].
• Son responsables de los actos del Rey las personas que los refrenden [CE, art. 64.2].

2. Las Cortes Generales: estructura y competencias

2.1. Naturaleza y competencias

• Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado [CE, art. 66.1]. Ejercen la potestad legislativa, aprueban los Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución [CE, art. 66.2]. Son inviolables [CE, art. 66.3].
• Nadie puede ser miembro de las dos Cámaras a la vez, ni acumular el acta autonómica con la de Diputado [CE, art. 67.1], y no hay mandato imperativo [CE, art. 67.2].
• Requieren autorización previa de las Cortes los tratados políticos, militares, los que afecten a la integridad territorial o a los derechos del Título I, los que impliquen obligaciones financieras y los que modifiquen o deroguen una ley [CE, art. 94.1].

2.2. Congreso y Senado

La composición de las Cámaras se compara así [CE, art. 68.1] [CE, art. 69.2]:

Las elecciones se celebran entre los treinta y sesenta días desde el fin del mandato, y el Congreso electo se convoca dentro de los veinticinco días siguientes [CE, art. 68.6].

2.3. Estatuto de los parlamentarios

• Son, en todo caso, inelegibles e incompatibles, entre otros, los componentes del Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, los Magistrados, Jueces y Fiscales en activo, los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía en activo y los miembros de las Juntas Electorales [CE, art. 70.1].
• Inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones [CE, art. 71.1].
• Inmunidad: solo pueden ser detenidos en flagrante delito, y no pueden ser inculpados ni procesados sin autorización de la Cámara [CE, art. 71.2].
• Fuero: es competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo [CE, art. 71.3].

2.4. Funcionamiento

• Los Reglamentos de las Cámaras exigen una votación final de totalidad por mayoría absoluta [CE, art. 72.1], y las sesiones conjuntas las preside el Presidente del Congreso [CE, art. 72.2].
• Períodos ordinarios: de septiembre a diciembre y de febrero a junio [CE, art. 73.1]. Las sesiones extraordinarias se piden por el Gobierno, la Diputación Permanente o la mayoría absoluta de los miembros de una Cámara [CE, art. 73.2].
• Las Cámaras pueden delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones [CE, art. 75.2], salvo la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos [CE, art. 75.3].
• Las conclusiones de las Comisiones de investigación no vinculan a los Tribunales [CE, art. 76.1], y es obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras [CE, art. 76.2].
• La Diputación Permanente tiene un mínimo de veintiún miembros [CE, art. 78.1] y sigue en funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes [CE, art. 78.3].
• Los acuerdos exigen asistencia de la mayoría de los miembros y mayoría de los presentes [CE, art. 79.1] [CE, art. 79.2]; el voto es personal e indelegable [CE, art. 79.3].

3. Procedimiento de elaboración de las leyes

3.1. Leyes orgánicas y legislación delegada

• Son leyes orgánicas las de desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general, y las demás previstas en la Constitución [CE, art. 81.1]. Exigen mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto [CE, art. 81.2].
• Las Cortes pueden delegar en el Gobierno normas con rango de ley sobre materias no incluidas en el artículo 81 [CE, art. 82.1]: por ley de bases para textos articulados, o por ley ordinaria para refundir textos [CE, art. 82.2].
• La delegación es expresa, para materia concreta y con plazo; se agota por el uso; no cabe implícita, por tiempo indeterminado ni con subdelegación [CE, art. 82.3].
• Las leyes de bases no pueden autorizar su propia modificación ni normas retroactivas [CE, art. 83]. La legislación delegada se llama Decretos Legislativos [CE, art. 85].

3.2. Decretos-leyes

• En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno dicta Decretos-leyes, que no pueden afectar a las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general [CE, art. 86.1].
• El Congreso debe pronunciarse sobre su convalidación o derogación en los treinta días siguientes a su promulgación [CE, art. 86.2]; en ese plazo pueden tramitarse como proyectos de ley por urgencia [CE, art. 86.3].

3.3. Iniciativa legislativa

• Corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado [CE, art. 87.1]. Las Asambleas autonómicas pueden pedir un proyecto al Gobierno o remitir una proposición a la Mesa del Congreso, con un máximo de tres miembros para su defensa [CE, art. 87.2].
• Iniciativa popular: no menos de 500.000 firmas; no procede en materias de ley orgánica, tributarias, de carácter internacional ni sobre la prerrogativa de gracia [CE, art. 87.3].
• Los proyectos de ley los aprueba el Consejo de Ministros y van al Congreso con exposición de motivos [CE, art. 88].

3.4. Tramitación, sanción y promulgación

• El Senado tiene dos meses para oponer veto (por mayoría absoluta) o introducir enmiendas [CE, art. 90.2]; veinte días naturales si el proyecto es urgente [CE, art. 90.3].
• El Congreso levanta el veto por mayoría absoluta, o por mayoría simple pasados dos meses; las enmiendas se aceptan o no por mayoría simple [CE, art. 90.2].
• El Rey sanciona en quince días las leyes, las promulga y ordena su publicación [CE, art. 91].
• El referéndum consultivo sobre decisiones de especial trascendencia lo convoca el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso [CE, art. 92.1] [CE, art. 92.2].

4. El Gobierno y la Administración

4.1. Composición

• El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley [CE, art. 98.1]. Se reúne en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas [L50-1997, art. 1.3].
• El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina a los demás miembros [CE, art. 98.2]. Los Vicepresidentes ejercen las funciones que les encomiende [L50-1997, art. 3.1]. Puede haber Ministros sin cartera [L50-1997, art. 4.2].
• Para ser miembro del Gobierno hay que ser español, mayor de edad, con derecho de sufragio activo y pasivo y no inhabilitado por sentencia firme [L50-1997, art. 11].

4.2. Investidura, nombramiento y cese

• Tras cada renovación del Congreso, el Rey, previa consulta con los grupos y a través del Presidente del Congreso, propone un candidato [CE, art. 99.1]. Se requiere mayoría absoluta; si no, cuarenta y ocho horas después, mayoría simple [CE, art. 99.3]. Si en dos meses desde la primera votación nadie obtiene la confianza, el Rey disuelve ambas Cámaras [CE, art. 99.5].
• Los demás miembros los nombra y separa el Rey, a propuesta del Presidente [CE, art. 100], y cada sexo debe suponer como mínimo el cuarenta por ciento de Vicepresidencias y Ministerios [L50-1997, art. 12.2 bis].
• El Gobierno cesa tras elecciones generales, por pérdida de confianza, o por dimisión o fallecimiento del Presidente, y sigue en funciones hasta la toma de posesión del nuevo [CE, art. 101.1] [CE, art. 101.2].
• Suplencia del Presidente: los Vicepresidentes por su orden y, en su defecto, los Ministros por orden de precedencia [L50-1997, art. 13.1].
• Incompatibilidades: no pueden ejercer otras funciones representativas que las del mandato parlamentario, ni otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna [CE, art. 98.3].
• Responsabilidad criminal ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo [CE, art. 102.1]; por traición o delitos contra la seguridad del Estado, solo a iniciativa de la cuarta parte del Congreso y con mayoría absoluta [CE, art. 102.2], sin prerrogativa de gracia [CE, art. 102.3].

4.3. La Administración Pública

• Sirve con objetividad los intereses generales según los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho [CE, art. 103.1]. El acceso a la función pública se rige por mérito y capacidad [CE, art. 103.3].
• Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, deben proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana; una ley orgánica fija sus funciones, principios básicos y estatutos [CE, art. 104.1] [CE, art. 104.2].
• Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por lesiones derivadas del funcionamiento de los servicios públicos, salvo fuerza mayor [CE, art. 106.2].
• El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno [CE, art. 107].

5. Relaciones del Gobierno con las Cortes Generales

5.1. Responsabilidad política y control

• El Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso [CE, art. 108].
• Las Cámaras pueden reclamar la presencia de sus miembros [CE, art. 110.1], que están sometidos a interpelaciones y preguntas con un tiempo mínimo semanal; toda interpelación puede dar lugar a una moción [CE, art. 111.1] [CE, art. 111.2].

5.2. Cuestión de confianza y moción de censura

Los dos instrumentos se comparan así [CE, art. 112] [CE, art. 113.1]:

La moción no puede votarse hasta pasados cinco días, y en los dos primeros caben mociones alternativas [CE, art. 113.3]; si fracasa, sus signatarios no pueden presentar otra en el mismo período de sesiones [CE, art. 113.4].

5.3. Disolución

El Presidente, previa deliberación del Consejo de Ministros y bajo su exclusiva responsabilidad, propone la disolución, que decreta el Rey [CE, art. 115.1]. No cabe con una moción de censura en trámite [CE, art. 115.2] ni antes de un año desde la anterior, salvo el artículo 99.5 [CE, art. 115.3].

5.4. Estados de alarma, excepción y sitio

Los tres estados se comparan así [CE, art. 116.1]:

Mientras duren, no puede disolverse el Congreso; si está disuelto, asume sus competencias la Diputación Permanente [CE, art. 116.5].

5.5. El Gobierno en funciones

• Limita su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos [L50-1997, art. 21.3].
• Su Presidente no puede proponer la disolución, plantear la cuestión de confianza ni proponer un referéndum [L50-1997, art. 21.4]; el Gobierno no puede aprobar el Proyecto de Presupuestos ni presentar proyectos de ley [L50-1997, art. 21.5].

6. Funciones del Gobierno

• El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado, y ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria [CE, art. 97].
• Al Presidente le corresponde, entre otras funciones, plantear la cuestión de confianza, interponer el recurso de inconstitucionalidad y crear, modificar y suprimir por Real Decreto los Departamentos Ministeriales [L50-1997, art. 2.2].
• El Consejo de Ministros aprueba los proyectos de ley y de Presupuestos, los Reales Decretos-leyes y Legislativos, y declara los estados de alarma y de excepción [L50-1997, art. 5.1]; sus deliberaciones son secretas [L50-1997, art. 5.3]. Actúa como Secretario el Ministro de la Presidencia [L50-1997, art. 18.1].
• En la jerarquía reglamentaria, las disposiciones aprobadas por Real Decreto preceden a las de Orden Ministerial [L50-1997, art. 24.2].
• Sus actos son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa [L50-1997, art. 29.3].